第二章 海關檢疫系統的建立
第一節 海關系統成立背景
鴉片戰爭後，清廷與外國所簽訂一連串的對外條約74中，中國需開啟上海、寧波、
福州、廈門、廣州五口，以作為華洋之通商口岸，此後西方於中國貿易不再僅限於廣 州一口貿易，同時，條約中所訂定的協定關稅、最優惠國待遇、領事裁判權，使中國 喪失貿易自主權並為打開西方於中國內地貿易大門之契機。
1853年（咸豐三年），太平天國動亂期間，小刀會佔領上海縣城，清廷官員紛紛逃 離躲避，上海縣城頓時呈現無政府狀態。海關亦為如此，然而，貿易並未因戰亂而中 斷，當海關呈現無政府狀態時，外商與中國商人之貿易反而更加熱絡。此時，英國領 事阿禮國（Rutherford Alcock, 1809~1897） 聯合法國、美國領事共同管理稅收事務，
使江海關得以持續運行並且收稅，直到清廷能夠重建其於租界區之權威性為止。75小 刀會的動亂意外地給予了他國代理中國海關事務之契機，使中國新式海關自此萌芽。
此方法表面上或許看似完善，然而，實際運作中卻非如此順利76，以三國領事共理收 稅一事為例，於商討稅率、收稅方式過程中出現了數次改變，所設立的機構亦未完全 達到最初所預期之收稅目的，77由此可知，最初由美、英所成立的臨時系統於運作方 面處於相當不穩定的狀態。
73 本文中的西學，乃採取較為寬鬆的定義方式：除了西方學問與知識外，亦包含相關典章制度之運用。
74 此處條約包含了江寧條約（1842）、議定廣州福州廈門寧波上海五港通商章程（General regulations）；俗稱
「五口通商章程」（1843）、善後事宜清冊附粘和約（Supplementary Treaty）；俗稱「虎門條約」（1843）。
75 原文：The Taotai Woo Chien-Chang.
Stanley F. Wright, Hart and the Chinese customs（Belfast: WM. Mullan & SON, 1950）, p. 92.
76 陳詩啟，《中國近代海關史（晚清部分）》，頁16-17。
77 Stanley F. Wright, Hart and the Chinese customs（Belfast: WM. Mullan & SON, 1950）, pp. 100-101.
1854年，清廷設南北關卡以徵收出口稅，78由於中國傳統海關統治方式及效率較 西方新式海關為欠佳，舞弊情形層出不窮，且需繳交金額不一，與三國所成立的臨時 系統亦相抵觸，乃導致部份外國商人開始拒不繳稅。三國領事便與江海關監督吳健彰 協議，由一委員會擔任三國領事之代表，執行江海關稅收事務，江海關監督則在半強 迫的情況下，委託三國領事成立委員會管理江海關，79委員會由美國、法國、英國三 國所共同組成。80稅務管理委員會之資金來自於江海關監督，海關人員選拔與任用則 由三國組成的委員會對於各條約國所提名人選進行選拔及任用。此外，三國並協議由 英國、美國稅務監督81負責對於其母國船隻進行貿易與聯繫，法國稅務監督則對於其 他國家船隻進行監督。稅務管理委員會方面，三國亦決定由三國領事自行提名一人，
並 由 道 台 任 命 為 司 稅82（ Inspector ）。 三 人 中 ， 由 於 威 妥 瑪 （ Thomas Francis Wade,1818~1895）熟悉中文，因而擔任領導者的角色。此系統於1854年開始管理江海 關稅收事務，並為江海關徵收到比原先還更多的稅收，使清廷對此一新興稅收系統刮 目相看。1855年，威妥瑪以創建新式海關不順遂為由，辭去司稅一職，後接替威妥瑪 職的李泰國（Horatio Nelson Lay, 1832~1898） 憑藉著其與中國官方密切聯繫及中文溝 通能力，出任司稅一職。1858年簽訂通商章程善後條約（Agreement Containing Rules of Trade），使洋人幫辦中國海關事務成為定制，其中，條約第十款寫道：
通商各口收稅如何嚴防偷漏，應由中國設法辦理。條約業已載明，然現已議明 各口劃一辦理，是由總理外國通商事宜大臣，或隨時親詣巡歷或委員代辦，任 憑總理大臣邀請英人幫辦稅務，並嚴查漏稅，判定口界，派人指泊船隻及分設 浮樁、號船、塔表、望樓等，無庸英官指薦干預。其浮樁、號船、塔表、望樓
78 Stanley F. Wright, Hart and the Chinese customs（Belfast: WM. Mullan & SON, 1950）, pp. 100-101.
79 陳詩啟，《中國近代海關史（晚清部分）》，頁20-25。
80 此三人分別為美國的卡爾（Lewis Carr），法國的史密斯（Arthur Smith），英國的威妥瑪（Thomas Wade）。
81 原文: Inspectors of those nationalities.
Stanley F. Wright, Hart and the Chinese customs（Belfast: WM. Mullan & SON, 1950）, p. 104
82 《上海縣志》於卷二新關部份寫到：新關在北門外頭壩南靣浦，道光二十六年，巡道宮慕久建，專司西洋
各國商船稅務，先是止於洋涇浜北，設盤騐所至，是始建廨宇，並設南北兩卡以資稽察。咸豐三年，巡道 吳健彰以洋稅散漫難稽，於英、法、美三國中擇一人，責令在關，幫同糾察，名曰司稅。八年，詔準北三 口通商，設通商大臣二時，何桂清總督江南，兼理南五口通商事宜，改司稅為正稅務司一人、副稅務司一 人。因此，三國共理江海關時期的管理者稱為「司稅」，李泰國任司稅時期，則始有「稅務司」職銜的出 現。
Inspector一詞，中文常見譯名為稅務監督。本文對此名稱則採同治年間《上海縣志》的稱呼。
（清） 應寶時等修，俞樾等纂，《上海縣志》（光緒八年刻本），（臺北市：成文出版社，1975），卷2，
頁16A。
等經費，在於船鈔項下，撥用至長江。如何嚴防偷漏之處，俟通商後察看情形，
任憑中國設法籌辦。83
此項條款使各通商口岸得以由洋人幫辦中國海關事務，外籍稅務司制度亦因而確立。
時任司稅的李泰國於任內管理、整合海關系統，84隔年乃受清廷委託並授予總稅務司
（Inspector-General）之銜管理各洋關，是為首任總稅務司，此即為外國客卿幫辦中國 海關事務之始。85。
在此，需提到總理各國事務衙門的成立背景，1860年，北京條約（Convention of Peking）簽訂後，開放沿海口岸由五口增至十四口（表一），此約不僅使沿海開放更多 口岸，西方列強更可由長江以南，擴展至長江以北，並深入內河口岸。86
表一 1860年以前開放通商口岸一覽表
洋關口岸 口岸開放年代 設關年代
上海 1842 1854
寧波 1842 1861
福州 1842 1861
廈門 1842 1862
廣州 1842 1859
牛莊 1858/1864 1864
芝罘 1858 1863
鎮江 1858 1861
汕頭 1858 1860
瓊州 1858 1876
南京 1858/1899 1899
天津 1860 1861
漢口 1861 1862
83 The Maritime Customs. Treaties, Conventions, Etc., between China And Foreign States（Shanghai: Kelly& Walsh, 1917）, pp. 422-428.
然而文松，於《近代中國海關洋員概略：以五任總稅務司為主》中，對於此條目引用將原文改為：
「海關任用洋員一事，各口劃一辦理，並任憑總理大臣邀請英（美、法）人幫辦，無庸英（美）官指薦干預。」
或許有將史料改寫導向其論點之不足。
文松，《近代中國海關洋員概略：以五任總稅務司為主》（北京：中國海關出版社，2006年），頁16。
84 Stanley F. Wright, Hart and the Chinese customs（Belfast: WM. Mullan & SON, 1950）, pp. 91-111.
85（清） 賈楨修，《籌辦夷務始末─咸豐朝》（北京：中華書局，1979年），冊8，頁2687。
86 陳詩啟，《中國近代海關史（晚清部分）》（北京：人民出版社，1993年），頁1-10。
九江 1861 1861 陳詩啟，《中國近代海關史》（北京：人民出版社，2002年），頁459-460。
當通商口岸由五口轉為十四口時，清政府之行政系統亦需有專門行政系統處理數量漸 多之涉外事件，於此情況下，對外單位總理各國事務衙門應運而生。總理各國事務衙 門即為處理各項外國事務之單位，而涉外的海關事務亦由其負責。其中，由於英國於 當時為中國最大對外貿易國，與通商、各關收稅相關事務則由英國股87負責。
1861年，李泰國因病返英後，由原任廣東副稅務司之赫德（Robert Hart,1835~1911）
任署理總稅務司一職。1863年，總理衙門授赫德海關總稅務司一職；兩年後，赫德即 受命將位於上海的總稅務司署遷往北京並常駐北京。88同時，新式海關亦招募大量西 方人士前往新式中國海關任職，值得注意的是，新式海關內雖中西員皆有，但在職位 及工作內容上，西方洋員仍是任管理、技術等高階職務，而中國人員則擔任較為基層 之職務89。赫德於其任內，將中國近代海關制度予以建立，並將制度、職司全面完整 化。海關系統近代化之過程中，亦帶入了西方制度之模式與思想，而其中，亦包括了 海關檢疫制度。
新式海關受中國政府所託監督各港口、船運相關事宜。除了港口外，對於各內河 管理權，則無論內外水道、條約中開放與否、水道本身與貿易有無相關，均歸海關系 統所管轄。此外，海關系統並須肩負起監測及預防疾病由外國船隻傳播至中國本土之 職責。90新式海關系統於總稅務司赫德的領導下，除了致力於促進東西貿易外，亦引
87 依《欽定大清會典》，對於總理衙門職掌之規定，其中，分股辦事方面提到：
英國股：掌英吉利、奧斯馬加，兩國交涉往來之事。凡各國通商、各關搉稅諸務悉隸焉。
法國股：掌與法蘭西、荷蘭、日斯巴尼亞、巴西，各國交涉往來之事。凡保護教民及各島招工諸務皆隸焉。
俄國股：掌俄羅斯、日本兩國，兩國交涉往來之事。凡陸路通商，邊防疆界諸務皆隸焉。掌國家之慶賞，
賓客之典禮，及官若吏之遷轉考試甄錄者。
美國股：掌與米利堅合眾、德意志、秘魯、意大利亞、瑞典那威、比利時、丹麻爾、葡萄牙，各國交涉往 來之事。凡設埔保工諸務悉隸焉。
海防股：掌南北洋海防之事，凡長江水師，沿海砲臺船廠，購製輪船、槍砲、藥彈，創造機器、電線、鐵 路，及各省礦務皆隸焉。
由上可知，英國股負責與各國通商、稅務事宜。而由英國股負責海關事務，最大因素在於當時中國最大外 貿國為英國。
（清）崑岡等奉敕撰，《欽定大清會典》（光緒25年刻本），（商務印書館，1909年），卷99，頁1A-2B。
88 陳詩啟，《中國近代海關史》，頁45-114。
89 據《新關題名錄》可知，華籍雇員多從事文案、書辦、驗貨稱貨、水手巡役、聽差跟役、匠役雜差等基層
工作。
90 Stanley F. Wright, Hart and the Chinese customs（Belfast: WM. Mullan & SON, 1950）, pp. 3-4.
入其所熟悉之西方系統進入中國，而近代科學亦於此時傳入中國。值得注意的一點，
新式海關由洋人所操辦，其雇員隸屬於清廷並由道台予以監督，然而，道台對人事任 用並無實際影響力，實際選拔人員的權利仍掌握於外籍稅務司手中。91
海關雇員的任用，除了洋員外亦有中國籍雇員，中國籍雇員多挑選老實、機警、
海關雇員的任用，除了洋員外亦有中國籍雇員，中國籍雇員多挑選老實、機警、