海關檢疫制度之妥協與調整

一、江海關與廈門關於檢疫制度的異同

江海關與廈門關先後實行檢疫制度，制度實行的過程當中亦會有些許差異。相異 的部份分為兩部份；首先，於草擬單位方面，江海關為目前所知最早制定檢疫章程口 岸，由草擬過程中可知，江海關檢疫章程乃由河泊司與領事商討與擬定，而廈門關則 由稅務司與領事商討與擬定。由兩口章程部份決策單位的不同中，或許可了解到各口 於制度定立的過程中，並非各口劃一，而是享有部分的自治權。其次，於章程內容方 面，由江海關1873年至1887年間三次章程的演變可知，新章程的修改必立基於前一章 程的基礎之上。以1874年新版章程而言，其僅將舊版章程中的將有病之人隔離在外，

改為由醫官安置有病之人，而此種變化或許可視為一種將處置方式明確化的展現。1887 年江海關所制定的新版章程，取代1874年的舊版檢疫章程亦是如此。因此，或許可將 此種以前面經驗為基礎，將流程、細則等事項更加明確化，以做為一種制度走向完整 化的展現。由江海關與廈門關的章程內文中則可發現，最初，兩口制定章程時，並非 劃一制定辦理，而是由各口依其當地環境需求與醫官的建議，自行決定實行。此外，

檢疫章程內文及針對特殊疫情所制定的暫行檢疫章程，亦會依照環境的不同，而將條 文因地制宜地修改，以達各口岸之需求。然而，由江海關與廈門關章程的制定中可了 解到，除了大架構章程各口須劃一遵行外，其餘分屬於大章程下的臨時性章程，則可 視各口所需自行辦理與施行。此一措施，或許正透露出章程制定的機動性。

兩口章程之相同的部份，則以行政程序及章程的架構為主。行政程序方面，由江 海關及廈門關的例子可知，兩口岸於申請施行檢疫章程的行政程序上，均無太大差異。

雙方亦以領事團意見為主，經海關監督審核、北京總稅務司許可後，由該口稅務司宣 布執行。章程架構方面，若將目前1874年江海關檢疫章程與1882年廈門關檢疫章程兩 相比較後中可知，儘管兩口因地理環境不同，而於內文中有些許差異，然而，於章程 中所預達成的目標、檢疫流程及處置均大同小異。會有如此情形，或許與1864年中國 海關《募用外國幫辦稅務章程》的制定後，使各口制度趨於劃一之勢有所關聯。²⁴⁹此 外，由廈門關、牛莊關先後將江海關檢疫章程做為該口章程之參考對象，即可了解到 江海關所制定的檢疫衛生章程於其他口岸中有著代表性的地位。

249 陳 詩 啟 ， 《 中 國 近 代 海 關 史 》 （ 北 京 ： 人 民 出 版 社 ， 2002年 ） ， 頁 97-101。

二、妥協與調整

海關檢疫制度自1873年實施起，於實施過程中亦會不斷進行增補與修改。對於章 程應如何增修，由江海關及廈門關的例子中可知，當遇有緊急情況，而舊有章程又無 法解決其所面臨的問題時，則會選擇修訂或增補章程。海關通令中，如遇疫情相關問 題時，赫德亦會於通令中不時提醒各關以江海關檢疫章程做為參考。²⁵⁰

江海關於1874年，對於檢疫章程制定的最初目標乃期望能制定一套可長久使用的 檢疫章程。然而，隨著外在環境的變化，江海關不但多次增補原有的檢疫章程外，亦 制定對於個案處理的貨物檢疫章程。處於南北之交的廈門關，其於檢疫章程的制定上，

除了最初檢疫章程及針對疫情所制定的臨時章程為自行擬定的章程外，廈門關檢疫章 程的部份則參照江海關檢疫章程。此外，牛莊關的檢疫章程亦仿江海關而成。因此，

江海關對於各口而言，可說是處於示範性的地位，各口如遇疫情則採江海關所定之檢 疫章程做為參考依據，並依照當地情況進行適度調整，以達檢疫最大成效。由江海關 及廈門關檢疫演變過程中亦可了解到，檢疫制度並非完善制度，其會隨著所面臨的疫 情進行調整、修補。從草創期到確立期的過程中，章程內容從空泛走向具體、確立化，

而這些逐漸走向成熟的章程制度，均以防治外來疫情傳入為最終目標。

除了自行修改、調整章程以達最大成效外，海關檢疫於實行過程中亦會面臨種種 外在環境的阻礙。檢疫章程制訂方面，除了中國民眾對於檢疫制度的畏懼與外商對其 的不信任外；章程制定方面亦會面臨領事的干涉。以1887年江海關檢疫章程的制定過 程為例，1884年江海關醫官哲瑪森擬定新版檢疫章程，交由稅務司、領事、道台、總 稅務司，並取得其同意，然而，此章程卻被駐北京公使²⁵¹以「會延遲輪船進港時間」

予以駁回，三年後，此章程才得以施行。²⁵²

疫區發布方面，若危害到領事國的利益時，該國領事亦會隨之抗議。以廈門關於 1882年制定廈門關檢疫章程而言，當檢疫制度的施行危害到條約國利益時，則會面臨 該國領事的抗議。以1882年呂宋霍亂為例，當廈門關將呂宋宣布為疫區，並將其來船 進行檢疫時，統治呂宋的西班牙領事則為此表達抗議，並拒簽對於呂宋口岸實行檢疫

250 Quarantine, Statistical Department of the Inspectorate General. Inspector General’s Circulars , No.245, 1883.

Quarantine, Statistical Department of the Inspectorate General. Inspector General’s Circulars , No.1,349, 1906.

251 Foreign ministers at Peking

252 Alexander Jamieson, “Dr. Alexander. Jamieson’s Report on the Health of Shanghai for the Half-year ended 31^th March 1888,” Medical Reports, 35（March, 1888）, pp. 10-12.

的同意書。²⁵³而其抗議乃因，若對其所屬國口岸來船進行檢疫，則將會危害到其所屬 國的在華商貿利益。此外，駐中商人若因該地遭他國列為疫區，並對該地出發船隻進 行檢疫時，亦會向領事反映請求撤銷。以1907年的上海霍亂為例，當香港對於上海來 船發布檢疫通知後不久，上海、香港商會隨即開始向駐港英國領事請願，希望能僅快 解除檢疫限制，領事則於此過程中進行奔走。²⁵⁴由江海關及廈門關例中可知，領事除 了於檢疫相關事務上可參與決策外，亦會為其所屬國進行權益爭取，其積極維護利益 的背後，則以維護商人利益為主要因素。當中國海關因洋商與領事之異議進行妥協與 調整的同時，亦會對其採取募款甚至是收取額外稅金，以做為維護及建設海關相關醫 療檢疫設施的費用，使雙方處於對價狀態，此種對價關係則將於下章進行說明。

需注意的是，儘管中國海關與政商關係密切，於檢疫施行上亦會因其異議而有所 調整。然而，中國海關系統雖由洋人所管理，卻因其身份為中國官員，對於中國利益 須有所維護，領事雖有權參與決策，但中國海關與中國官方卻仍保有最終決定權決定 是否實行，以維護中國及在華洋人的生命安全與利益。因此，有別於領事對於疫情、

疫區消息擱置與延後發布等情況，中國海關於必要時，對於部份檢疫規則，則會藉生 命安全之名，採取強制施行檢疫規則的措施，以阻擋海外疫情傳入境內，此類政商對 於檢疫規則予以妥協的情形不時可見。

此種雙方間相互妥協與調整之情形，說明了檢疫制度的施行與調整並非單一建立 於洋商與領事的建議上。除了政商建議外，中國海關亦會參考過去經驗、國際衛生條 約與審慎考量後進行調整。雙方藉由妥協與溝通，將檢疫制度置於雙方所能接受的最 低範圍內予以施行。由實例中可了解到，檢疫制度的實施，並非單純制度面的實施，

其制定背後亦與複雜地政治、商業利益有所纏繞。

253 Amoy Despatches, Statistical Department of the Inspectorate General. Inspector General’s Circulars, No.56, 1874.

Amoy Despatches, Statistical Department of the Inspectorate General. Inspector General’s Circulars, No.186, 1882.

254 “The Shanghai General Chamber of Commerce, ” The North China Herald,（Shanghai） 13 Sept 1907, pp.

640-641.

三、各方觀感

海關檢疫與仰賴船隻進行交通運輸、貿易的官民有著密切關係，因此，可從報刊、

奏摺中了解各方對於檢疫系統之觀感。

商人觀感方面，由現有相關資料顯示，商人本身並不支持檢疫制度，其甚至感到 荒謬。1874年，檢疫制度實施不久後，《北華捷報》中即有討論上海檢疫章程的社論²⁵⁵ 提到，中式帆船衛生情況較洋船為差，中式船隻運載量亦較洋船為高，疾病也較易傳 播，若洋船與中式帆船的檢疫相同，其將會為此喝采；文中認為，檢疫於名義上雖存 在，僅將會對部份船隻製造不便（annoyance），不會對大眾（community）整體上的一 致利益（advantage）造成不便。²⁵⁶由上述中可知，當時洋人並不信任檢疫制度可有效 遏止疾病進入，其亦認為，檢疫章程中雖規定了船隻檢疫事項，卻不認為中式船隻與 洋船檢疫會一視同仁。此後，除了社論對於檢疫制度執行的有效性有所質疑外，由部 份讀者投書中亦可見其對於檢疫制度的不信任。儘管對於檢疫制度不信任，其卻是海 關檢疫主要實施與保護健康安全的對象，因此商人對於海關檢疫雖不滿意但仍維持著 最低程度的妥協。

華人官民觀感方面，由張元奇的對於華人於檢疫中受辱的上奏中，即可了解華人 對於檢疫之觀感：

……本係無病，經數日顛簸嘔眩，顏色黃瘦，精神倦憊者或偶生痘疹²⁵⁷瘡痏²⁵⁸實 非中疫發毒者，立即迫令下船帶往醫院，與病人雜處，灌飲不識名之藥水，體 贏胃弱者往往因此斃命，死後更將屍身焚化拋棄，不許本人眷屬領回，稍與辯 論，便遭毆辱。去年燕臺有官裔閨女，因羞驗而蹈海死者。上海飛捷兵輪載游 勇赴鄂，因不服驗，幾釀巨禍者，此皆眾所皆知之事。傳播遠近，行旅視為畏 途，論者無不痛恨前上海道蔡鈞²⁵⁹，首刱此舉，授人以柄也。²⁶⁰

255 “Editorial selection（From Daily News）：The Shanghai sanitary regulation, ” The North China Herald,（Shanghai）

255 “Editorial selection（From Daily News）：The Shanghai sanitary regulation, ” The North China Herald,（Shanghai）