公私協力與私有古蹟維護管理之研究~以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 政治大. 立公私協力與私有古蹟維護管理之研究. ‧ 國. 學. —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授徐世榮博士研究生. 吳泰焜. 中華民國 100 年 1 月 20 日.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌論文的完成標誌著完成個人學習新里程，首先感謝徐世榮老師的悉心指導。從老師身上我學到一個研究者必須具備的精神、態度，於不斷的討論與對話之中激發出新的想法與思維，特別是老師強調的社會科學沒有絕對的定論，尤其處在當今多元複雜的社會環境，課堂上領略了老師以政治經濟面向觀點切入土地政策，不同以往面向之思考，讓我獲益良多。此外，特別要感謝論文口試委員李承嘉老師以及顏愛靜老師不吝批評與指正，使得本論文能夠減少許多錯誤以更趨嚴謹。另外，「桃園幫」前後期下班後開車共乘往返政大學習的好友夥伴們~國保、嘉才、明芳、森祿、俊男，感謝學習過程中一路互相扶持共勉，雖白天工作晚上還要上課學習很累，那段日子辛苦但很充實，是我人生中彌足珍貴永難忘懷的一段。. 政治大論文撰寫過程中，期初、期末報告承蒙宇賢同學、明芳學長擔任講評給予寶立貴意見，明芳學長百忙中牽線並陪我到台北做個案訪談，宇賢同學在我寫作陷入 ‧. ‧ 國. 學. 低潮之際，多次督勸找老師談談以求突破，非常感謝您們的用心良苦，實難僅以筆墨形容。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 記得接獲研究所錄取通知，當時工作、家庭等種種因素尚在遲疑要否報到之際，幸蒙當時辦公室主管胡主任樹禮全力支持，也感謝家人及同事的支持，雖然工作、生活忙錄，但至少無後顧之憂。研究所學習過程雖已結束，但另一重要收穫是很榮幸能夠認識治學嚴謹的師長們，以及來自各方不同領域的同學夥伴們，透過課堂上與良師益友交流，從中學習不同角度的思維，也結交了不少好友，在此一併致謝，有您們真好。. Ch. engchi. i n U. v. 吳泰焜謹誌 100 年 1 月 28 日. I.

(4) 摘要臺灣地區近年來古蹟指定數量大幅增加，於指定公告後，如何維護管理這些數量龐大的公私有古蹟文化資產及土地空間，涉及後續維護管理人力、經費及制度法規的配合與建立，藉以型塑並活化文化資產成為新的空間歷史記憶場域，已成為民間關注之文化公共政策的施政課題。古蹟文化資產之立法保護於我國憲法層次有所規範外，主要之法律為文化資產保存法，除此涉及土地及空間場域亦有相關法律規範，因之古蹟之維護管理除人、事、物的因素外，對古蹟保存場址所在位置之土地及空間形塑管理維護亦屬重要。古蹟以權屬分類可區分為公有古蹟及私有古蹟，依法古蹟由所有人、使用人或管理人管理維護，公有古蹟由所有或管理機關(構)編列預算，辦理保存、修復及管理維護。是以公有古蹟政府本身就被課以維護管理義務，俾以作為私有古蹟維護之表率，然而私有古蹟管理維護職責主要為所有人，政府依據文資法主管機關僅就管理維護、修復、再利用所須經費方面酌予補助及提供專業諮詢等協助，私有古蹟在財產權能方面已受到限制，尚得擔負古蹟維護管理重大責任，如果接受政府補助尚需依法對外適度開放參觀，在涉及維護管理方面，如果出現管理維護不當致有滅失或損害價值之虞情況，政府應急措施中最強烈方式，尚可以「強制徵收」古蹟及所定著之土地，由此可看出古蹟之保存及維護管理具有公共利益。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 在私有化的潮流下，古蹟之保存及維護管理在政府治理制度方面，出現何種轉變，在台灣公有古蹟已有多個委外管理案例，然私有古蹟方面，倘古蹟所有人無力維護，可否藉由政府主動徵得所有人同意後，再由政府和委外團體以公私協力之模式，實踐古蹟維護管理及開放參觀目的？. Ch. engchi. i n U. v. 古蹟雖可藉由民間力量獲得新生，然不論公私有古蹟皆具公共財特性，古蹟文化資產之維護管理具公共利益，而政府對此公共服務以私有化方式輸出達成，在私有古蹟應用上非營利組織是否可行，本研究乃藉由個案私有古蹟深入研究審視以非營利組織參與公私協力模式維護管理古蹟，是否較能協助政府扮演具專業、教育、歷史傳承、促進民眾參與等之角色？又由非營利組織管理維護之私有古蹟個案審視，由於受託之組織具專業性志願性人員投入，且志願者具去私為公之利他公益性之精神，是以非營利組織以公私協力方式參與政府對私有古蹟之維護管理，此種社會民間力量是否較具優勢？關鍵字：古蹟文化資產保存法公私協力非營利組織. II.

(5) 章節目錄第一章緒論第一節研究動機與研究目的………………………………………………1 第二節研究範圍與研究內容………………………………………………8 第三節研究方法與研究流程………………………………………………12. 第二章理論基礎與文獻回顧第一節公私協力……………………………………………………………15 第二節非營利組織…………………………………………………………21 第三節非營利組織與政府之公私協力關係………………………………26. 政治大. 第四節公私協力與古蹟維護管理文獻回顧………………………………25. 立. 第三章古蹟保存及維護管理之發展歷程. ‧ 國. 學. 第一節國際古蹟保存及維護管理發展歷程………………………………35 第二節臺灣古蹟保存及維護管理發展歷程………………………………38. ‧. 第三節臺灣古蹟保存相關立法沿革………………………………………47 第四節古蹟管理維護權責變遷沿革………………………………………50. sit. y. Nat. 第四章第四章國內古蹟維護管理之主要態樣與分析. er. io. 第一節公私協力主要依據及模式…………………………………………53. al. n. v i n Ch 第三節私有古蹟維護管理主要態樣與分析………………………………61 engchi U 第二節公有古蹟維護管理主要態樣與分析………………………………57. 第五章李騰芳古宅個案研究第一節歷史沿革及概述……………………………………………………65 第二節空間環境及建築特色………………………………………………69 第三節公私協力維護管理情形……………………………………………76 第四節深度訪談與問題分析………………………………………………86. 第六章結論與建議第一節結論…………………………………………………………………110 第二節建議…………………………………………………………………112. III.

(6) 圖目錄圖 1-1 研究流程圖……………………………………………………………13 圖 2-1 公私部門垂直分隔互動模式…………………………………………18 圖 2-2 公私部門水平互補互動模式…………………………………………19 圖 2-3 公私部門水平融合互動模式…………………………………………20 圖 2-4 公部門、私部門與非營利組織（第三部門）之關係………………21 圖 2-5 公共行政、民眾，以及第三部門的發展趨勢………………………27 圖 2-6 非營利組織與政府部門之相互關係…………………………………28 圖 5-1 李騰芳古宅空照圖……………………………………………………67. 治政圖 5-3 李騰芳古宅公告古蹟坐落之地籍圖…………………………………68 大立圖 5-4 李騰芳古宅內部空間配置……………………………………………74 圖 5-2 李騰芳古宅坐落周邊土地空間區域空照圖…………………………67. ‧ 國. 學. 圖 5-5 古蹟維護管理權責及委外管理依據示意……………………………81 圖 5-6 李騰芳古宅政府委外管理過程示意…………………………………82. ‧. 圖 5-7 李騰芳古宅委外關係與馬祖聚落保存運用之方法比較示意………83 圖 5-8 公部門非營利化與私有化象限示意…………………………………100. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(7) 表目錄表 2-1 協力定義整理表………………………………………………………16 表 2-2 國內研究者對非營利組織之定義……………………………………22 表 2-3 公、私部門與非營利組織之比較……………………………………24 表 2-4 非營利組織中社團法人與財團法人之分類…………………………25 表 3-1 國際古蹟及歷史性建物重要保存觀念及維護管理演進……………35 表 3-2 臺灣古蹟及歷史性建物重要保存觀念及維護管理演進……………44 表 3-3 古蹟維護管理權責變遷之沿革整理及差異分析……………………51 表 4-1 民間機構參與公共建設之方式………………………………………54. 治政表 5-2 李騰芳古宅訪客意見調查統計………………………………………106 大立表 5-3 李騰芳古宅維護管理所涉利害關係人及影響分析…………………107 表 5-1 古蹟委外維護管理不同受託對象評價分析…………………………99. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(8) 照片目錄照片 5-1 李騰芳古宅景觀………………………………………………………74 照片 5-2 馬祖北竿芹壁村聚落保存狀況………………………………………78. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(9) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 第一章緒論第一節研究動機與研究目的一、研究動機臺灣截至 2010 年 9 月 5 日止，由中央或地方政府指定公告為古蹟之地點共有 715 處1，於指定公告後，如何維護管理這些數量龐大的公私有古蹟文化資產及土地空間，涉及後續維護管理人力、經費、及制度法規的配合建立，藉以型塑並活化文化資產成為新的空間歷史記憶場域，已成為民間關注之文化公共政策的施政課題2。古蹟文化資產是人類歷史發展過程的見證，是過去人類所遺留下的遺跡，從中可觀察前人的歷史典章制度、創造發明、生活方式、思想觀念、建築工藝美學等，具有學術、教育、政治及文化等價值，各國無不盡力保存之。臺灣社會歷經高度經濟成長，國際化甚或全球化影響下社會變動快速，傳統的一切已逐漸式微，所有文物與秩序也漸漸沒落，一個國家不可沒有歷史，古蹟文化資產的意義，可為後代子孫留下珍貴的遺產，延續人類歷史長遠生命，古蹟的價值保存歸納為情感價值、文化價值、使用價值3，世界各國在文化資產保存上莫不致力於保護並發揚，其存在價值無庸置疑。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. 1. y. Nat. 古蹟文化資產之立法保護於我國憲法層次有所規範外4，主要之法律為文化. n. al. er. io. 行政院文化建設委員會文化資產總管理處籌備處網站公告資料，取用日期 2010 年 9 月 5 日（http://web.hach.gov.tw）。 2 聯合報2010年4月13日報導：立法院教育文化委員會2010年4月12日邀請文建會針對國定古蹟的指定、維護與管理工作進行報告。而根據文建會的統計，全台灣的國定古蹟共有88處，直轄市定古蹟則有155處，如果再加上縣市定古蹟475處，全台灣共有718處指定古蹟。不過，國民黨立委趙麗雲則是在質詢時直指，這個數字比起13年前文資法修正後，成長了將近3倍，她認為這根本就是古蹟指定浮濫，而且還質疑台灣搞不好是全世界古蹟密度最高的地方。她說：『民國71(1982)年開始有文資法，(民國)86(1997)年到99(2010)年從267處增加到了718處，2.7倍，如果古蹟可以在短短17年增加將近3倍，這樣的指定算是很嚴謹還是很浮濫呢？』對此，出席委員會備詢的文建會副主委洪慶鋒則是強調，古蹟指定的過程相當嚴謹，除了必須履勘之外，中間還要經過審議委員會的討論投票，之後才能公告；而且他認為，指定古蹟的數量會增加，最主要還是民眾對於文化資產的保存觀念有了很大的進步。但趙麗雲並不滿意這樣的回答，質疑在指定古蹟數量愈來愈多的狀況下，未來投入修復管理古蹟的經費及人力只會增加、不會減少，但文建會卻完全沒有配套，面對這樣的無底洞，實在必須加以檢討。 3 曾任英國國際紀念物及史蹟委員會主席之英國學者費爾敦(Bernard M.Feilden)爾頓博士將古蹟價值區分為「情感價值」、「文化價值」、「使用價值」，費氏生於 1919 年 9 月 11 日，卒於 2008 年 11 月 14 日，是國際間引領歷史建築物朝向修復保存之路的代表人物，生前在英國透過嚴謹的科學技術有效的保留住像是諾威奇大教堂（Norwich Cathedral）以及約克大教堂的中央塔（central tower），其他許許多多的英國歷史性建築或古蹟也都在他的搶救下得以存留下來。在英國以外的地區，他也因為曾經在 ICOMOS 主席待過的經歷，使得他關注過許多國家在古蹟保存工作上的案例。資料來源引述自維基百科，取用日期 2010 年 12 月 11 日（http://zh.wikipedia.org）。. Ch. engchi. 4. i n U. v. 憲法對文化遺產古蹟保護定有明文，分別為第 108 條左列事項…二、有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。第 166 條國家應獎勵科學之發明與創造，並保護有關歷史、文化、藝術之古蹟、. 1.

(10) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 資產保存法（以下簡稱文資法），除此涉及土地及空間場域亦有相關法律規範5，因之古蹟之維護管理除人、事、物的因素外，對古蹟保存場址所在位置之土地及空間形塑管理維護亦屬重要。古蹟以權屬分類可區分為公有古蹟及私有古蹟，依法古蹟由所有人、使用人或管理人管理維護，公有古蹟由所有或管理機關(構) 編列預算，辦理保存、修復及管理維護6。是以公有古蹟政府本身就被課以維護管理義務，俾以作為私有古蹟維護之表率，然而私有古蹟管理維護職責主要為所有人，政府依據文資法主管機關僅就管理維護、修復、再利用所須經費方面酌予補助及提供專業諮詢等協助，私有古蹟在財產權能方面已受到限制，尚得擔負古蹟維護管理重大責任，如果接受政府補助尚需依法對外適度開放參觀，在涉及維護管理方面，如果出現管理維護不當致有滅失或損害價值之虞情況，政府應急措施中最強烈方式，尚可以「強制徵收」古蹟及所定著之土地7，由此可看出古蹟之保存及維護管理具有公共利益，私有古蹟雖係私人財產然卻具有公共財性質，國家政府責任僅就經費酌予補助及提供諮詢等服務，其他維護管理責任全然由私有古蹟所有人承擔，此對私有古蹟所有人是否公平？另外，私有古蹟所有人並非皆具有古蹟維護管理能力，如果欠缺維護管理能力又該如何處理？政府在保障私有財產之前提下，對於被定為古蹟之私有財產究應以何種模式或手段，以達成維護管理及空間開放公眾參觀，發揮文化資產價值之目的，公共政策之選擇殊值探究。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 公共政策之制訂基本上是一種選擇權的行使，而它更是來自於我們對社會問題做了什麼樣的定義，因此在論述公共政策選擇權之前，必須探討問題的本質，根據 Rittle ＆ Webber（1973 年）之觀點，自然科學所處理的問題是溫馴的（tame）問題，容易清楚的定義並解決，但是社會科學面臨的問題則是完全不同，它所處理的是難纏的（wicked）問題，無法用科學的方法來馴服它們，尤其在一個多元的環境裡，社會問題通常無法完全的描述，也因此沒有客觀一致的定義，所以用來解決社會問題的政策可能無法分辨出是否正確，也可能無法找出最好的答案，這就是公共政策最弔詭（paradox）的地方（徐世榮，2005）。. Ch. engchi. i n U. v. 古物。於 1982 年並制定公布文資法以為執行法律依據。例如：土地法第 14 條（名勝古蹟不得私有）、土地法第 210 條（名勝古蹟徵收之限制）土地徵收條例第 7 條（古蹟徵收之限制），文資法第 22 條（都市計畫法等限制之除外）、第 24 條（應急措施，強制徵收古蹟及其定著之土地）、第 28 條（所有權移轉主管機關優先購買權）、第 29 條（發現古蹟建造物之通知）、第 30 條（從事開發行為時發現具古蹟之處理）、第 31 條（都市計畫訂定或變更時意見之徵求）、第 32 條（古蹟之限制）、第 33 條（古蹟保存用地或保存區）、第 34 條（特定專用區）、第 35 條（容積移轉）、第 36 條（古蹟保存用地或保存區內新建等申請之會辦）、第 91 條（房屋稅及價稅之減免）、第 92 條（遺產稅之免徵）。 6 文資法第 8 條公有之文化資產，由所有或管理機關 (構) 編列預算，辦理保存、修復及管理維護。 7 文資法第 24 條古蹟經主管機關審查認因管理不當致有滅失或減損價值之虞者，主管機關得通知所有人、使用人或管理人限期改善，屆期未改善者，主管機關得逕為管理維護、修復，並徵收代履行所需費用，或強制徵收古蹟及其所定著土地。. 5. 2.

(11) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 近年來，隨著民主社會與民意政治的興起，民間部門渴望參與公共事務的心志與意願日深，不斷要求政府開放民眾參與公共事務的機會與空間。於此同時，國家也深受社會福利供給與經濟成長的雙重需求之驅迫，不斷擴張政府職能，卻發現到國家經濟資源有限，而財政供給日漸惡化，政府行政管理職能亦持續弱化，但民眾需求卻日益高漲等雙重困境，不得不逐漸釋放公共事務，邀請民間部門共同參與提供服務之「合作機制」，形成當代政府與民間公私協力（public-private partnership，PPP）合夥提供公共服務的治理模式，隨著 1980 年代當時之英國首相柴契爾（Thatcher）夫人及美國總統雷根（Regan）推動私有化（privatization）8風潮蔓延全球，臺灣自不例外，特別自 1990 年代以後，政府業務即不斷釋放或委託民間部門經營，從公共工程之興建、公共空間之規劃設計、公營事業之經營、乃至於社會福利服務之提供，在此大勢所趨潮流下世界各國莫不致力於政府再造工程，期望以師法民間精神改善政府績效，臺灣政府亦深刻體認到財政困難推行公共政策力有未逮，確實無法有效回應各利益團體要求的公共服務，是由過去公共事務完全由政府為發韌積極作為的角色已不再能夠適應新時代，民主化時代認知到可利用民間活力的參與協助政府改造，是過去所謂的大有為政府角色「強國家－弱社會」的論述，勢須重組分工，將本來應該是政府提供之公共服務，以私有化之方法觀念9，改變朝向以政府監督民間提供之公. 立. ‧ 國. 學. ‧. 私有化（privatization）人們往往把私有化與工業企業或服務業（如採礦、製造業以及電力等）聯繫起來。然而，私有化可以被應用於任何資產，如土地、公路乃至自來水等。近年來，一些以往由政府提供的服務如教育、衛生事業等在許多國家成為私有化最熱門的新對象。理論上，私有化有利於建立「自由市場」，鼓勵競爭。其支持者認為私有化的這一特點使公眾以競爭性的價格獲得更廣泛的選擇。與之相反，社會主義者反對私有化，他們認為：政府將其對重要公共服務的控制權賦予私有企業會削弱公眾對公共服務的控制，而這種行為將導致私有企業因追逐利潤而過度壓縮成本，並造成公共服務質量低下。一般而言，在第二次世界大戰結束後的一段時期，許多國家實行了國有化，但在 1980 年代到 1990 年代，私有化成為趨勢（特別是在英國和美國）。這種私有化的趨勢常被歸納為新自由主義政策「全球化浪潮」的一部分。觀察家指出，柴契爾夫人（Thatcher）和雷根(Reagan)的政策對私有化的興起有重要影響。「私有化」作為術語在 1948 年被提出，1980 年代由於在《經濟學家雜誌》（The Economist）中多次出現而普及起來。私有化的計劃被世界許多國家採用，這些計劃分成三類。第一類是 1989 年後東歐轉型經濟體在建立市場經濟體制的過程中進行的私有化改造。第二類是發展中國家在世界銀行、國際貨幣基金組織等國際金融機構的影響和壓力下進行的私有化計劃。第三類是已開發國家進行的私有化計劃，其中進行的最全面且廣泛的當數紐西蘭和英國在 1980 年代、1990 年代進行的私有計劃。資料來源引述自維基百科，取用日期 2010 年 12 月 11 日（http://zh.wikipedia.org）。 9 依據 E.Savas 對私有化類型之分類，私有化有 1 撤資（divestment）、2 委託（delegation）、3 替代（displacement）三種類型，撤資以 a 出售（sale）b 無償移轉（free transfer）c 清理結算（liquidation）方式為之，替代以 a 簽約外包（contact out）b 經營權（b-1 公有設施租用、b-2 公有資產租借）c 補助制（grant）d 抵用券（voucher）e 強制方式（mandate）為之，替代以 a 功能不足（displacement by default）b 退離（displacement by withdraw）c 解制（displacement by deregulation）方式為之。又在公私部門與財貨及服務之提供大致可分下列型態 1 政府同時為生產及安排者（government both arranges and produces）、2 民間生產政府安排（private sector producers government arranges）、3 政府生產民間安排（gevernment producers,private sector arranges）、4 民間生產與安排（private sector both arranges and producers）以上四種型態民眾所需財貨與服務之提供可設計以下十種可能之安排（alternative arrangements）a 政府服務（government service）b 政府間協定（intergovernment agreement）c 契約外包（contracts）d 特許權（franchises）e 補助制（grants）f 抵用券（vounchers）g 市場（market）h 志願服務（voluntary service）i 自助服務（self service）j 政府銷售（government vending）。引述自詹中原，民營化政策，1993，. io. sit. y. Nat. n. al. er. 8. 政治大. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(12) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 私協力方式，成為政府革新、開啟民間經濟活力新思路之方向。古蹟具有高度文化意義價值，是以不論公私有古蹟都具有公共財性質，因之古蹟之保存及維護管理非僅是個人之事務，而係屬於全民的公共政策範疇，如何使之能充分發揮文化資產價值功能，在制定公共政策方向值得深思。在古蹟文化資產的委外維護管理方面，雖非如一般公共建設涉及興建，但在引進民間力量以私有化方式提供公共服務之觀念應用上，文資法已有相關委外條文規範10，在臺灣公有古蹟維護管理藉由與私部門公私協力合作機制辦理者已有多個案例，所採方式不外：公有民營、公辦民營等方式11，此類古蹟所有權人為公有，委外維護管理除法令規定外尚有議會或立法機關之監督機制，委外管理前政府本身亦有編列預算維護管理，是以權屬公有之古蹟在財產權與公共財之間產生之衝突性，相較私有古蹟並未發生問題12，維護管理所面臨的困境亦非如私有古蹟嚴峻，然而臺灣為數不少的私有古蹟，其中的類型大多為寺廟、宅第，寺廟本就屬於開放空間，空間的開放性較無爭議，且經費來源尚有信徒捐贈等，在維護管理開放問題上較之宅第尚屬單純，然屬於宅第部份，如尚有人員居住其間則有私密性的考量，開放性也比公有古蹟或私有寺廟更為複雜，又其產權亦為管理維護衝突來源（例如：多數共有人意見不一），且所有人或管理人一般而言都未具古蹟管理維護能力，如何執行古蹟維護管理事宜？此亦為私有古蹟困境所在。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 臺灣私有古蹟多數由私人自行維護管理，配合政府政策依法適度對外開放，至開放次數及開放範圍因屬私人財產由私人決定13，私有古蹟既為文化公共財，然其開放性卻囿於所有權因素，遠不及公有古蹟，一般而言，臺灣多數私有古蹟宅門長年深鎖，未經常性對外開放，此外尚有部分古蹟宅第因尚有民眾居住生活其間，為免造成對於私人生活空間干擾，縱使開放亦僅規劃固定路徑部分開放，. Ch. engchi. i n U. v. 頁 59-63。文資法第 7 條主管機關得委任、委辦其所屬機關 (構) 或委託其他機關 (構)、文化資產研究相關之學術機構、團體或個人辦理文化資產調查、保存及管理維護工作，同法第 18 條公有古蹟必要時得委任、委辦其所屬機關(構)或委託其他機關(構)、登記有案之團體或個人管理維護。私有古蹟倘比照公有古蹟辦理時，應經主管機關審查後為之。 11 促進民間參與公共建設法第 8 條：民間機構參與公共建設之方式如下：一、由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。二、由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。三、由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。四、由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。五、由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。六、為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。七、其他經主管機關核定之方式。 12 文資法第 35 條古蹟除以政府機關為管理機關者外，其所定著之土地、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區內土地，因古蹟之指定、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區之編定、劃定或變更，致其原依法可建築之基準容積受到限制部分，得等值移轉至其他地區建築使用或享有其他獎勵措施；其辦法，由內政部會商文建會定之。由此觀之公有古蹟已被排於容積移轉規定。 13 文資法第 27 條公有及接受政府補助之私有古蹟、歷史建築及聚落，應適度開放大眾參觀。 10. 4.

(13) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 而無法一窺全貌，政府雖有以公費補助私有古蹟，但對於開放空間參觀基於尊重私有財產權，卻僅能要求適度開放，而私有古蹟所有人對於私有財產被政府指定古蹟具公共財性質，但國家卻未負擔全部責任，而責由私人負維護管理責任，將本來應該是國家應行負擔之責任轉移給私有古蹟所有人，財產權未達徵收程度但相當程度受到剝奪限制，又需負擔本應是政府應負擔的管理維護責任，此對私有古蹟所有人並不公平。既要保障私有財產權又要積極彰顯古蹟所代表的文化資產價值，倘由政府徵得私有古蹟所有人同意，由私有古蹟所有人自願將其古蹟提供政府委外管理，委外費用則由政府負擔，達到全面性對外常態性開放參觀，一如公有古蹟開放參觀一般，則似乎較可充分發揮古蹟作為文化公共財之價值，亦可解決私有古蹟所有人所面臨維護管理之困境，個案研究國定二級古蹟李騰芳古宅雖係私有古蹟，惟政府先徵得古蹟所有人同意後，採與民間團體合作以私有化方式輸出公共服務之觀念，應用於私有古蹟維護管理，此種維護管理模式在私有古蹟維護管理上，是否可以提供另一種新的選擇，此種以私有古蹟所有人、政府與委外民間團體間三者構成之特殊公私協力關係，與純粹政府所有公有古蹟委外管理，所形成的民間團體與政府兩造間公私協力關係有所不同，但同為古蹟以此模式達成公共財應發揚的公益目的，似乎並無分別，政府在公共服務以私有化方式輸出，應用於私有古蹟之維護管理相當特殊，引起研究者興趣。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 本研究問題意識在探討私有古蹟文化資產在私有化的潮流下，其維護管理政府是否也受此潮流影響，將之透過適當方式應用於私有古蹟？許多私有古蹟囿於經費、人力、能力不足等因素，修復完畢後僅能消極維持，未能積極開放空間達到教育活化再利用功能，隨時間流逝維護管理不善，甚至再度淪為荒廢閒置之空間，而透過徵得私有古蹟所有人同意後，由政府結合民間力量採公私協力方式，似乎可協助執行政府對於私有古蹟維護管理不足之處。除此，古蹟既為公共財，特別是具專業性且具熱誠的文化志工組成之非營利組織，以其所具有之非營利組織特性，在政府與民間團體之公私協力關係上，尤其私有古蹟管理維護方面，是否較能扮演好古蹟維護管理者之重要角色並具優勢。. Ch. engchi. i n U. v. 近十餘年來國內民間許多非營利組織之基金會、社團、文史工作室等，以志願者之熱誠投入社區總體營造、社區大學教育推廣、文化保存等工作，其由下而上之民主草根性發軔為動力，與傳統公部門政府由上而下之指導有別。此種由民間發起的力量，其成果在臺灣各地已獲迴響並深植人心，甚至引領政府研訂相關法令以適應此潮流發展14，民間力量無窮，政府應扮演好規劃者角色善加利用引導，讓民間用力划槳，政府將大方向之舵掌握好即可，歸納本文研究動機如下： 14. 為應志願服務的時代來臨，2001 年 1 月 20 日政府立法制定志願服務法。其第 1 條開宗明義「為整合社會人力資源，使願意投入志願服務工作之國民力量做最有效之運用，以發揚志願服務美德，促進社會各項建設及提昇國民生活素質，特制定本法」。. 5.

(14) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. （一）在私有化的潮流下，古蹟之保存及維護管理在政府治理制度方面，出現何種轉變，在台灣公有古蹟已有多個委外管理案例，然私有古蹟方面，可否藉由政府主動徵得所有人同意後，再由政府和委外團體公私協力之模式，實踐古蹟維護管理及開放參觀目的？（二）古蹟雖可藉由民間力量獲得新生，然不論公私有古蹟皆具公共財特性，古蹟文化資產之維護管理具公共利益，而政府對此公共服務以私有化方式輸出達成，在私有古蹟應用上非營利組織是否可行，本研究乃藉由個案私有古蹟深入研究審視以非營利組織參與公私協力模式維護管理古蹟，是否較能協助政府扮演具專業、教育、歷史傳承、促進民眾參與等之角色？又由非營利組織管理維護之私有古蹟個案審視，由於受託之組織具專業性志願性人員投入，且志願者具去私為公之利他（altruistic）公益性之精神，是以非營利組織以公私協力方式參與政府對私有古蹟之維護管理，此種社會民間力量是否較具優勢？. 立. ‧ 國. 學. 二、研究目的. 政治大. ‧. 公部門政府將本來應屬於政府應提供之公共服務，透過私有化方式，改由與民間團體合作提供，公私協力觀念之興起，乃源自於政府部門對公共事務的處理強調依法行政、科層治理，難免對有些民眾需求反應遲緩、能力不足，而公民對公共事務的多元參與需求，以往有關公私部門協力的模式之理論探討多偏向於公共行政，特別是公共建設，例如：促進民間參與公共建設法所規範15，以及公部門與民間營利企業的合作關係方面，而實務經驗上也有顯著之成效。本研究除探討古蹟維護管理較常採用的模式外，個案研究則以私有古蹟應用非營利組織參與公私協力關係角度切入，因非營利組織在本質上具有相當的特殊性與營利企業組織殊異，其參與公共事物時較能顧及政府公共性之特質，據上述研究動機，本文研究目的如下：. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. （一）透過過去古蹟維護管理相關文獻回顧，在私有化的潮流下，經由國內案例審視，何以古蹟維護管理目前漸漸偏向採用公私協力方式，又私有古蹟雖財產權歸屬私人但因具公共財性質，當私有古蹟所有人無力管理，政府可否以公私協力方式委託適當團體機構管理，其間所涉及之相關問題值得探 15. 第 3 條本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：1.交通建設及共同管道。2.環境污染防治設施。3.污水下水道、自來水及水利設施。4.衛生醫療設施。5.社會及勞工福利設施。6.文教設施。7.觀光遊憩重大設施。8.電業設施及公用氣體燃料設施。9.運動設施。10.公園綠地設施。11.重大工業、商業及科技設施。12.新市鎮開發。13.農業設施。本法所稱重大公共建設，指性質重要且在一定規模以上之公共建設；其範圍，由主管機關會商內政部、財政部及中央目的事業主管機關定之。. 6.

(15) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 究。（二）對於古蹟維護管理政府施政力有未逮之處，在私有化的潮流下，對於非營利組織以其存在之利基，加上公民參與、社群主義等基礎，來自民間志願力量改變政府治理思維，透過政府與非營利組織間以公私協力方式營造新夥伴關係，似乎漸成為古蹟維護管理新模式，而私有古蹟透過政府與所有人協商同意後，適當的引入此種機制似乎對於古蹟的開放及空間活化再利用，能較一般私人自行管理更能發揮古蹟保存價值，並可彰顯文化資產功能。（三）由李騰芳古宅之私有古蹟個案，審視國內古蹟維護管理法令，並藉由訪談中獲得政府主管機關、受委任非營利團體、業主、文資審議委員、專家、志工等就現行維護管理法令及實務做法所面臨之困境，研擬古蹟維護管理對策，並對公私協力參與私有古蹟維護管理提出建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(16) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 第二節研究範圍與內容「古蹟」依文資法第 3 條第 1 款之定義係指：「指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。」。再依同法施行細則第 2 條「本法第 3 條第 1 款所定古蹟及歷史建築，為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群，包括祠堂、寺廟、宅第、城郭、關塞、衙署、車站、書院、碑碣、教堂、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑及產業設施等。」本研究個案探討因屬私有古宅，爰予限縮至「建造物」一項，並就施行細則中之分類，採已經指定為古蹟之「宅第」作為研究的實證對象。按古蹟於指定後，所有人、使用人或管理人應擬定管理維護計畫，並報主管機關備查。古蹟所有人、使用人或管理人擬定管理維護計畫有困難時，主管機關應主動協助擬定。而其管理維護辦法，由中央主管機關定之16。本研究「古蹟維護管理」，限縮指在政府指定及修復完工後交由地方所屬行政機關或私人管理，針對維護方針下之管理，藉由古蹟本身的特質結合適當之地方社區文史團體機構所進行積極性的開發與行銷以及教育體系建立，包含古蹟再利用作為展示或教育導覽功能的各種可能性與維護使用的類別而言。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 本研究個案探討私有宅第古蹟於政府指定並經修復後，因私有古蹟所有人數眾多意見紛雜，又不具保存及維護管理古蹟之能力，難期收到效果，爰依文資法規定，由政府先與古蹟所有權人協商並經同意後，由政府招標透過委託登記有案之非營利團體管理方式，由受託之非營利團體在政府政策及法令規範下，結合民間資源、公民參與、社區營造等方式進行維護管理，期可提升古蹟保存政策目標之達成，規劃可供民眾使用之社會、文化或經濟活動等機能，並能賦予古蹟及其場域空間範圍可再利用之意義。是以，本研究所探討之研究範圍及內容如下：. Ch. engchi. i n U. v. 一、研究範圍 (一)時間範圍以 1945 年迄 2010 年間臺灣古蹟文化資產保存及維護管理之變遷為時間範圍，其中主要區分為 1945 年光復後至 1982 年文資法公佈施行前，及 1982 年文資法公佈施行後之法制化時期迄今，古蹟之保存及維護管理政策法令等 16. 文資法第 20 條其管理維護事項與計畫，係指下列事項：1.日常保養及定期維修。2.使用或再利用經營管理。3.防盜、防災、保險。4.緊急應變計畫之擬定。5.其他管理維護事項。依據同法授權之法規命令「古蹟維護管理辦法」，其條文共 7 條，主要內容涉及：1.古蹟日常保養及定期維修（含檢測、保養、維修、紀錄）。2.古蹟使用或再利用經營管理（包含開放參觀計畫、經營管理計畫、建物利用計畫、社區發展計畫）。3.古蹟防盜、防災、保險（定期檢查並作成紀錄、擬定防災計畫、辦理災害保險）。4.古蹟緊急應變計畫之擬定（應變任務編組與人員、應變處理程序、防災訓練及演練）。. 8.

(17) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 與前之差異作比較。 (二)研究對象範圍 1.古蹟保存及維護管理政策就目前政府對古蹟保存及維護管理工作所提出之政策及所制訂之相關法令規範，作為本研究探討之政策部分，並擇國內公私有古蹟已委外維護管理之個案加以探討比對分析。 2.個案研究範圍（1）以 1984 年經內政部公告指定之桃園縣國定第二級古蹟李騰芳古宅作為個案研究之對象，並針對相關公、私部門人士就保存及維護管理層面進行深入訪談，藉此發現問題所在並獲得訪談對象對政策及法令之看法與建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. （2）目前公有古蹟主管機關或管理機關，本身即負有編列預算辦理保存及管理維護責任，維護管理困境相較私有古蹟問題較少，國內公有古蹟委外案例不少並有相關論文探討，為凸顯私有古蹟管理困境，爰研究個案擇取私有古蹟李騰芳古宅為研究對象，從中探討此類管理模式在私有財產與公共財間，政府、所有權人、委外團體三方關係下，如何共同維護管理古蹟，以發揚文化資產價值功能。. sit. n. al. er. io. (一)文獻回顧與整理. y. Nat. 二、研究內容. Ch. engchi. i n U. v. 由國內對於古蹟保存、維護管理、再利用其相關議題等文獻之整理與回顧，了解其發展歷程，並由國內公私有古蹟採各不同之維護管理模式，檢視其中差異，作為本研究之參考，並就現況不足之處加以論述分析。 (二)古蹟保存政策與立法分析由國際間之重要古蹟保存及維護管理觀念引伸，並以臺灣光復後迄今國內古蹟保存相關政策法令及各時期之社經背景作一整理與分析，並就文資法公佈後歷次修正內容整理，俾以洞悉立法沿革及其後各階段修法因應之轉變為何，探討目前國內古蹟保存及維護管理之問題所在。（三）個案研究與相關人士之訪談 9.

(18) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 選擇非營利組織管理之李騰芳古宅私有古蹟個案，就其受託過程背景與維護管理情況進行瞭解，並以實證公私協力管理現況，並訪談相關人士，俾以瞭解透過非營利性組織維護管理及結合民間志工等力量，以公私協力方式執行政府及協助古蹟所有權人面對古蹟維護管理政策下所遭遇之問題，歸納個案研究及訪談結果，據此提供後續維護管理之意見參考。三、研究限制（一）臺灣目前古蹟數量 715 處，其中宅第類古蹟有 107 處17，宅第權屬私有占大多數，每個宅第古蹟個案管理維護狀況不同，差異性難免，惟私有宅第多數由所有權人或祭祀公業管理人管理，少數經濟狀況較佳者成立財團法人基金會經政府審查後進行管理維護，因研究者住居地及工作地點均在桃園縣，為研究及訪談等方便起見，個案研究對象爰擇取桃園縣境內國定古蹟李騰芳古宅，該私有古蹟由桃園縣政府徵得所有人同意後，以招標方式委託適當團體管理，由政府與委外團體書面簽約採公私協力方式維護管理 18 ，此種案例極為特殊，在台灣目前古蹟委外管理多數均為公有古蹟，僅有研究個案係屬私有古蹟，在古蹟所有人自己未具專業且無能力管理私有國定定古蹟，由政府適度引入公私協力機制維護管理，在私有古蹟應具特殊代表性。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. （二）因古蹟維護管理採公私協力委外方式辦理者，桃園縣僅有李騰芳古宅一處，研究過程中實證、比較等需要，需援引臺灣其他縣市委外古蹟辦理情形予以對比，因研究時間與古蹟委外期限難免存有時間落差問題，不足之處則由網路資料檢索文建會及各縣市政府公告古蹟委外辦理案例，俾以補足研究之不足。. Ch. engchi. i n U. v. （三）依「古蹟維護管理辦法」19所定維護管理面向甚廣，研究者因未具建築、消防等專業背景，爰對於辦法內所提及之修復、防災、防火、商業經營管理等專業技術性層面未加以討論，研究課題主要限縮於公私協力委外團體古蹟空間活化再利用、開放參觀、古蹟周邊場域土地空間規劃及社區發展計畫之結合等。. 17. 依行政院文化建設委員會文化資產總管理處籌備處 2010 年 9 月 5 日網站公告資料（國定及直轄（縣市）市定二者均含）。 18 文資法施行細則第 10 條公有古蹟之管理維護，依本法第 18 條第 2 項規定辦理委任、委託或委辦時，應考量古蹟類別、古蹟現況、古蹟管理維護之目標及需求。前項委任、委託或委辦，應以書面為之，並訂定管理維護事項之辦理期間，報主管機關備查。 19 文資法第 20 條授權訂立。. 10.

(19) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11. i n U. v.

(20) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 第三節研究方法與研究流程一、研究方法（一）歷史文獻回顧法自國民政府大陸時期、臺灣地區日治時期、光復後迄今時間序列之排列，就政府文化資產保存法令、制度與執行面向等變遷沿革，予以整理分析並比較各時期之主要訴求，俾得知隨著臺灣經濟發展過程中，不同時代背景下臺灣古蹟保存及維護管理觀念之轉變及其呈現之意涵。（二）個案研究. 政治大以私有古蹟李騰芳古宅之個案，就其古蹟在指定、修復完成後所面臨立之維護管理問題與困境，深入瞭解維護管理之執行方式，再就個案在維護 ‧. ‧ 國. 學. 管理面向上的缺失與不足，以做為維護管理建議修正之參考，並輔以比較國內其他公、私有古蹟委外維護管理情形，由文獻之記載、親訪查證及網路檢索等進行比較分析，以提供本研究之參考。再透過個案分析方式，對於研究議題進行全面性調查分析、總結，由觀察分析及訪談過程中，面對特定議題的處理方式與條件，得以在複雜表象下整理出一定之秩序、內在機制、與解決問題的方式及過程，而進行研究。. n. al. er. io. sit. y. Nat. （三）深度訪談. Ch. engchi. i n U. v. 就古蹟文化業務主管機關之官員、受託維護管理之非營利性團體幹部、個案研究之古蹟所有權人（管理人）、志工代表、政府聘任的文資審議委員、古蹟專家等進行深度訪談，俾求得對古蹟維護管理之看法及意見。. 12.

(21) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 二、研究流程. 第一章. 研究動機與目的. 研究範圍與方法. 第. 理論基礎. 二章公私協力（PPP）. 治政文獻回顧大學. ‧ 國. 立. 非營利組織（NPO）. 古蹟保存觀念及維護管理之發展歷程. 第三章. ‧. n. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. al. 國內古蹟維護管理之主要態樣與分析. i n U. v. 第四章. 第李騰芳古宅個案研究. 五. 章. 第結論與建議. 六. 章圖 1-1 研究流程圖 13.

(22) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(23) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 第二章理論基礎與文獻回顧第一節公私協力臺灣自 1987 年解嚴後，開啟民主化過程二十餘年，政經社會環境相較過往變化劇烈，復加上網際網路世代來臨，政府面對日益多元的聲音以及複雜的議題，也常遭致資源有限而處理速度措手不及或能力不足的窘境，迫使公私部門都必須重新思考應對方式。傳統以市場或層級節制二分法來區分公部門與私部門的社會機制似乎過於簡化；相反地，必須尋求兩者之間最適合的治理關係，以「合作與參與」代替「競爭與控制」，此種關係即是以公私協力夥伴(Public-Private Partnership)所建構的政府附加價值而建立的角色(李宗勳，2007：3)。另外，在私有化之潮流下，政府對於所面對的公共事務愈趨複雜多元，無法如往可以獨自遂行，因此，政府的角色及職能之調整已成為一種新的趨勢。. 立. 政治大. 一、公私協力的意涵與理論. ‧ 國. 學. ‧. 隨著治理理念的遞移，「公私協力」逐漸取代市場機制成為政府尋求提升治理能力、改善治理效應的主流思維(李宗勳，2004:48-49)。公私部門之間必須要協力合產公共服務或財貨，乃在於公私部門任何一方皆無法單獨以最有效率的生產方式來提供。由於公共服務或財貨也是一種將一組生產投入(Input)轉變成產出(Output)的過程，此一過程涉及一個「生產方程式」，其生產投入項目由資本、財力、物力、勞力、技術及在地知識等元素組合而成，這些生產投入的來源可能來自公部門或私部門提供。公私部門協力就是結合公私部門所提供的生產項目，協力生產該項公共服務(湯京平，2001：187-188)。李宗勳(2007:35-36)提出不同的公共事務需要以不同的策略來執行或提供，處理與人有關的公共需求，需要聯合多元面向的資源共同處理，如果能邀集到被服務的對象一起參與討論與規劃，共識比較容易形成，方案比較能切入重點、行動比較有能量。因此，以「合夥」取代「代工」，以「公私協力」取代「市場機制」的治理理念於是形成。為處理日趨複雜的公共政策議題，公私部門的協力活動隨之增加，逐漸成為重要政策執行工具。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Line Ricard 與 Danielle Turcotte 等人在《輸送公共服務的新協力模式》專著中，也曾大力的倡導「協力」是公私夥伴間分享與分擔有形與無形風險、資源、成本、利益的共同責任機制，經歷初期的相互前瞻評估、協商與允諾、規範期待，而進入實質互動合作的操作治理，以及以績效達致程度來檢視並決定是否需要另次的移植或永續協力治理(李宗勳，2007:19)。「協力」關係並非一種層級式的組織結構，而是一種強調合作者間的彈性、無層級性的上下控制關係；而兩 15.

(24) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 者之間並非有我無你或有你無我，因為兩者並不能全然取代對方，各有其不能被對方取代的功能，所以兩者具有相輔相成及截長補短的互補關係(洪郁婷，2002： 6)。表 2-1 協力定義整理表學者 C. Huxham A. T. Himmelman. 年代 1996 1996. J. Donaldson & C. E. Kozoll D. Straus. 1999 2002. R.Agrano & McGuire. 2003. D.Anderson-Butcher & D. Ashton D. L. Cowan et al.. 2004. J. Everett & T. B. Jamal. 協力定義為了取得共同利益，在一個組織中與他人共事組織間為了相互利益，彼此交換資訊、建構活動、分享資源以及增強彼此能力的過程，並且基於共同的目的而分擔風險、責任與分享報酬不同形式的組織一起共事，以達成各種目標人們在團體、組織或社群中，一起從事規劃、創造、解決問題與決策的過程「協力」是一個有目的關係，試圖在有限資源組合中，創造或發現解決問題的方法一起共事(working together)並且分享責任以及結果一起工作，不僅分享權力與責任，而且擁有共同利益與價值意指利害關係人在相關問題領域中，一起活動與決策的互動過程一起共事，並以批判性的角度一起做決策. 政治大. 2004. 立 2004. ‧ 國. 2004. 學. S. H. Poggenpohl. 資料來源：整理自陳恆鈞與張國偉(2006：3). ‧. 綜合上述，過去政府部門所提供的公共服務幾乎是屬於公部門領域（Public. n. al. er. io. sit. y. Nat. Sector Domain)的事務，其生產的過程由政府歲收調控和選任民意代表直接或間接的監督。私部門的參與雖不受到排拒，但亦沒有受到積極鼓勵。現代的公共管理相當注重組織內部的社會建構，使公共組織更具與外部環境調和以及親和力。同樣的，現代化私部門的經營管理亦必須注重與民眾和政府的互動，即所謂的私部門運作的「雙重公共性」(Duality of Publicness)(吳英明，1996:34)。. Ch. engchi. i n U. v. 吳濟華(1994：2)強調公私部門於協力關係中的角色定位，其認為：公私部門協力關係或合夥關係是指公私部門互動過程中，公部門與私部門形成平等互惠、共同參與及責任分擔的關係，在其關係中的同夥彼此在決策過程中均基於平等的地位，有著相同的決策權。吳英明(1994：61)則認為公私部門協力係指某特定事務的參與者形成一種不屬於公部門也不屬於私部門，而是屬於公私部門結合而成的關係，其參與者對該事務的處理具有目標認同、策略一致及分工負責的認知與實踐。莫永榮(2004：80)強調：公、私部門聯合提供產品與服務，並予以有效輸送。「夥伴關係」不管是透過「網絡」或「機構」來表現，它基本上仍是一種協力參與者之間的組織性互動關係。它是一種具組織性的關係或網絡，協力者之間的互動高度講求效率和分工。王瑞哲(2006：9)認為公私部門協力，乃指公私部門互動過程中，公部門、私部門與第三部門(非政府組織、非營利組織或民間團體)藉由達成共同目標的共識，整合各方資源以平等的、分工的、共享互惠的良性態度合作，在此種關係中，公私部門彼此透過雙向溝通參與的方式，共同 16.

(25) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 分擔責任，為社會解決公共問題，並創造永續的利益與福祉。建立協力夥伴關係對於現今政策的推動有其必要性與助益，然而，協力關係並非一成不變；相反地，協力關係是一種動態的連續過程，它會受到內外在其他因素的影響而衝擊協力活動的運作。綜合上述公私協力相關文獻的整理，本研究對公私協力夥伴關係的定義如下：「公私協力夥伴關係乃是一種公部門與私部門或各組織團體間，基於共同的目標而透過一連串的互動所形成的各種協力方式的價值表現。而這種合作夥伴關係可以提供新的技巧途徑、資源和做事方法來改善公共服務的品質」。二、公私部門之互動模式公私部門協力關係是一種將私部門參與公共事務地位合法化或正式化的作法；公私部門互相倚存的程度會因協力關係的建立而增強。未來公共事務的管理方式將超越以公部門或私部門單獨承擔責任的作法，而係以一種公私部門協力關係作為主導。公私部門互動關係可區分為下列三種模式（吳英明，1996）：. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. （一）垂直分隔互動模式過去囿於政治民主化及私部門發展成熟度的限制，公共事務的處理方式係以公部門的層級政府為領導中心，私部門及民眾則依存於這個層級架構之下。公私部門互動模式係以公部門作為上層主導指揮，私部門則處於下層配合及服從的地位。私部門的活動係在公部門所架構層級組織下做有限度的發展，私部門的發展同時也是被用來策略性的支持公部門的政策。在公私部門垂直分隔互動模式中，公私部門的互動較屬互相對立或相互利用而無法與民眾(公共利益)建立休戚與共的關係。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(26) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 公部門. 中央政府. 立. 政治縣市政府大. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學私部門單位. n. er. io. al. sit. 民眾. Ch. engchi. 圖 2-1 公私部門垂直分隔互動模式資料來源:吳英明(1996). i n U. v. （二）水平互補互動模式隨著政治民主化程度及私部門活動成長與成熟度的增加，私部門開始做「企業」社會責任的反省，公部門開始認識到自己能力的有限性而尋求私部門做互補性的支援。公私部門水平互補互動模式強調公私部門互相依存配合的程度增加；私部門脫離單純是公部門體系下附合體的地位。私部門透過社會責任意識的反省、自勵及行動，開始學習與公部門合作或合夥，而做互補性的協助。此模式之下，公部門雖仍然處於主導的地位，但已不是完全指揮或控制的型態；私部門雖較處於配合地位，但並不是處於完全服從或無異議的地位。 18.

(27) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 公部門. 中央政府. 縣市政府. 治政大民眾＋公民參與學. ‧ 國. 立. 私部門單位. ‧. 圖 2-2 公私部門水平互補互動模式資料來源:吳英明(1996). sit. y. Nat. （三）水平融合互動模式. n. al. er. io. 隨著經濟國際化與自由化、政治民主化及公部門私有化 (Privatization)的潮流，現代公私部門的互動模式趨向於公私部門與民眾共構生命共同體。私部門不再只是依存或偏存於公部門之下的附合體，也不只是單純配合公部門，而是與公部門形成一種水平式鋸齒融合的互動關係。公私部門的互動從傳統的「指揮—服從」、「配合－互補」轉化成「協議、合作、合夥」平等的關係。社會體制的經營不再由公部門完全主導，公私部門充分瞭解「分擔責任」與「共創利益」的實質性。私部門則對不同層級的政府在不同的事務上，作不同程度深入的互動。公私部門的互動關係同時必需以民眾利益及意見為基石，在各種公共問題的處理上作不同程度的合作、合夥行為。. Ch. engchi. 19. i n U. v.

(28) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 公部門. 中央政府私部門單位縣市政府. 學. ‧ 國. 立. 治政民眾+公民參與大. ‧. 圖 2-3 公私部門水平融合互動模式資料來源:吳英明(1996). n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i n U. v.

(29) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 第二節非營利組織有別於政府、企業營利單位，非營利組織(NPO Non-Profit Organization) 的出現，是 21 世紀全世界的潮流，也是國家現代文明與否的指標，臺灣社會有關非營利組織的觀念及具體作法目前正積極的以多面向的方式展開其政治、經濟、社會、文化等活動的參與。由於社會的進步與公共事務的多元化，有愈來愈多的社會功能或服務必須仰賴非營利機構提供，以彌補企業界凡事以利潤為考量，以及政府部門以照顧多數民眾為原則，所產生的不足。非營利組織介入公共政策之運作，已成為現代民主國家的一個普遍現象，經由非營利組織自發性的參與，不僅促進了公共政策的公共性，更重要的是創造了休戚與共的「社區意識」 (江明修、梅高文，1999:11)。. 立. 政治大. 政府公部門. 非營利組織第三部門. Nat. n. al. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. 企業私部門. Ch. i n U. v. 圖 2-4 公部門、私部門與非營利組織（第三部門）之關係資料來源：江明修（2000）. engchi. 一、非營利組織之定義 1980 年代西方福利國家政策過度擴張的結果，致使政府財政不堪負荷，非營利組織開始扮演重要的角色，大大地介入公共事務中，與人們的日常生活發生密切關係。舉凡各種社會公益、慈善事業、宗教團體、學校、基金會及社區互助組織等皆屬之。其在各種社會服務、政策倡導、教育文化、及社區發展等活動中，皆扮演了非常重要的角色(陳金貴，1991：67)。與政府或企業相較，非營利組織最大特色在於其類型眾多而複雜，可謂包羅萬象，形形色色，甚難一概而論。一般而言，非營利組織實際上涵蓋了鄰里組織(Neighborhood Organization)、社區組織(Community Organization)、「公益團體」（charitable 21.

(30) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. organization）、「私人志願組織」(Private Voluntary Organization)、慈善組織(Philanthropic Organization)、「獨立部門」(Independent Sector)、第三部門(The Third Sector)、基金會(Foundation)、「非政府組織」 (Non-Governmental Organization)及「非商業 Non-Commercial Organization」的組織等(Hodgkinson et al eds，1989；引自陳金貴，1994：15)。因此就非營利組織本身這個名詞的使用而言，其等同名詞或類似用語即呈現相當多元。衡諸多數文章的行文脈絡與論述依據，可以發現隨著不同國家、乃至不同學者，常因不同的強調重點與思考角度而有其用詞偏好(劉麗雯，2004:14)。陸宛蘋(1999:32)認為非營利組織係指非以營利分配為目的的組織，也就是說非營利組織也可以有營利行為，甚至可以有盈餘，只是盈餘並不分配至個人或相關人之私人口袋，而是將盈餘繼續投入達成組織的公益使命上。因為非營利組織若無持續性的資金來源，其公益使命勢將難以達成。可見非營利組織的核心結構在於公益使命，使命(Mission)是組織的價值系統，是組織存在的基本前題，是組織行為的動力基礎，有了使命才得以促進集體的協調、合作，進而作為組織與個人績效評量之標準。江明修與陳定銘(2000：156)對非營利組織的界定，是一個非政府、非商業性與獨立的部門，並以公益服務為主的組織，且符合公共行政所強調之公共性特質，亦即具有公共服務使命與積極促進社會福祉，不以營利為目的之民間公益組織。至於國內其他研究者對非營利組織定義的重要論述如下表. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. al. er. 定義. io. 作者. sit. 表 2-2 國內研究者對非營利組織的定義. 非營利組織就是不以營利為目的之組織. 陳金貴(1994). 非營利組織為具有正式結構的民間組織，它是由許多志願人士組成的自我管理團體，其組織的目的是為公共利益服務，而非為自身的成員服務. 江明修(1994). 具備法人資格，以公共服務為使命，享有免稅優待，不以營利為目的。組織盈餘不分配給內部成員，並具有民間獨立性質之組織. 顧忠華(1997). 非營利組織的特徵為要有公共服務的使命，積極促進大眾福祉，且不以營利為目的. 官有垣(2000). 以公共利益為目的，具有民間私人性質，且獨立運作的正式組織結構。享有稅法上的優惠，然而必須在政府部門所規範的權利下運作，運用大眾捐款、自我生產的所得，以及政府部門的補助款，以遞送組織宗旨範圍的服務，使社會上多數人得到幫助. n. 許士軍(1980). Ch. engchi. 資料來源:自行整理 22. i n U. v.

(31) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 二、非營利組織的角色功能與分類（一）角色功能隨著政府職權的擴張，行政環境快速複雜的變動，再加上人民需求的變多以及期望的提高，現代民主政府普遍遭受能力不足、績效不彰、欠缺效率、浪費資源等種種的批評。而政府職能不斷擴張，造成官僚體系過度龐大，行政效率低落的情況下，導致許多社會上的問題都無法有效解決；因此，非營利組織的公共服務功能角色就更加重要。江明修(2002)認為公民參與強調的是民眾能夠自主地參與公共事務以影響政府的政策，而以公益為訴求主體的非營利組織，其涉入公共政策的運作過程，在民主國家早已行之有年，從國家與社會之間的良性互動而論，非營利組織不僅提供公民政策論辯的場域，扮演政策諮詢的角色，亦有助於深遂公民的社群意識，建立良善的公共德性。所以，非營利組織實有不可或缺的社會使命。而舉凡社會服務、教育文化、醫療衛生、政策倡導等，非營利組織皆扮演相當關鍵的角色，也發揮極大的功能。而非營利組織不僅可提供服務對象所需的服務，也可提供政府所需要的資源且與政府保持相互協助的關係。非營利組織所扮演的角色與功能的發揮其實已相當多元，對政府與人民而言也已具有某種程度的互信。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 因此，透過非營利組織提公共服務，一方面非營利組織可積極的擔任政府與民眾之間的溝通橋樑，不僅主動監督政府與市場功能的發揮，更進一步可以直接參與政府政策的規劃與方案之執行，來協助政府改善其公共服務之效率與品質，以實踐公共行政的公益性；另一方面非營利組織亦可發揮彌補政府功能缺口的角色，也就是選擇政府未做、不想做或不願意直接去做的工作，但又符合大眾的利益與需求。因此，非營利組織主要的公共目標在於提供公共服務與反映公共利益為目的，並期望透過政府與民間資源相互整合，以便提昇公共服務的品質，並為民眾謀取更多的福祉。. Ch. engchi. 23. i n U. v.

(32) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 表 2-3 公、私部門與非營利組織之比較政府部門（公部門）. 企業部門（私部門）. 第三部門（非營利組織）. 哲學基礎. 公正. 營利. 慈善. 代表性. 多數. 所有者與管理者. 少數. 服務的基礎. 權利. 付費服務. 贈與. 財源. 稅收. 顧客與團體所支付的費用. 捐助、獎勵的報酬、補助金. 決策機制. 依法行政. 所有者或管理者決定. 領導群（董事會）決定. 決策權威來源. 立法機關. 所有者或董事會. 依組織章程所成立的董事會. 向誰負責. 選民. 服務範圍. 廣博的. 行政架構. 大型的官僚機構. 立. 所有者（老闆）治政只限於付費者大. 擁護者有限的. 官僚結構或其他特許的運作層級. 小型（彈性）的官僚結構. 一致的. 變化的. 學. 組織合方案規模. 大. 小至中. 小. ‧ 國. 行政的服務模式. 變化的. sit. y. Nat. （二）分類. ‧. 資料來源：官有垣（2000）。. n. al. er. io. 非營利組織之範疇與類別相當繁雜多元，一如多數學者專家所指出的，臺灣在法令規章的發展上，迄今仍未有向美國一樣可依據某特定條款來範定非營利組織的特質與類別，對於這類組織的界定與規範，主要仍依據其主管機關以及適用的法令條例而給予範定與歸類。就法制規範層面而言，一般簡略的歸類多依民法總則的規定，將臺灣非營利組織類型分為社團法人與財團法人兩種類型。而社團法人的非營利組織包括有公益社團法人，與其他專業性以及聯誼性質的相關組織團體。財團法人則涵蓋基金會、宗教相關組織、還有私立醫院與學校等特殊法人。. Ch. engchi. i n U. v. 所謂「社團法人」，是指以人為主的社會團體，並經法院核可，具有法人地位的組織，如各種協會、學會、促進會等。「財團法人」則係指以一筆財產為主，具有法人地位的組織，如各種基金會、機構等20。. 20. 參依民法總則篇第 2 章第 2 款社團及第 3 款財團等各條之規定。. 24.

(33) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 表 2-4 非營利組織中社團法人與財團法人之分類社團法人. 財團法人. 1 學術文化團體 2 醫療衛生團體 3 宗教團體 4 體育團體 5 社會服務慈善團體 6 國際團體 7 經濟業務團體 8 宗親會 9 同鄉會 10 同學會、校友會 11 其他. 1 文化教育 2 社會福利慈善 3 衛生醫療 4 工商經濟 5 財政金融 6 環境保護 7 交通觀光 8 新聞傳播 9 農業事務 10 勞工服務 11 法務事務 12 兩岸事務 13 外交事務 14 保防國防 15 青年服務 16 文化藝術. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 資料來源:蕭新煌主編(2000). n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 25. i n U. v.

(34) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 第三節非營利組織與政府之公私協力關係 20 世紀末，世界主要經濟發展國家皆面臨雙重困境，即政府財政危機日益惡化，但是民眾需求卻日益高漲，因此，各國政府無不致力於政府再造工程，希望以師法民間精神改善政府績效。早期師法民間的重點在於「師法企業」，其策略如民營化、民間參與公共工程（BOT）、契約外包、組織精簡等。然而單以追求經濟效率為基礎之改革策略，並無法真正解決政府失靈所引發之缺口，甚至與社會公益有所悖離。自 1990 年以降，隨著公民意識的抬頭，各國民間自發性的非營利組織日益蓬勃發展，更積極地擔負彌補社會需求和政府供給間落差之角色。第三部門的發展已蔚為一股不可忽視的潮流，因此，近年來師法民間的重點，逐漸轉向與第三部門建立協力關係（江明修，2002）。. 政治大在面臨經濟衰退、財政困窘，政府解決社會問題，力有未逮之際，有關政府立如何透過與非營利組織在政策議題與執行上合作，已成為世界各國研究的焦點。 ‧. ‧ 國. 學. Vigoda（陳定銘，2000）認為 21 世紀政府治理與公共行政、民眾以及第三部門的發展，將是邁向夥伴關係和三者發揮綜效（synergy），以共同解決社會問題與提昇國家競爭力的重要策略。台灣目前民主選舉，公民透過選舉合法選出政府首長，亦即賦予政府合法性地位，而政府則為民眾提供服務；但是在政府財政負擔日益嚴重，而民眾需求增加，以及政府再造與改革聲浪中，政府轉而透過授權機制委託非營利組織提供民眾的公共服務，但非營利組織仍需扮演對於政府知識提供者與批判者的角色，至於非營利組織則是肩負提昇民眾社會化與成為良善公民的使命，而民眾會對於認同的非營利組織提供資訊與人力資源，最終境界三者結合成夥伴關係，三者關係下圖。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 26. i n U. v.

(35) 公私協力與私有古蹟維護管理之研究 —以桃園縣國定二級古蹟李騰芳古宅為例. 服務. 政府治理與. 公民-個人與團體. 合法性. 公共行政. 夥伴關係. 授權. 社會化. 資源與人力. 知識提供者. 資源. 及批判者. （非營利組織）. 學. ‧ 國. 立. 治政社會實踐者大第三部門. 現在的狀態. ‧. 邁向未來的狀態. n. Ch. sit er. io. al. y. Nat. 圖 2-5 公共行政、民眾，以及第三部門的發展趨勢資料來源：陳定銘（2000）. i n U. v. 政府對非營利組織的關係及影響一般而言有下列：1.捐（補）助 2.租稅誘因 3.委辦公共事務 4.輔導監督。. engchi. 而非營利組織對於政府則提供了如下的功能：1.傳送公共服務 2.影響公共政策 3.勞力再生產 4.資源使用與分配改變 5.增進政府合法性 6.促進社會和諧穩定（江明修，2000）。非營利組織代表著活躍且積極的社會力展現，近年來，非營利組織與政府之間的關係，不再是完全對立的衝突關係，而是往合作與協力的關係邁進，本論文個案探討的古蹟維護管理民間參與者，亦是非營利組織，與其他國內非營利組織一樣，同是與政府共同建構公私協力輸出公共服務模式。. 27.