文官的民主價值程度如何？對於民主是否已具備相當程度的認知？又甚我 國文官成員的不同背景，是否影響其民主價值的程度？文官與民眾的相關調查 結果又是否一致？本章將先針對相關的重要理論與文獻進行評述，再將本次調 查的結果加以分析。56
三、 相關理論與文獻評述
民眾及菁英的民主價值或信念(democratic values or beliefs)是決定一個國家 民主深化的關鍵因素，(Linz and Stepan 1996)也是公共行政的規範性基礎，
(Denhart and Campell 2006; King and Stivers 1998)。近年來，隨著「新公共服 務」(Denhardt 2000, 2003)以及「民主治理」概念的興起，公部門愈來愈重視回 應性（responsiveness）與課責性（accountability）的要求、決策的透明以及公 民參與等價值。(Levine et al 1990: 188-190; Bellone and Goerl 1992)在學界及實務 界，參與式治理(Lovan et al 2004)、對話式治理(dialogical governance, Innes and Booher 2004)、審議式治理(deliberative governance, Healey et al. 2004; Maarten &
Wagenaar 2004)等概念也逐漸被廣為運用。過去研究顯示，文官的態度是決定執 行公民參與成敗落實回應與課責等價值的重要因素(Yang 2005; Alkadry 2003)，
因此美國政治及公共行政學界早在1970 年代已經有學者從事跨時性的探討，對 於高階文官的政治態度相關面向，進行長期及跨國比較的研究(Aberbach et al 1981; Aberbach and Rockman 2001)。
在我國威權時期，國民黨透過國家機器進行資源的分配與控制，藉由情治 與政風單位進行對官僚的掌握。在此種官僚制度下，個人忠誠常發揮重要作 用，因為它保障了上級避免被下屬出賣而陷入醜聞。由於對職位安全與利益維 護的動機，日趨保守便成為官僚制度中難以抗拒的內在壓力。隨著台灣的民主 的進展，相對於社會的變化，文官體制內基本上仍維持著一定程度的穩定性。
在過去威權經驗與官僚制度本身的影響下，文官對於民主價值的認知，是否會 與一般民眾有所不同？另一方面，在台灣經濟發展的過程中，擁有專業知識的 科技官僚，在台灣經濟發展過程中扮演重要角色，則為過去輿論所讚揚。而此 種擁有專業知識，或擁有較高教育程度的文官，在民主價值的態度上，是否與 民眾不同？又有哪些因素解釋民主價值的變異？對於這個問題的解答，牽涉到 前述新公共服務價值的落實以及民主治理的品質，進而會影響到台灣民主鞏固 或倒退的進展。
56本章更詳盡的內容可參閱黃東益、陳敦源、施佳良（2009）所撰寫的「公共行政規範性根基 的探索—2008 年台灣公務人員「民主價值」的分析」一文，發表於 2009 年台灣公共行政暨公 共事務系所聯合會(TASPPA)年會「全球化下新公共管理趨勢與挑戰-理論與實踐」，高雄：中山 大學公共事務管理研究所。
不同於以上有關於政府公務人員管理面向的研究，隨著政治的開放，國內 已有少數學者針對公務政治態度相關面向的研究，余致力(1998)以郵寄問卷，
探查行政院與考試院暨所屬主管機關內九職等以上之主管(科長、組長、主任、
司長、處長、局長等)，瞭解其對訪問當時國家重大議題的態度。該研究除了對 議題的意見，同時也包含政治容忍、菁英主義以及計畫承諾等指標。以此資料 為分析素材，Huang, Chen and Yu(2005) 從比較的觀點來看，根據學者
Gregory(1991)政治容忍指標及計畫承諾兩個面向，為台灣官僚的特質定位：台 灣公共管理者政治容忍指標偏低，而計畫承諾指標則偏高，可歸類為技術性官 僚(technocrat)。作者認為造成台灣官僚政治態度與其他國家的差異主要在於：
台灣受到儒家的影響深遠，加上長期威權統治，強調和諧、共識及對權威的遵 從，較缺乏對於國家爭取權力以及容忍異見的傳統。這些政治面向的研究，對 於跨國的比較有所幫助，可以了解台灣文官就比較的意義而言，到底屬於何種 類型，不過為了遷就比較在方法上的需求，測量工具不見得適合本土的脈絡。
除了對我國不同層級公務人員管理面向的實證研究，趙永茂（1995）以台 灣地方菁英為研究對象，發現其在參與、平等、多數決等原則上，有相當高的 表現。在比較其1993 年至 2001 年八年間的民主價值變化趨勢，發現地方菁英 的的平等權原則有大幅的增強（趙永茂，2002）。趙永茂(1998, 2002)對於鄉鎮 層級地方基層菁英的研究，以及趙永茂(1998)對於包括各縣市內立法委員、國 代、省議員、縣(市)長、縣(市)議員、鄉鎮長以及社會團體領袖等地方精英的研 究，雖然對象不是公務人員，但其聚焦於民主價值取向，該分析面向及運作化 的方法值得吾人參考。不過該研究執行已有一段時間，隨著時間的遞移，雖然 該面向的概念架構並無多大改變，但測量工具已不斷修改。因此有關民眾民主 價值的研究文獻，由於其透過TEDS 平台定期以及長期的資料蒐集規劃與驗 證，反而對於本研究在模式建構以及測量工具的選用上，將有更大的參考價 值。
民眾民主價值的相關研究以及前述趙永茂有關地方精英的研究主要植基於 胡佛早期所發展出來的架構。胡佛（1978,1998）在建構民主價值指標時，乃是 從結構性的政治文化出發，採取權力結構概念的取向進行。權力是在一政治系 統中，為成員所共同認可與遵行的交互作用模式。故其所展現的乃是在一個政 治系統中，成員所共同持有的價值與信念。因此，在探討政治系統結構中的成 員互動行為時，成員所抱持的權力概念（即『誰有權？』、『權力指向何處？』
等），將會決定一個政治系統的基本結構型態。
在探討政治系統內的權力結構上，胡佛建構五類權力關係原則以作為分類 政治系統結構的民主、威權與極權的分類指標。同時以此五類權力關係上，系 統成員具備積極取向與否，來作為判斷系統成員的民主價值。此五類權力關係 分別為：平等權原則、自主權原則、個人自由權原則、社會多元權原則與制衡
權原則（胡佛，1998:19, 71）。
此五類權力關係，分別演繹自系統中三種成員之間的互動關係所運作的基 本權力結構（胡佛，1998:19）。(1)成員與成員之間的個人互動基本權力結構：
成員之間彼此互動時，是處於何種相對的權力地位？是否一律平等，或需受其 他條件的規制（如性別、出身、學歷等）？此為平等權的概念。(2)成員與權威 組織間的權力結構：在政治系統中，權威組織乃是相對於其他成員，具有特殊 強制權力與做成決策之單位。故在此權力結構下，可追問以下主要問題。首 先，權威組織的強制權力之來源為何？是否為系統成員所賦予？成員是否任由 權威組織統攝一切事務？此即自主權概念。其次，在權威組織的權力涵攝下，
成員是否保有自由度，免受限制？其保有程度與範圍為何？此即自由權的概 念。更進一步地說，由系統成員所組成的社團、政黨，在權威組織的權力下，
是否仍可保有組成的自由與自主性？此即多元權的概念。(3)權威組織之間的權 力結構：權威組織本身具備特殊的強制權力，然而在眾權威組織間的權力行使 上，是否應彼此制衡？或是亦有高下之別？此是制衡權的概念。
從上述可知，權力乃是來自於政治系統內成員的價值觀念與認可。因此，
欲瞭解成員的民主價值程度，可以透過此指標加以測量，以判斷政治系統結構 的民主化程度。在民主價值的經驗研究中，學界多以此指標探求台灣民眾的民 主價值樣貌，並且更進一步探討影響民眾民主價值的因素為何。
在比較解嚴前後的民眾民主價值觀部分，盛杏湲、陳義彥（2003）與徐火 炎（1992）等研究發現，自 1984 年以來，台灣民眾的民主價值觀有與時俱進的 成長。不過卻在2001 年時有下滑的現象。此外，盛治仁（2003）比較政黨輪替 前後的民眾民主價值觀亦發現民主價值下滑，有趨於保守的隱憂。但在游清鑫 等（2007）的研究中發現，在政黨輪替後的 2002 年至 2005 年間，台灣民眾在 各項民主價值幾乎全數呈現上揚的趨勢。並指出此種變化之因，或許是民眾原 先對政局變化所產生的疑慮，在經過經歷民進黨政府執政多年後，已逐漸消 散。是故，瞭解並比較影響民主價值差異的結構性因素，便是相當具有意義的 事情。
除了趨勢的研究，學者也嘗試找出影響民眾民主價值變異的各種因素，黃 秀端和趙湘瓊（1996）針對台灣婦女的政治態度變遷研究中，發現教育程度的 提升對於對於民主態度的增長有相當大的影響力。徐火炎（1992）比較解嚴前 後的民眾民主價值，發現不論解嚴前後，男性、教育程度高與非國民黨員等具 有較高的民主價值。盛杏湲和陳義彥（2003）則發現年齡較低、教育程度較 高、所得較高與職業類別屬經理人或專業人士（相較於辦事員與服務人員）
者，皆具有較高的民主價值。盛治仁（2003）的研究發現，教育程度與年齡在 民主價值上有所影響，相較之下政黨認同與省籍的影響較為弱薄。綜觀研究，
可以發現在個人背景方面，性別、年齡、教育程度、職業類別、政黨傾向與省
使用的是 2008 年立法委員選舉面訪調查（TEDS2008L）panel 樣本 ，共有 1381 份樣本。下表比較這兩項調查關於民主價值題目的對照：
議會 制衡
政府如果時常受到議會的制衡，就不 可能有大作為了。
政府如果時常受到立法機關的制衡，
就不可能有多大的作為。
資料來源：黃東益、陳敦源、施佳良（2009）
上述調查資料進行比較，希望能夠比較同一時期文官與民眾對民主價值的 態度。民主價值的測量已針對民眾進行多次調查，在台灣文官調查中則是首次
上述調查資料進行比較，希望能夠比較同一時期文官與民眾對民主價值的 態度。民主價值的測量已針對民眾進行多次調查，在台灣文官調查中則是首次