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第二章 第二章
第二章 第二章 理論基礎與文獻回顧 理論基礎與文獻回顧 理論基礎與文獻回顧 理論基礎與文獻回顧
第一節 第一節 第一節
第一節 公私協力 公私協力 公私協力 公私協力
臺灣自 1987 年解嚴後，開啟民主化過程二十餘年，政經社會環境相較過往 變化劇烈，復加上網際網路世代來臨，政府面對日益多元的聲音以及複雜的議 題，也常遭致資源有限而處理速度措手不及或能力不足的窘境，迫使公私部門都 必須重新思考應對方式。傳統以市場或層級節制二分法來區分公部門與私部門的 社會機制似乎過於簡化；相反地，必須尋求兩者之間最適合的治理關係，以「合 作與參與」代替「競爭與控制」，此種關係即是以公私協力夥伴(Public-Private Partnership)所建構的政府附加價值而建立的角色(李宗勳，2007：3)。另外，
在私有化之潮流下，政府對於所面對的公共事務愈趨複雜多元，無法如往可以獨 自遂行，因此，政府的角色及職能之調整已成為一種新的趨勢。
一 一 一
一、、、、公私協力的意涵與理論公私協力的意涵與理論公私協力的意涵與理論公私協力的意涵與理論
隨著治理理念的遞移，「公私協力」逐漸取代市場機制成為政府尋求提升治 理能力、改善治理效應的主流思維(李宗勳，2004:48-49)。公私部門之間必須要 協力合產公共服務或財貨，乃在於公私部門任何一方皆無法單獨以最有效率的生 產方式來提供。由於公共服務或財貨也是一種將一組生產投入(Input)轉變成產 出(Output)的過程，此一過程涉及一個「生產方程式」，其生產投入項目由資本、
財力、物力、勞力、技術及在地知識等元素組合而成，這些生產投入的來源可能 來自公部門或私部門提供。公私部門協力就是結合公私部門所提供的生產項目，
協力生產該項公共服務(湯京平，2001：187-188)。李宗勳(2007:35-36)提出不 同的公共事務需要以不同的策略來執行或提供，處理與人有關的公共需求，需要 聯合多元面向的資源共同處理，如果能邀集到被服務的對象一起參與討論與規 劃，共識比較容易形成，方案比較能切入重點、行動比較有能量。因此，以「合 夥」取代「代工」，以「公私協力」取代「市場機制」的治理理念於是形成。為 處理日趨複雜的公共政策議題，公私部門的協力活動隨之增加，逐漸成為重要政 策執行工具。
Line Ricard 與 Danielle Turcotte 等人在《輸送公共服務的新協力模式》
專著中，也曾大力的倡導「協力」是公私夥伴間分享與分擔有形與無形風險、資 源、成本、利益的共同責任機制，經歷初期的相互前瞻評估、協商與允諾、規範 期待，而進入實質互動合作的操作治理，以及以績效達致程度來檢視並決定是否 需要另次的移植或永續協力治理(李宗勳，2007:19)。「協力」關係並非一種層級 式的組織結構，而是一種強調合作者間的彈性、無層級性的上下控制關係；而兩
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者之間並非有我無你或有你無我，因為兩者並不能全然取代對方，各有其不能被 對方取代的功能，所以兩者具有相輔相成及截長補短的互補關係(洪郁婷，2002：
6)。
表 2-1 協力定義整理表
學者 年代 協力定義
C. Huxham 1996 為了取得共同利益，在一個組織中與他人共事 A. T. Himmelman 1996 組織間為了相互利益，彼此交換資訊、建構活動、
分享資源以及增強彼此能力的過程，並且基於共同 的目的而分擔風險、責任與分享報酬
J. Donaldson & C. E. Kozoll 1999 不同形式的組織一起共事，以達成各種目標 D. Straus 2002 人們在團體、組織或社群中，一起從事規劃、創造、
解決問題與決策的過程
R.Agrano & McGuire 2003 「協力」是一個有目的關係，試圖在有限資源組合 中，創造或發現解決問題的方法
D.Anderson-Butcher & D.
Ashton
2004 一起共事(working together)並且分享責任以及結 果
D. L. Cowan et al. 2004 一起工作，不僅分享權力與責任，而且擁有共同利 益與價值
J. Everett & T. B. Jamal 2004 意指利害關係人在相關問題領域中，一起活動與決 策的互動過程
S. H. Poggenpohl 2004 一起共事，並以批判性的角度一起做決策
資料來源：整理自陳恆鈞與張國偉(2006：3)
綜合上述，過去政府部門所提供的公共服務幾乎是屬於公部門領域（Public Sector Domain)的事務，其生產的過程由政府歲收調控和選任民意代表直接或間 接的監督。私部門的參與雖不受到排拒，但亦沒有受到積極鼓勵。現代的公共管 理相當注重組織內部的社會建構，使公共組織更具與外部環境調和以及親和力。
同樣的，現代化私部門的經營管理亦必須注重與民眾和政府的互動，即所謂的私 部門運作的「雙重公共性」(Duality of Publicness)(吳英明，1996:34)。
吳濟華(1994：2)強調公私部門於協力關係中的角色定位，其認為：公私部 門協力關係或合夥關係是指公私部門互動過程中，公部門與私部門形成平等互 惠、共同參與及責任分擔的關係，在其關係中的同夥彼此在決策過程中均基於平 等的地位，有著相同的決策權。吳英明(1994：61)則認為公私部門協力係指某特 定事務的參與者形成一種不屬於公部門也不屬於私部門，而是屬於公私部門結合 而成的關係，其參與者對該事務的處理具有目標認同、策略一致及分工負責的認 知與實踐。莫永榮(2004：80)強調：公、私部門聯合提供產品與服務，並予以有 效輸送。「夥伴關係」不管是透過「網絡」或「機構」來表現，它基本上仍是一 種協力參與者之間的組織性互動關係。它是一種具組織性的關係或網絡，協力者 之間的互動高度講求效率和分工。王瑞哲(2006：9)認為公私部門協力，乃指公 私部門互動過程中，公部門、私部門與第三部門(非政府組織、非營利組織或民 間團體)藉由達成共同目標的共識，整合各方資源以平等的、分工的、共享互惠 的良性態度合作，在此種關係中，公私部門彼此透過雙向溝通參與的方式，共同
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分擔責任，為社會解決公共問題，並創造永續的利益與福祉。
建立協力夥伴關係對於現今政策的推動有其必要性與助益，然而，協力關係 並非一成不變；相反地，協力關係是一種動態的連續過程，它會受到內外在其他 因素的影響而衝擊協力活動的運作。綜合上述公私協力相關文獻的整理，本研究 對公私協力夥伴關係的定義如下：「公私協力夥伴關係乃是一種公部門與私部門 或各組織團體間，基於共同的目標而透過一連串的互動所形成的各種協力方式的 價值表現。而這種合作夥伴關係可以提供新的技巧途徑、資源和做事方法來改善 公共服務的品質」。
二 二 二
二、、、、公私部門之互動模式公私部門之互動模式公私部門之互動模式公私部門之互動模式
公私部門協力關係是一種將私部門參與公共事務地位合法化或正式化的作 法；公私部門互相倚存的程度會因協力關係的建立而增強。未來公共事務的管理 方式將超越以公部門或私部門單獨承擔責任的作法，而係以一種公私部門協力關 係作為主導。公私部門互動關係可區分為下列三種模式（吳英明，1996）：
（一）垂直分隔互動模式
過去囿於政治民主化及私部門發展成熟度的限制，公共事務的處理方 式係以公部門的層級政府為領導中心，私部門及民眾則依存於這個層級架 構之下。公私部門互動模式係以公部門作為上層主導指揮，私部門則處於 下層配合及服從的地位。私部門的活動係在公部門所架構層級組織下做有 限度的發展，私部門的發展同時也是被用來策略性的支持公部門的政策。
在公私部門垂直分隔互動模式中，公私部門的互動較屬互相對立或相互利 用而無法與民眾(公共利益)建立休戚與共的關係。
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圖 2-1 公私部門垂直分隔互動模式 資料來源:吳英明(1996)
（二）水平互補互動模式
隨著政治民主化程度及私部門活動成長與成熟度的增加，私部門開始 做「企業」社會責任的反省，公部門開始認識到自己能力的有限性而尋求 私部門做互補性的支援。公私部門水平互補互動模式強調公私部門互相依 存配合的程度增加；私部門脫離單純是公部門體系下附合體的地位。私部 門透過社會責任意識的反省、自勵及行動，開始學習與公部門合作或合 夥，而做互補性的協助。此模式之下，公部門雖仍然處於主導的地位，但 已不是完全指揮或控制的型態；私部門雖較處於配合地位，但並不是處於 完全服從或無異議的地位。
公部門
中央政府
縣市政府
私部門單位
民眾
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圖 2-2 公私部門水平互補互動模式 資料來源:吳英明(1996)
（三）水平融合互動模式
隨著經濟國際化與自由化、政治民主化及公部門私有化
(Privatization)的潮流，現代公私部門的互動模式趨向於公私部門與民 眾共構生命共同體。私部門不再只是依存或偏存於公部門之下的附合體，
也不只是單純配合公部門，而是與公部門形成一種水平式鋸齒融合的互動 關係。公私部門的互動從傳統的「指揮—服從」、「配合－互補」轉化成「協 議、合作、合夥」平等的關係。社會體制的經營不再由公部門完全主導，
公私部門充分瞭解「分擔責任」與「共創利益」的實質性。私部門則對不 同層級的政府在不同的事務上，作不同程度深入的互動。公私部門的互動 關係同時必需以民眾利益及意見為基石，在各種公共問題的處理上作不同 程度的合作、合夥行為。
公部門
中央政府
縣市政府 私部門單位
民眾＋公民參與
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圖 2-3 公私部門水平融合互動模式 資料來源:吳英明(1996)
公部門
中央政府
縣市政府
私部門單位
民眾+公民參與
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第二節 第二節
第二節 第二節 非營利組織 非營利組織 非營利組織 非營利組織
有別於政府、企業營利單位，非營利組織(NPO Non-Profit Organization) 的出現，是 21 世紀全世界的潮流，也是國家現代文明與否的指標，臺灣社會有
有別於政府、企業營利單位，非營利組織(NPO Non-Profit Organization) 的出現，是 21 世紀全世界的潮流，也是國家現代文明與否的指標，臺灣社會有