第一章 緒論
第一節 研究動機
本章共六節，第一節為研究動機，第二節為研究目的，第三節為研究問題，
第四節為名詞釋義，第五節為研究方法與步驟，第六節為研究範圍與限制。
第一節 研究動機
行政院經濟建設委員會（2008）提出中華民國臺灣 2008 年至 2056 年人口 推計報告，以政策目標（中推估）推估，在學齡人口方面， 2018 年及 2028 年，
6 至 11 歲國小學童將分別減少 26.9%及 30%，12 至 17 歲國中及高中青少年將分 別減少29.6%及 36.5%，我國人口結構呈現少子女化現象，學齡人口逐漸降低，
首先面臨到國小和國中的教育資源需適度調整，包括多餘校園、校舍空間的管理 和多餘學校預定地的維護管理等問題。
在多餘校園、校舍空間的管理方面，教育部(2007)為活化校園空餘空間，推 動「活化校園空間總體規劃方案」，包括社區終身學習中心、推動中小學活化校 園空間與發展特色學校計畫、設置「樂活運動站」計畫、擴大設置偏鄉學校數位 機會中心計畫和營造永續節源新基地計畫等五項子計畫。對於已整併廢校之校園 空間，教育部（2010）則訂定「國民中小學整併後校園活化再利用輔導計畫」，
輔導地方政府活化閒置空間，目前嘉義縣、彰化縣、高雄市、新北市和南投縣都 有成功案例。換言之，教育部透過活化閒置既有校舍之政策，協助地方政府解決 多餘校園和校舍閒置之問題。
在多餘學校預定地的開發與維護管理方面，人口結構和學齡人 口成長率是地方政府評估設立國民中小學很重要的因素之一，惟目前 人口結構朝向高齡少子化發展，而學齡人口成長率更是逐年下降，使得已取得土 地所有權之國民中小學學校預定地暫無設校需求，形成閒置校地，亦成為地方政 府開發與維護管理教育資源之重要課題。
既然國民中小學學校預定地係為設校準備，理想狀態為俟有評估設校需求 時，地方政府再行取得土地，惟受到都市計畫法歷年有關取得公共設施保留地期 限之修法沿革影響，1964 年修正公布都市計畫法，訂定都市計畫區內公共設施 用地的取得期限，立法院於1988 年修正公布都市計畫法取得公共設施用地取得 期限。另一方面，考量都市計畫之執行，行政院補助地方政府經費，加速取得公 共設施保留地，尤以國中小學校用地為優先取得項目。因此，地方政府於 1988 年至1991 年大量徵收都市計畫內國民中小學學校預定地，以為將來設校準備，
並自徵收後地方政府肩負維護管理國民中小學學校預定地至設校為止。除了以徵 收取得國民中小學學校預定地外，在都市計畫開發過程，將土地取得方式採用區 段徵收或市地重劃之都市計畫，對於公共設施保留地基於滿足都市計畫區域內民 眾之公共設施需求，亦預先取得土地所有權，並將國民中小學學校預定地列為無 償取得之土地類別。換言之，在都市計畫區域內，因早期都市計畫法對公共設施 保留地限期取得，使行政院補助地方政府加速取得國民中小學學校預定地，及透 過區段徵收或市地重劃，無償取得國民中小學學校預定地，皆使地方政府預先取 得國民中小學學校預定地土地所有權，在未設立學校前應善盡土地維護管理責 任。
地方政府依地方都市發展情形，評估設立國民中小學之需求，逐步將已取 得土地所有權之國民中小學學校預定地設校，然而，在未設立國民中小學學校預 定地前，地方政府仍應加以維護管理，自此成為地方政府開發與維護管理教育資 源之重要課題。
地方政府經營國民中小學學校預定地之面向包括國民中小學學校預定地之 開發與場地之維護管理，此對地方政府形成挑戰。在開發方面，國民中小學學校 預定地為閒置校地且大部分為徵收取得，地方政府一方面需依徵收計畫書使用土 地並依學校教育需求規劃校地使用，一方面受到教育經費有限，需兼顧既有學校 及學校預定地之開發，面臨開發類別與經費之問題。在場地之維護管理方面，國 民中小學學校預定地未設立正式學校，且位於區、鄉鎮市內，地方政府肩負維護
管理國民中小學學校預定地之責，然因國民中小學學校預定地與地方政府距離遙 遠，地方政府不易直接管理場地，面臨場地維護管理之問題。
在開發現況方面，目前地方政府於國民中小學學校預定地設置簡易體育設 施，如高雄市和嘉義縣設置簡易棒壘球場（陳玉珊，2007；江俊亮，2011）、或 者規劃作為運動場館，如台北市設立國際網球中心和籃球館（李書璇，2010；吳 啟綜，2010），作為附近學校和居民運動休閒空間。此為部分地方政府對於國民 中小學學校預定地開發現況，由於各地方政府皆需處理國民中小學學校預定地問 題，除了上述幾個地方政府對國民中小學學校預定地之開發情形，各地方政府在 國民中小學學校預定地之開發現況及未來發展情形，亦是研究者有興趣之課題，
期望藉由研究普遍性地歸納目前地方政府對國民中小學學校預定地的開發現 況，藉以檢視地方政府運用教育資源之情形。因此，研究者試圖瞭解目前地方政 府對國民中小學學校預定地開發現況，乃本研究的動機之一。
在場地之維護管理方面，由於地方政府取得國民中小學校學校預定地後，
依土地管理者職責，應妥善維護管理國民中小學學校預定地，而且在國民中小學 學校預定地開發使用後，更應維護管理國民中小學學校預定地，才能確保場地有 效運用，由此顯現國民中小學學校預定地維護管理之重要性。鑑於國民中小學學 校預定地距離地方政府遙遠，地方政府為有效管理國民中小學學校預定地應有相 關之配套措施，最簡便之管理策略為委託國民中小學學校預定地之鄰近學校代為 管理，然而，國民中小學學校預定地位於代管學校校園外且相距遙遠（楊見成，
2008），代管學校需兼顧既有校園和代管地的環境清潔與安全，對代管學校之人 力將造成負擔。其次，在引進外界資源協助辦理公共事務之思維下，地方政府對 國民中小學學校預定地之維護管理亦可研擬採取開放認養或委外辦理之策略。因 此，研究者試圖瞭解地方政府對國民中小學學校預定地之維護管理現況，此為本 研究動機之二。
由於國民中小學學校預定地分佈於不同地方，地方政府為有效管理國民中 小學學校預定地，將國民中小學學校預定地委託附近學校代為管理，成為代管學
校的第二校區。另一方面，地方政府於國民中小學學校預定地設置簡易體育設施 和周邊環境綠美化，在性質上具運動公園之特色，然學校預定地原設計功能以籌 設學校為主要目的，非以提供休憩、運動為主，卻須負責遊憩與運動功能（楊見 成，2008），對於地方政府及代管學校在維護管理上更形成挑戰。
此外，代管學校並未因代管國民中小學學校預定地而增加人員，換言之，
代管學校既有人力資源需兼顧既有校園及國民中小學學校預定地之環境清潔與 安全，對於代管地無法像維護校園環境般，請教師、學生隨時維持環境整潔，而 是需額外派員且無法定期專人除草整理環境及巡視，使得學校預定地易雜草叢 生，環境髒亂，且易成為社會安全之死角。因此，對代管學校的人力資源而言造 成很大的負擔。由此，引發研究者探究地方政府對國民中小學學校預定地在開發 與維護管理之問題，以對國民中小學學校預定地之維護管理提出建議，此為本研 究的動機之三。
為解決國民中小學學校預定地維護管理問題，高雄市和台南市訂定認養要 點，試圖引進民間資源，結合民間力量維護管理學校預定地，因此，國民中小學 學校預定地之管理維護目前有代管學校直接管理維護及相關單位認養之形式。鑑 於避免國民中小學學校預定地之閒置，形成教育資源閒置，對於國民中小學學校 預定地之開發與維護管理為地方政府之重要課題，有必要瞭解地方政府對學校預 定地之開發與維護管理策略，分析地方政府在開發與維護管理學校預定地面臨之 問題與研提之解決策略，歸納地方政府在開發與維護管理學校預定地之困境，協 助地方政府對症下藥，提出有效開發與維護管理學校預定地之政策，此為本研究 的動機之四。
綜上所述，目前教育部處理閒置教育資源之策略主要著重於既有校舍和校 園之閒置活化再利用，對於國民中小學學校預定地之開發與維護管理則由地方政 府自治，從妥善運用教育資源之立場而言，有必要瞭解地方政府對國民中小學學 校預定地之開發與維護管理現況。其次，目前國內對於閒置教育資源之研究，主 要偏重既有校舍和校園之閒置活化再利用，然對於國民中小學學校預定地之開發
與維護管理方面之研究則付之闕如，未有相關研究探討。然而，國民中小學學校 預定地之開發與維護管理在實務上確為地方政府教育行政單位不可避免之重要 課題，有必要探究地方政府和代管學校在開發與維護管理國民中小學學校預定地
與維護管理方面之研究則付之闕如，未有相關研究探討。然而，國民中小學學校 預定地之開發與維護管理在實務上確為地方政府教育行政單位不可避免之重要 課題，有必要探究地方政府和代管學校在開發與維護管理國民中小學學校預定地