文官對於政府角色的認知為何？認為政府應該走向大政府，或是小政府？
這些政府角色認知對其關於政府推動民營化，或是其他相關政策的執行是否有 所影響？本章將先針對相關的重要理論與文獻進行評述，再將本次調查的結果 加以分析。58
五、 相關理論與文獻評述
文官擔負協助國家各項政策方針規劃與政策方案執行的重責大任，而其對國 家角色的認知以及政策哲學的態度，勢必對其具體實踐上揭重任、進行各項垂直 與水平的溝通互動，產生莫大影響。事實上，自1990 年代以來，「新管理主義」
的浪潮在英、美的帶領下，對傳統政府體制與運作產生了莫大的衝擊，促使世界 各國政府紛紛推動一系列的政府改造與革新計劃，如「新公共管理」與「新政府 運動」，其焦點均關注於重新思考政府在公共事務上的定位，與政策規劃與執行 過程中所應進行的角色調整，以期在知識經濟的新時代下，更為妥適地解決問題 與提供服務，進而提升政府績效與國家競爭力。
Rosenau 與 Czempiel(1992)認為，在國際大環境的改變之下，政府控制政策 結果的能力降低；Rhodes(1997)更是極端地提出「無政府治理」(governance without government)的觀點，亦即政府無力統治社會，社會則開始進行自我治理。因此，
從上述的觀點來看，對身處變動劇烈、全球化網絡互動的國家政府而言，單打獨 鬥且包山包海的「大有為」政府已不足以因應新時代的需求，人民需要的是「小 而美」的高效能政府。Osborne 和 Gaebler(1992)亦指出「新政府運動」中的企業 性政府不必大有為，而應在市場導向、顧客導向與結果導向的思維下，透過分權 的方式與私部門或非營利組織合作提供公共服務，導航而不操槳。
然而，儘管政府逐漸流失其對整體社會的傳統宰制性控制力，Jon Pierre 和 B. Guy Peters(2005)認為，縱令必須承認國家的力量在「命令與控制」上大不如 前，但在參與性的治理過程中，其實質重要性反更勝於從前：一方面是由於民間 自主性的網絡互動，並無法妥善處理社會紛雜歧異的諸多意見；另一方面則是因 為政府在意見匯集、目標整合、領航執行和民主課責的治理功能上，仍有著不可 或缺的地位，因而有能力亦有必要積極地解決衝突問題，並為資源作權威性的分 配。此外，Fukuyama(2004)亦發現，一昧不分青紅皂白地追求政府規模「小而美」， 在不該限縮的領域縮減政府能力，是大部分政府體制未臻完善的開發中國家推行 政府革新與改造運動失敗的重要原因之一。因此，即便在一片全面縮減政府的普
58本章更詳盡的內容可參閱詹中原、張智凱、高培智、林子寧（2009）所撰寫的「台灣文官之 國家角色認知與政策哲學態度：新管理主義下民營化政策角度的實證觀察」一文，發表於2009 年台灣公共行政暨公共事務系所聯合會(TASPPA)年會「全球化下新公共管理趨勢與挑戰-理論與 實踐」，高雄：中山大學公共事務管理研究所。
世聲浪下，政府在國家建設、政策執行與民主治理網絡中仍扮演關鍵的必要性角 色。
深入細究整個政策制訂至執行的運作過程來看，William Dunn(2004)依據時 間先後指出政策制定的階段依次為：議程設定(agenda setting)、政策規劃(policy formulation)、政策採用(policy adoption)、政策執行(policy implementation)、政策 評估(policy assessment)、政策調整(policy adaptation)、政策延續(policy succession) 和政策終結(policy termination)。然而，更進一步來說，政策制定活動可以歸納為 政策規劃、執行與評估三大部分。「新管理主義」時代下的「小而美」、「小而能」
政府訂定政策目標，規劃政策方案，將通過合法化的最適政策交由政府執行機關 或行政代行機構(arm’s length)的民間公司、獨立法人團體或非營利組織等公務代 行機構執行，最後仍須站在導航與監督的地位進行政策評估，衡量績效。
在前述政策制定活動中，儘管參與者眾，公務人員、民意機關、政黨或利益 團體、學術或研究機構，以及媒體等，皆參與其中，但公務人員卻是政策制定的 靈魂與推手，吳定(2002)便指出行政機關及其人員乃是政策方案或計畫的主要發 動者，因為從中央機關、省市政府、縣市政府、以至鄉鎮公所的行政人員，一般 而言，負責推動政府絕大多數的政務活動，並且具有專業知識和動員支持力量的 技巧。因此，公務人員的認知、態度與能力是型塑政策方案型態與展現政策執行 行為的重要根據，同時亦為政策執行良窳的關鍵因素的一環。職是之故，若能掌 握公務人員關於「國家政府應該扮演的角色」、「政策哲學的態度認知」的理解，
對於政策執行的樣態與結果便可收其預測之效，而更能掌握文官對於政策方案之 發展與內容的內心感知，進而可提升政策落實或績效提升的善治境界。
什麼是國家角色認知？國家係指在特定領土中，享有最高統治權力並從事各 種公共治理行為的政治組織，對外具有主權，不容他國恣意侵犯，對內則需維持 社會秩序，提供公共服務。然而，國家究竟需要在社會秩序的維持進行多少管制？
在公共服務的提供上供應多少項目？這便形成了人民對於國家角色的認知。根據 國家與私人的功能多寡與職責區分，Andrew Heywood 認為國家角色可分為（楊 日清、李培元、林文斌、劉兆隆譯，2002）：
1. 小而美國家：國家如同更夫(nightwatchman)，維護國家秩序，抵抗外敵侵 略，確保自由市場之運作；
2. 發展式國家：國家介入經濟活動的目的在於促進工業成長和經濟發展，但 不以社會主義的計劃經濟取代市場經濟，反而嘗試建構出國 家與主要經濟利益團體間的夥伴關係，並常訴諸保守主義和 民族主義的優先性；
3. 社會民主式國家：常依循公平性、平等性和社會正義等原則進行廣泛的社 會再造運動，國家積極介入矯治市場失靈的困境，促使財富 公平合理分配，並透過福利政策的實施，增進人民福祉；
4. 集體式國家：將全部的經濟生活納入國家控制，廢除私有財，進行中央計 劃性經濟，擴大國家機器的質則和權力
5. 極權式國家：最為極端且廣泛的國家干預形式，透過全面監控人民生活，
採行警察國家，以及強調意識形態指導和控制的體系，將國 家的影響力滲透到人類生活的每一層面。
此外，Fukuyama(2004)亦簡略描述二十世紀世界國家角色的轉變歷程。二十 世紀初期是最簡單的「小國家」，國家運作範疇主要集中於軍事領域，但歷經 1914~18 及 1939~45 二次世界大戰與 30 年代的經濟大恐慌，Keynes 學派成為主 流顯學，國家角色開始傾向中央集權與福利國家，帶領人民安然地度過經濟動盪 不安的年代。然而，隨著國家所干預的範圍與程度不斷的擴張與深入，國家運作 效率日益低落，引發公共行政中「新管理主義」的崛起與反思，並在Thatcher 與 Reagan 的領導下，世界各國進入「新政府運動時代」，此時自由經濟主義的 Friedman 所開創芝加哥學派(Chicago School)逐漸取代凱因斯學派的地位，成為政 府改造新時代的國家發展方向，國家體制也因而不斷地被精簡與裁併，但過分的 全面縮減國家部門卻造成許多政府改造運動的失敗，甚至導致政府失靈的狀況層 出不窮。因此，在國家角色的認知上，似乎又逐漸向中間擺盪過來，許多對新管 理主義的批判聲音開始對於國家縮減領域進行反省與檢討。
從上面的論述我們發現，國家角色的轉變乃伴隨著系絡環境變遷、世界潮流 趨勢與當代面對議題，而有著特質及風潮的歧異。身處該國境內的人民並不必然 對於國家角色的期許，有著完全一致的認知，而這種期許的認知狀態，自然會因 個人所身處的整體境遇、資訊獲取、教育程度背景而有所不同。然而為求分析便 利，避免限於國家角色定位時一詞多意，或各國細部定義略有歧異的複雜囿限，
本文將「國家角色認知」界定為「大萬能國家」與「小而美國家」的角色期望認 知，也就是說「國家角色認知」即為對於國家各項事務「介入程度」的期望認知。
本研究大致將之分為如下：
（一）對於經濟事務的介入程度。
（二）對於社會事務的介入程度。
（三）平衡民眾所得收入高低的程度。
所謂的「政策哲學態度」根據 Jack Rothman(1980)和 William Dunn(2004)的 說法，認為各國政策路線均有其政策哲學為基礎，如同河流之上下游關係，上游 為知識森林(The Forest of Knowledge)，是公務人員知識、哲學與認知的發展與生 長區域；中游則是木材工廠(Lumber Mill)，將上游知識森林的樹木進行裁切加工，
形成有系統的各種主義，如新自由主義、保守主義、新管理主義……等等；最後 下游的建築公司(Construction Company)則利用這些有系統的主義發展成為實際 解決問題的公共政策，如減稅、民營化、福利縮減……等等。因此，左派國家的 政策路線源於(新)馬克斯主義及批判社會主義，注重社會平等，反對資本主義並
主張積極性萬能政府；而右派國家源於古典自由主義及新保守主義，注重個人自 由，擁護資本主義，主張小而美的政府。
詹中原（2001）歸納世界各國政黨，分析其國家治理的政策路線可略分為兩 大類型：左翼政黨（或社會民主黨）；及右翼政黨（或保守黨）。前者追求的治理 價值，在於強調社會平等重於經濟成長，政策手段則重視密集干預經濟發展及重 分配財富，施政原則主張擴張性政策之完全就業，並且積極維護社會弱勢團體及 非技術勞工，認為政府角色應扮演大有為之家長式行政模式，具體公共政策重心
詹中原（2001）歸納世界各國政黨，分析其國家治理的政策路線可略分為兩 大類型：左翼政黨（或社會民主黨）；及右翼政黨（或保守黨）。前者追求的治理 價值，在於強調社會平等重於經濟成長，政策手段則重視密集干預經濟發展及重 分配財富，施政原則主張擴張性政策之完全就業，並且積極維護社會弱勢團體及 非技術勞工，認為政府角色應扮演大有為之家長式行政模式，具體公共政策重心