地方政府對國民中小學學校預定地開發與維護管理之研究
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(3) 謝. 誌. 走在師大校園內，回首四年的碩士生活，隨著論文的完成，終也敲響了落 幕的鐘聲，因為很多人的協助與鼓勵，成就這本論文，感謝所有幫助我的人。 特別由衷感謝的是我的指導教授：許添明教授，謝謝您在我尋找論文題目 時指引我從工作中尋找能感動自己的題目，使我能兼顧論文寫作與工作，雖然這 個題目很冷僻，但您仍支持我繼續研究，在論文寫作過程中，不斷地指點迷津， 有問題找您討論時，您總是細心且有耐心地引導我思考，幫助我突破瓶頸，成為 我論文完成的最大支柱。此外，感謝我的兩位口試委員：湯志民教授與游進年教 授，湯老師細心地提供學校預定地的研究建議，游老師細心地指正論文內容不清 之處，因為您們的細心指導，使我能重新省思研究的目的與主體，釐清問題的焦 點，使我的論文能盡善盡美。感謝所有協助填寫調查表的各地方政府承辦人與 15 位接受訪談的地方政府承辦人、長官、校長及總務主任，因為有您們的協助， 才能成就這本論文。 有幸踏進師大，感謝一路上給予指導的老師：潘慧玲教授、張明輝教授、 謝文全教授、黃乃熒教授、游進年教授、梁恆正教授、郭為藩教授、王如哲教授 及黃鴻文教授，使我如沐春風並對教育有更深刻的省思與使命。感謝婉妤助教在 繁瑣的行政事務上給予最大的協助，感謝一群在課業與生活中同甘苦的同學及學 長姊：昱君、育禎、軒億、偉鈞、毓玲、以希、怡樺、王貿、雅君、青鳳、淑宜， 與你們相處的點滴是我碩士生活中難忘的回憶；同是許門的兪琪、芳君、毓敏、 詣翔和易儒，因為有你們互相提醒論文進度，督促我不斷地邁向完成論文之路； 宇純學姊、曉蓉學姊和天豪學長的鼓勵，讓我更有勇氣往前進。 感謝我的長官張淑珠科長，在我從事研究及論文寫作時，無私地提供資料 與協助討論，使我對學校預定地有更深入的認識與瞭解；感謝我的同事，在工作 上給予我最大的支持，讓我無後顧之憂地蒐集資料與撰寫論文。 回首過去，最最感謝養育與陪伴我的父母，因為有你們的支持與鼓勵，成 就了現在的我，你們是我順利完成論文背後的力量。感謝弟弟和妹妹在我寫作論 文苦悶時，逗我笑讓我放鬆心情。感謝公公婆婆接受我為撰寫論文假日早出晚歸 的生活，讓我有更多時間寫作。感謝我的老公榮禎一路上的支持與陪伴，因為有 你，讓我更有勇氣面對挫折的挑戰與得以專心地攻讀學位，是我論文完成的推 力，謝謝你。 謹將此論文獻給所有幫助我一路成長的貴人與我摯愛的家人。 張家萍. 謹誌. 2012 年 1 月 v.
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(5) 地方政府對國民中小學學校預定地開發與維護管理之研究 摘要 我國人口結構呈現少子女化現象，學齡人口逐漸降低，亦降低設校需求，因 此地方政府面臨過去為設置學校預先取得土地之國民中小學學校預定地的開發 與維護管理等問題。本研究試圖探究現階段國民中小學學校預定地的開發與維護 管理之現況、面臨之困境與相關單位對學校預定地開發與維護管理之建議，以對 地方政府研擬國民中小學學校預定地開發與維護管理政策提出建言。本研究採用 調查研究法，運用調查表及訪談蒐集資料，以文獻探討與實務經驗，編擬「國民 中小學學校預定地開發與維護管理調查表」和訪談大綱，以我國五個直轄市和十 七個縣市政府為研究對象，並根據調查表回收資料抽選訪談對象，進行半結構式 訪談。本調查表採用 excel 之次數分配與百分比進行統計分析。 綜合文獻探討、調查表及訪談研究結果，獲致下列結論： 一、. 學校預定地取得土地之方式以徵收取得為主，地方政府以逐步依興辦事業 計畫開發之方向進行，較少設置與學科教學相關之設施。. 二、. 維護管理之方式以學校代管為主，地方政府為協助者，里長、社區發展協 會為主要協助的其他團體，鄰近居民則是監督者。. 三、. 學校預定地開發的問題為受到人口因素影響，學校預定地無法設置校舍， 且開發類型受限與學校有關之設施。. 四、. 維護管理上面臨代管學校人力不足、民眾希望增設設施與監督而非協助環 境清潔。. 五、. 對於學校預定地未來的開發建議，主要分為維持學校用途使用及變更為其 他適合用地。. 六、. 對於學校預定地未來的維護管理建議，期望引進其他維護管理單位。. 本研究從上述研究結論，對地方政府在研擬國民中小學學校預定地開發與維 護管理政策提出建議。 關鍵字：學校預定地、開發、維護管理 vii.
(6) viii.
(7) A study of the land prepared for school developes and preserves Abstract The purpose of this questionnaire survey study reach is to examine the land prepared for school in the situations and difficulties of developed, preserved and managed. The investigations are delivered to governments and then according to the investigations, to select the interviewers. According to the documents, investigations and interview, building the conclusion. The results of this result of this study are as the fallowing : 1.. The land prepared for school is obtained by levied, and the governments developed gradually upon the shool purpose.. 2.. The governments entrust the land prepared for school to school, and some the head of a subdivision of the district helps shool.. 3.. The difficulties of the land prepared for school developed is the less school age, so the land prepared for school can not build school buildings, and have to building the buildings about school.. 4.. The difficulties of the land prepared for school preserved and managed is the entrusted school do not have enough people to preserve and manage, the people make use of the land prepared for school hoping more facilities.. 5.. The propose of the land prepared for school on developing have two ways, one is preserved the use of school, and the other is changed to the appropriated land.. 6.. The propose of the land prepared for school on preserved and managed is to having another preserved and managed team except for school.. The conclusions of the study are proposed will be the reference for the government. Key words: the land prepared for school, developes, preserves. ix.
(8) x.
(9) 目錄 第一章 緒論 ........................................................ 1 第一節 第二節 第三節 第四節 第五節 第六節. 研究動機 ...................................................................................................... 1 研究目的 ...................................................................................................... 5 研究問題 ...................................................................................................... 6 名詞釋義 ...................................................................................................... 6 研究方法與步驟 .......................................................................................... 7 研究範圍與限制 .......................................................................................... 8. 第二章 文獻探討 .................................................... 9 第一節 校地之相關論述 .......................................................................................... 9 第二節 學校預定地之開發與維護管理 ................................................................ 20 第三節 學校預定地維護管理問題之相關研究 .................................................... 27 第三章 研究設計與實施 ............................................. 32 第一節 研究對象 .................................................................................................... 32 第二節 研究工具 .................................................................................................... 33 第三節 實施程序 .................................................................................................... 36 第四節 資料處理 .................................................................................................... 37 第五節 研究信實度 ................................................................................................ 38 第六節 研究倫理 .................................................................................................... 39 第四章 研究結果分析與討論 ......................................... 40 第一節 學校預定地之開發與維護管理現況 ........................................................ 40 第二節 學校預定地開發與維護管理之困境 ........................................................ 67 第三節 學校預定地未來發展之建議 .................................................................... 77 第五章 結論與建議 ................................................. 84 第一節 結論 ............................................................................................................ 84 第二節 建議 ............................................................................................................ 87 參考文獻 .......................................................... 90 中文文獻.................................................................................................................. 90 英文文獻.................................................................................................................. 95 附錄一國民中小學學校預定地開發與維護管理調查表 .................... 96 附錄二. 訪談大綱-地方政府 ........................................ 100. 附錄三. 訪談大綱-代管學校 ........................................ 102 xi.
(10) 表次 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表. 2-1 校地面積規模.................................................................................................. 14 2-2 公共設施保留地取得期限之沿革.................................................................. 16 2-3 取得土地方式限制之比較.............................................................................. 19 2-4 地方政府對學校預定地之開發現況.............................................................. 22 3-1 受訪對象背景、訪談時間與檔案編碼一覽表.............................................. 38 4-1 取得土地方式之統計表.................................................................................. 41 4-2 開發類型之統計表.......................................................................................... 43 4-3 設置簡易體育設施與環境綠美化之統計表.................................................. 43 4-4 設置與學科教學相關設施之統計表.............................................................. 44 4-5 維護管理方式之統計表.................................................................................. 48. xii.
(11) 圖次 圖 2-1 選擇區位之原則 ........................................................................................... 12. xiii.
(12) 第一章. 緒論. 本章共六節，第一節為研究動機，第二節為研究目的，第三節為研究問題， 第四節為名詞釋義，第五節為研究方法與步驟，第六節為研究範圍與限制。. 第一節 研究動機 行政院經濟建設委員會（2008）提出中華民國臺灣 2008 年至 2056 年人口 推計報告，以政策目標（中推估）推估，在學齡人口方面， 2018 年及 2028 年， 6 至 11 歲國小學童將分別減少 26.9%及 30%，12 至 17 歲國中及高中青少年將分 別減少 29.6%及 36.5%，我國人口結構呈現少子女化現象，學齡人口逐漸降低， 首先面臨到國小和國中的教育資源需適度調整，包括多餘校園、校舍空間的管理 和多餘學校預定地的維護管理等問題。 在多餘校園、校舍空間的管理方面，教育部(2007)為活化校園空餘空間，推 動「活化校園空間總體規劃方案」，包括社區終身學習中心、推動中小學活化校 園空間與發展特色學校計畫、設置「樂活運動站」計畫、擴大設置偏鄉學校數位 機會中心計畫和營造永續節源新基地計畫等五項子計畫。對於已整併廢校之校園 空間，教育部（2010）則訂定「國民中小學整併後校園活化再利用輔導計畫」， 輔導地方政府活化閒置空間，目前嘉義縣、彰化縣、高雄市、新北市和南投縣都 有成功案例。換言之，教育部透過活化閒置既有校舍之政策，協助地方政府解決 多餘校園和校舍閒置之問題。. 在多餘學校預定地的開發與維護管理方面，人口結構和學齡人 口成長率是地方政府評估設立國民中小學很重要的因素之一，惟目前 人口結構朝向高齡少子化發展，而學齡人口成長率更是逐年下降，使得已取得土 地所有權之國民中小學學校預定地暫無設校需求，形成閒置校地，亦成為地方政 府開發與維護管理教育資源之重要課題。 1.
(13) 既然國民中小學學校預定地係為設校準備，理想狀態為俟有評估設校需求 時，地方政府再行取得土地，惟受到都市計畫法歷年有關取得公共設施保留地期 限之修法沿革影響，1964 年修正公布都市計畫法，訂定都市計畫區內公共設施 用地的取得期限，立法院於 1988 年修正公布都市計畫法取得公共設施用地取得 期限。另一方面，考量都市計畫之執行，行政院補助地方政府經費，加速取得公 共設施保留地，尤以國中小學校用地為優先取得項目。因此，地方政府於 1988 年至 1991 年大量徵收都市計畫內國民中小學學校預定地，以為將來設校準備， 並自徵收後地方政府肩負維護管理國民中小學學校預定地至設校為止。除了以徵 收取得國民中小學學校預定地外，在都市計畫開發過程，將土地取得方式採用區 段徵收或市地重劃之都市計畫，對於公共設施保留地基於滿足都市計畫區域內民 眾之公共設施需求，亦預先取得土地所有權，並將國民中小學學校預定地列為無 償取得之土地類別。換言之，在都市計畫區域內，因早期都市計畫法對公共設施 保留地限期取得，使行政院補助地方政府加速取得國民中小學學校預定地，及透 過區段徵收或市地重劃，無償取得國民中小學學校預定地，皆使地方政府預先取 得國民中小學學校預定地土地所有權，在未設立學校前應善盡土地維護管理責 任。 地方政府依地方都市發展情形，評估設立國民中小學之需求，逐步將已取 得土地所有權之國民中小學學校預定地設校，然而，在未設立國民中小學學校預 定地前，地方政府仍應加以維護管理，自此成為地方政府開發與維護管理教育資 源之重要課題。 地方政府經營國民中小學學校預定地之面向包括國民中小學學校預定地之 開發與場地之維護管理，此對地方政府形成挑戰。在開發方面，國民中小學學校 預定地為閒置校地且大部分為徵收取得，地方政府一方面需依徵收計畫書使用土 地並依學校教育需求規劃校地使用，一方面受到教育經費有限，需兼顧既有學校 及學校預定地之開發，面臨開發類別與經費之問題。在場地之維護管理方面，國 民中小學學校預定地未設立正式學校，且位於區、鄉鎮市內，地方政府肩負維護 2.
(14) 管理國民中小學學校預定地之責，然因國民中小學學校預定地與地方政府距離遙 遠，地方政府不易直接管理場地，面臨場地維護管理之問題。 在開發現況方面，目前地方政府於國民中小學學校預定地設置簡易體育設 施，如高雄市和嘉義縣設置簡易棒壘球場（陳玉珊，2007；江俊亮，2011）、或 者規劃作為運動場館，如台北市設立國際網球中心和籃球館（李書璇，2010；吳 啟綜，2010），作為附近學校和居民運動休閒空間。此為部分地方政府對於國民 中小學學校預定地開發現況，由於各地方政府皆需處理國民中小學學校預定地問 題，除了上述幾個地方政府對國民中小學學校預定地之開發情形，各地方政府在 國民中小學學校預定地之開發現況及未來發展情形，亦是研究者有興趣之課題， 期望藉由研究普遍性地歸納目前地方政府對國民中小學學校預定地的開發現 況，藉以檢視地方政府運用教育資源之情形。因此，研究者試圖瞭解目前地方政 府對國民中小學學校預定地開發現況，乃本研究的動機之一。 在場地之維護管理方面，由於地方政府取得國民中小學校學校預定地後， 依土地管理者職責，應妥善維護管理國民中小學學校預定地，而且在國民中小學 學校預定地開發使用後，更應維護管理國民中小學學校預定地，才能確保場地有 效運用，由此顯現國民中小學學校預定地維護管理之重要性。鑑於國民中小學學 校預定地距離地方政府遙遠，地方政府為有效管理國民中小學學校預定地應有相 關之配套措施，最簡便之管理策略為委託國民中小學學校預定地之鄰近學校代為 管理，然而，國民中小學學校預定地位於代管學校校園外且相距遙遠（楊見成， 2008），代管學校需兼顧既有校園和代管地的環境清潔與安全，對代管學校之人 力將造成負擔。其次，在引進外界資源協助辦理公共事務之思維下，地方政府對 國民中小學學校預定地之維護管理亦可研擬採取開放認養或委外辦理之策略。因 此，研究者試圖瞭解地方政府對國民中小學學校預定地之維護管理現況，此為本 研究動機之二。 由於國民中小學學校預定地分佈於不同地方，地方政府為有效管理國民中 小學學校預定地，將國民中小學學校預定地委託附近學校代為管理，成為代管學 3.
(15) 校的第二校區。另一方面，地方政府於國民中小學學校預定地設置簡易體育設施 和周邊環境綠美化，在性質上具運動公園之特色，然學校預定地原設計功能以籌 設學校為主要目的，非以提供休憩、運動為主，卻須負責遊憩與運動功能（楊見 成，2008），對於地方政府及代管學校在維護管理上更形成挑戰。 此外，代管學校並未因代管國民中小學學校預定地而增加人員，換言之， 代管學校既有人力資源需兼顧既有校園及國民中小學學校預定地之環境清潔與 安全，對於代管地無法像維護校園環境般，請教師、學生隨時維持環境整潔，而 是需額外派員且無法定期專人除草整理環境及巡視，使得學校預定地易雜草叢 生，環境髒亂，且易成為社會安全之死角。因此，對代管學校的人力資源而言造 成很大的負擔。由此，引發研究者探究地方政府對國民中小學學校預定地在開發 與維護管理之問題，以對國民中小學學校預定地之維護管理提出建議，此為本研 究的動機之三。 為解決國民中小學學校預定地維護管理問題，高雄市和台南市訂定認養要 點，試圖引進民間資源，結合民間力量維護管理學校預定地，因此，國民中小學 學校預定地之管理維護目前有代管學校直接管理維護及相關單位認養之形式。鑑 於避免國民中小學學校預定地之閒置，形成教育資源閒置，對於國民中小學學校 預定地之開發與維護管理為地方政府之重要課題，有必要瞭解地方政府對學校預 定地之開發與維護管理策略，分析地方政府在開發與維護管理學校預定地面臨之 問題與研提之解決策略，歸納地方政府在開發與維護管理學校預定地之困境，協 助地方政府對症下藥，提出有效開發與維護管理學校預定地之政策，此為本研究 的動機之四。 綜上所述，目前教育部處理閒置教育資源之策略主要著重於既有校舍和校 園之閒置活化再利用，對於國民中小學學校預定地之開發與維護管理則由地方政 府自治，從妥善運用教育資源之立場而言，有必要瞭解地方政府對國民中小學學 校預定地之開發與維護管理現況。其次，目前國內對於閒置教育資源之研究，主 要偏重既有校舍和校園之閒置活化再利用，然對於國民中小學學校預定地之開發 4.
(16) 與維護管理方面之研究則付之闕如，未有相關研究探討。然而，國民中小學學校 預定地之開發與維護管理在實務上確為地方政府教育行政單位不可避免之重要 課題，有必要探究地方政府和代管學校在開發與維護管理國民中小學學校預定地 之問題，作為研提解決國民中小學學校預定地開發與維護管理問題策略之基礎。 最後，本研究企圖藉探究國民中小學學校預定地之開發與維護管理現況，提醒地 方政府正視國民中小學學校預定地之課題，妥善運用教育資源。 對學校預定地之研究，以關鍵字學校預定地、校園預定地、預定地搜尋， 期刊論文和專書，未有相關研究；搜尋臺灣碩博士論文系統，僅楊見成（2008） 討論校園預定地綠美化政策之滿意度，著重調查綠美化政策之滿意度，論文中亦 提及學校預定地在維護管理上之困境。由此顯見，目前對國民中小學學校預定地 之研究付之闕如，然探究國民中小學學校預定地之屬性，乃設立學校之第一步， 是教育資源中最不易被注意然而卻是最重要的基礎資源，因此，本研究對瞭解國 民中小學學校預定地開發與維護管理之現況極具重要性與價值性。. 第二節 研究目的 基於上述動機，茲將本研究之目的臚列如下： 壹、瞭解地方政府對國民中小學學校預定地之開發現況。 貳、探究地方政府對國民中小學學校預定地之維護管理現況。 參、分析地方政府在國民中小學學校預定地開發與維護管理上目前遭遇之問題。 肆、提出國民中小學學校預定地開發與維護管理之建議，供地方政府參考。. 5.
(17) 第三節 研究問題 基於上述研究目的，茲將本研究之問題臚列如下： 壹、地方政府對國民中小學學校預定地的開發規劃為何？ 貳、地方政府對國民中小學學校預定地之維護管理型態為何？ 參、地方政府在開發與維護管理國民中小學學校預定地遭遇哪些問題？ 肆、地方政府對國民中小學學校預定地開發與維護管理之問題，研擬之處理策略 為何？. 第四節 名詞釋義 本研究之國民中小學學校預定地、開發及維護管理名詞釋義說明如下。 壹、國民中小學學校預定地 學校用地是都市計畫地區公共設施用地種類之一，目的在限定用途，設置 各級學校使用，滿足計畫區內居民教育需求。依是否取得土地所有權區分都市計 畫區內之學校用地，已劃設已取得土地所有權之學校用地稱為學校預定地，已劃 設未取得土地所有權之學校用地稱為學校保留地。因此，本研究之學校預定地係 指在都市計畫區域內劃設為學校用地且已取得土地所有權之學校用地。目前國民 教育階段由地方政府負責，地方政府取得都市計畫區內學校用地後，依劃設之教 育階段設立公立國中或國小。因此，本研究之國民中小學學校預定地係指都市計 畫內劃設作為設立公立國民中學或國民小學，並經由地方政府已取得土地所有權 之土地。為論述方便，本研究內將國民中小學學校預定地簡稱為學校預定地。 貳、開發 本研究之開發係指地方政府取得國民中小學學校預定地土地所有權後採取 的使用行為，包括設校、放置、設置設施、環境綠美化或歸還原土地所有權人等 使用行為。. 6.
(18) 參、維護管理 本研究之維護管理係指地方政府對國民中小學學校預定地採取的維護環境 清潔與環境安全的管理行為，在環境清潔方面避免國民中小學學校預定地環境髒 亂，在環境安全方面包括設施修繕避免造成使用者受傷、避免遭民眾占用或其他 不當使用的行為等其他確保國民中小學學校預定地被正當使用的管理行為。本研 究從學校代管、自行管理、認養和委外辦理等四種型態探究地方政府對國民中小 學學校預定地之維護管理情形。. 第五節 研究方法與步驟 為達本研究目的，採取之研究方法與步驟說明如下。 壹、研究方法 本研究以調查法為主要研究方法，調查法可分為自我實施調查及訪談調查 兩種，其中自我實施調查分為團體現場調查和郵寄調查，訪談調查又分為面對面 訪談調查及電話訪談調查（周文欽，2002）。本研究在研究方法上採用郵寄調查 及面對面訪談調查。 貳、研究步驟 為達本研究目的，首先根據第二章文獻探討資料及研究者實務經驗編擬「國 民中小學學校預定地開發與維護管理調查表」 ，以郵寄方式調查地方政府開發與 維護管理現況，取得普遍性現況資料，再根據調查表結果以立意抽樣方式，抽選 地方政府並經由地方政府推薦學校方式，進行地方政府與代管學校之訪談。綜合 調查表及訪談資料進行分析與討論，提出本研究結論與建議。. 7.
(19) 第六節 研究範圍與限制 本研究囿於經費、人力及時間等限制，無法全面涵蓋，茲說明本研究之範 圍及限制如下。 壹、研究範圍 本研究以臺北市、新北市、台中市、台南市及高雄市等五個直轄市及十七 個縣、市政府為研究對象，統稱為地方政府。研究者根據文獻探討及實務經驗編 擬「國民中小學學校預定地開發與維護管理調查表」普遍調查全國五個直轄市及 十七個縣、市政府對國民中小學學校預定地的開發與維護管理現況，並根據調查 表結果進行立意抽樣，選取八個地方政府及經由地方政府推薦一所學校進行訪 談，用以深入瞭解國民中小學學校預定地開發與維護管理之問題。 貳、研究限制 在研究對象方面，本研究以全國五個直轄市及十七個縣、市政府為研究對 象，為深入瞭解地方政府開發與維護管理國民中小學學校預定地之現況與問題， 進行訪談蒐集資料，惟囿於時間、經費、人力及交通不便，無法進行全面性各地 方政府之訪談，此為本研究的限制所在。 在文獻探討方面，本研究旨在探究學校預定地的開發與維護管理，然目前 對學校預定地之研究，僅有一篇，研究者在文獻探討方面需透過其他與學校預定 地開發現況類似的公園或運動場地之相關研究協助探究，此為本研究在文獻探討 及推論方面之限制所在。. 8.
(20) 第二章 文獻探討 學校預定地係用以設立學校的土地，是校地的一種，因此本研究首先瞭解 校地之意涵、設置、取得方式與空間規劃，進而探究學校預定地開發與維護管理 型態及問題之相關研究。因此，本章共分三節，第一節校地之相關論述，第二節 為學校預定地之開發與維護管理，第三節為學校預定地開發與維護管理問題之相 關研究。. 第一節 校地之相關論述 校地係指學校土地，包括已經設立學校的土地及預先取得土地所有權尚未 設校之學校預定地，本節從校地出發，論述校地的設置、取得與空間配置，從四 個面向論述，第一部份探究校地之意涵，第二部分從選擇區位之原則與面積規模 說明校地之設置，第三部分說明三種取得土地之方式與限制，第四部分說明校地 空間配置之原則。 壹、校地之意涵 我國土地就土地使用管制體系而言，可分為都市土地和非都市土地，學校 可以使用之土地性質為學校用地，分佈於都市土地和非都市土地內，都市土地透 過都市計畫法劃定土地使用分區實施管制，並依都市計畫法將都市生活所需之設 施進行規劃，因此，本研究所稱之學校預定地係指位於都市計畫內之學校用地。 都市計畫乃是運用科學與藝術的方法，對特定區域內土地使用進行規劃， 包括都市生活之經濟、交通、衛生、國防、保安、文教、康樂等重要設施，做有 計畫的發展（都市計畫法，2010），Lewis 進一步認為經由都市計畫獲致土地使 用最大的經濟、便利與美觀（引自錢學陶，2007）。在執行上，都市計畫仰賴人 口資料推估特定區域內居民之需求，規劃土地使用。換言之，都市計畫依推估之 人口資料，將都市生活所需進行土地使用分區規劃，分為土地使用計畫、運輸系. 9.
(21) 統計畫和公共設施計畫，提供居民有品質且美觀的生活環境，並使土地使用有經 濟（錢學陶，2007）。 公共設施計畫為都市計畫內容之一，係將滿足居民生活所需之設施進行規 劃（唐建章、鄭志敏，1997），包括公共服務設施，如學校、圖書館等；公共建 築設施，如市政府、郵局、法院等；公園遊憩設施（錢學陶，2007）。換言之， 學校用地為都市計畫內公共設施用地類別之一，係為滿足區域內居民的教育需 求，依教育階段和居民需求，設置幼稚園用地、國小用地、國中用地、高中用地、 特殊學校用地、大專院校用地、文教用地等類別（王濟昌，1993；錢學陶，2007） 。 都市計畫內土地劃設用途後，即限制土地使用類別，學校用地僅能依規劃 之教育階段設置學校，不得作為住宅、商業或其他非學校使用，以建立有規劃的 都市生活。惟都市計畫在規劃土地使用時，以滿足居民生活需求為主要考量，未 考慮土地權屬，因此，私人土地可能被劃設為學校用地，故都市計畫實施後，政 府需向私人取得土地，依都市計畫設置學校，落實都市計畫，以滿足區域內人民 之教育需求，提供有品質的生活環境。 人口是都市計畫規劃很重要影響的因素，用以評估都市計畫內各種公共設 施用地的需求，因此都市計畫單位首先預估都市計畫區域內計畫人口數，根據計 畫人口數預估各種公共設施用地的需求情形，在評估設置學校用地時，經由都市 計畫內目前總人口數與學齡人口所佔比例預估未來增加之學齡人口數（內政部， 2009），其次，檢討既有學校容納都市計畫內預估未來增加之學齡人口數情形， 經檢討後現有學校無法容納增加之學齡人口數，則表示設置學校用地之需求。 綜上所述，校地係指學校土地，包括已經設立學校的土地及預先取得土地 所有權尚未設校之學校預定地，其中學校預定地係都市計畫內公共設施用地中限 定作為學校使用之土地，經由政府取得土地所有權後依學校用地之教育階段類別 設置國小、國中、高中等學校。我國自 1968 年實施九年國民教育後，國小和國 中依學區劃分，由地方政府設立國中和國小，因此，地方政府經由學區內總人口 數與學齡人口所佔比例預計容納學生總人數，並檢討既設學校之容納性評估新設 10.
(22) 學校用地之需求，於都市計畫內劃設學校用地後，取得都市計畫內預定作為國中 和國小使用之土地所有權，作為學校預定地，並評估學齡人口成長情形，適時設 立學校，而在未設校前，亦應開發與維護管理學校預定地，以維護教育資源。 貳、校地之設置 學校預定地係預定作為學校之土地，學校之區位及面積，與學生就學安全 和學習環境有高度相關，因此在規劃學校預定地，需先瞭解選擇學校預定地位置 之原則及面積規模。 一、選擇區位之原則 校地之選擇為學校建築之基礎，在都市計畫區域內依人口結構及人口成長 率評估設置學校之需求後，接下來選擇學校用地之區位，研究者將選擇區位之原 則歸納如圖 2-1。 在學校預定地之選擇區位方面，首先以閭鄰單位或居民分布情形為基礎， 考量位置、交通、環境、安全、擴充餘地和地價之因素（內政部，2010；林萬義， 1970；湯志民，2006；教育部，2002）。在位置方面，按通學距離在一千五百公 尺以內，徒步通學時間在三十分鐘以內。在交通方面，選擇交通方便，有寬廣而 良好的公路及通道可以到達，不必穿越交通危險地段。在環境方面，在自然環境 方面，選擇風景優美、適當供水，空氣清新，通風良好，地質適宜，地面平坦， 排水順暢之地方，在社會環境方面，擇鄰於文教機構。在擴充餘地方面，鄰近公 園綠地與其空間配合規劃，作為未來擴充校地之空間。在安全方面，避免靠近工 廠、鐵路、河岸、公路交叉口。在地價方面，由於財政能力有限，以價廉者優先 考量。. 11.
(23) 圖 2-1. 選擇區位之原則. 資料來源：研究者自行整理。 二、面積之規模 我國對於國民中小學學校面積之討論，陳錦錫等人(2000)認為決定學校用地 面積的因素，從需求面而言有欲容納之學生數與每生享有的校地面積標準，而教 育部（2002）列出最小面積並以班級數計算校地面積。是以，對於國民中小學學 校預定地之面積可從最小面積、班級數及每生平均校地面積進行討論（表 2-1）。 在最小面積方面，都市計畫區內之國民中學學校用地最小面積為 2.5 公頃， 國民小學校用地最小面積為 2.0 公頃（內政部，2002；教育部，2002）；都市計 畫區外之國民中學學校用地最小面積為 2 公頃，國民小學學校用地最小面積為 1.8 公頃（教育部，2002） 。然而，受到人口少子女化影響，陳東徹（2010）從學 校最適規模分析認為都市計畫地區 540 人之小型小學最適面積應為 1.6 公頃， 1,200 人之中型小學最適面積應為 3 公頃。 在以班級數計算校地面積方面，教育部（2002）以 35 人為班級單位，國民 中學和國民小學皆以 12 班為計算校地面積之最少班級數，都市計畫區內國民中 學 13 班以上學校每增一班，得增加 500 平方公尺，國民小學 13 班以上學校每增 一班，得增加 420 平方公尺；都市計畫外之國民中學和國民小學 13 班以上學校 每增一班，皆得增加 875 平方公尺。 在每生平均校地面積方面，都市計畫區內國民中學每生平均校地面積為 14.3 平方公尺，國民小學每生平均校地面積為 12 平方公尺；都市計畫區內國民 中學和國民小學每生平均校地面積皆為 25 平方公尺（教育部，2002） 。而陳東徹 12.
(24) （2010）認為都市計畫區內國民小學之每生校地面積為 20～30 平方公尺之間。 教育部（2009）自 96 年起逐年調整國民小學和國民中學每班人數，國民小學 99 學年度起每班調整為 29 人，國民中學至 102 學年度每班調整為 30 人，雖然國民 小學和國民中學每班人數調降，教育部頒訂之國民中小學設備基準並未修訂增加 班級數時得增加之面積，換言之，調降班級人數後，都市計畫區內國民中學每生 平均校地面積增加為 16.7 平方公尺，國民小學每生平均校地面積增加為 14.5 平 方公尺；都市計畫區外國民中學每生平均校地面積增加為 29.2 平方公尺，國民 小學每生平均校地面積增加為 30.2 平方公尺。 我國都市計畫區內劃設學校用地之面積，係根據 1975 年訂定之都市計畫通 盤檢討辦法內學校用地之檢討標準設置，該辦法直至 100 年 1 月 6 日止，共修訂 9 次，其中學校用地之檢討原則直至 98 年 10 月 23 日才修訂。該辦法原訂定都 市計畫區內國民中學學校用地最小面積為 2.5 公頃，國民小學學校用地最小面積 為 2 公頃，是以，我國都市計畫區內劃設之學校用地應依都市計畫通盤檢討辦法 之規定劃設校地面積，由此可見，國民中小學學校預定地面積廣大，更顯現國民 中小學學校預定地維護管理之困難。. 13.
(25) 表 2-1 校地面積規模 都市計畫區內 國民中學. 每生平均. 國民小學. 國民中學. 國民小學. 2.5 公頃. 2 公頃. 2 公頃. 1.8 公頃. 13 班以上學校. 13 班以上學校. 13 班以上學校. 13 班以上學校. 每增一班，得. 每增一班，得. 每增一班，得. 每增一班，得. 增加 500 平方. 增加 420 平方. 增加 875 平方. 增加 875 平方. 公尺. 公尺. 公尺. 公尺. 14.3 平方公尺. 12 平方公尺. 25 平方公尺. 25 平方公尺. 最小面積 班級數. 都市計畫區外. 校地面積 資料來源：整理自教育部（2002）。. 參、校地之取得方式與限制 學校預定地劃設後，進一步即是取得土地所有權，以落實都市計畫設立之 目標，因此，本部分探討學校預定地之取得期限與方式。在取得土地方式方面， 《都市計畫法》指出都市計畫內公共設施用地取得之方式有徵收、區段徵收和市 地重劃，探究三種取得土地之方式與其限制，以便於瞭解不同取得土地之方式對 學校預定地開發與維護管理之影響。 一、取得期限 學校預定地為都市計畫內公共設施用地種類之一，其取得期限之沿革見於 《都市計畫法》。《都市計畫法》截至 2011 年 4 月 8 日止，歷經 8 次修正公布， 其中有關公共設施保留地取得期限之沿革（立法院法律系統，2011；張景森，1993） 整理如表 2-2，最後於 1988 年取消公共設施保留地之取得期限，另一方面行政院 擬具公共設施保留地取得財務計畫，限於 1991 年 6 月底前全部取得 1973 年 9 月 6 日以前公布及 1973 年 9 月 6 日以後公布前三年（1991 年 6 月底前）到期之 部分公共設施保留地。取得項目除中央、省政府及各公用事業用地外，以 8 公尺 14.
(26) 以上道路、國中小及體育場、人口 20 萬以上都市之公園、停車場及廣場為優先 取得項目（張景森，1993）。 由表 2-2 可見，訂定公共設施保留地取得期限係基於維護土地所有權人之財 產權，立意良好，惟後因政府財政狀況無法於取得期限內支付鉅額經費取得土 地，而取消公共設施保留地取得期限之規定。然而，考量都市計畫之執行，行政 院補助地方政府經費，加速取得公共設施保留地，尤以國中小學校用地為優先取 得項目。換言之，國中小學校用地在 1988 至 1991 年為優先取得對象，地方政府 因受行政院補助經費，大量以徵收方式取得國中小學校用地，取得後依都市發展 情形設立學校，然在未設立學校前，亦需妥善開發與維護管理學校預定地。. 15.
(27) 表 2-2 公共設施保留地取得期限之沿革 時間. 摘要. 法條內容. 修正理由. 1964 年 9 月 1 日 訂定取得 修正公布 期限. 公共設施保留地之徵收期 間，不得超過 5 年，逾期不 徵收，視為撤銷。但有特殊 情形，經上級政府之核准得 延長之，其延長期間至多五 年。. 未訂定徵收期限， 對土地所有人之土 地使用權有長期凍 結之虞。. 1973 年 9 月 6 日 延長取得 修正公布 期限. 公共設施保留地，在民國六 至 1973 年大部分 十二年本法修正公布前尚未 公共設施保留地仍 取得者，應自本法修正公布 未取得 之日起十年內取得之。但有 特殊情形，經上級政府之核 准，得延長之；其延長期間 至多五年。逾期不徵收，視 為撤銷。本法修正公布後， 依本法指定之公共設施保留 地，其取得期限應依前項規 定辦理，並自指定之日起算。. 1988 年 7 月 15 日修正公布. 取消公共設施保留地取得期 限. 1939 年 6 月 8 日 訂定都市計畫法. 取消取得 期限. 1. 公共設施用地 由政府取得，不 符合使用者付 費。 2. 難與都市發展 及實質建設相 配合。 3. 逾期未取得致 被撤銷，將嚴重 妨礙都市計畫 整體功能. 資料來源：研究者整理自立法院法律系統（2011）、張景森（1993）。. 16.
(28) 二、取得土地之方式 取得土地之方式包括土地徵收、區段徵收和市地重劃等三種，以下論述三 種取得土地方式之意義及開發與維護管理之限制。 （一）土地徵收之意義及開發與維護管理上之限制 依照《土地徵收條例》規定，土地徵收係國家為公共事業之需要，如教育、 學術及文化事業，透過公權力剝奪私人財產權之行政行為，需用土地人將徵收所 欲興辦之事業計畫報經目的事業主管機關許可，且應與土地所有權者協議價購或 以其他取得土地所有權之方式與土地所有權人協調，所有權人拒絕參與協議或經 開會未能達成協議者，始得申請土地徵收，並給付土地所有權人土地及地上物補 償費。 由於土地徵收係政府透過公權力剝奪私人財產權之行政行為，原土地所有 權人擁有監督、檢核土地需用機關依照徵收計畫書使用土地之權利，倘未依徵收 計畫執行，原土地所有權人得申請收回土地之權利，原則上依《土地徵收條例》 之規定辦理，例外則是依照區段徵收及土地徵收條例或其他法律之規定辦理。 《土 地徵收條例》第九條規定，徵收補償費發給完竣屆滿三年，未依徵收計畫開始使 用者；未依核准徵收原定興辦事業使用者；依原徵收計畫開始使用後未滿五年， 不繼續依原徵收計畫使用者，有上述情形之一者，原則上，原土地所有權人得於 徵收公告之日起二十年內，向該管直轄市或縣 (市) 主管機關申請照原徵收補償 價額收回其土地，例外之情況為係因不可歸責於需用土地人之事由者，不得申請 收回土地。土地徵收乃是需地機關行使公權力，對人民財產權之剝奪，應受嚴格 之監督，因此，在開始使用之時間和使用結果都限制需地機關應確實執行，倘需 地機關未執行，人民具有收回土地之權利，避免需地機關恣意侵害人民之財產權。 （二）區段徵收之意義及開發與維護管理上之限制 《土地法》第二一二條指出區段徵收係指一定區域內之土地，應重新分宗 整理，而為全區土地之徵收，按都市計畫內容予以建設，並將土地重新分割整理， 消除不整或畸零土地，以利建築。對土地所有權人給予補償的方式分為領取地價 17.
(29) 補償費和領取抵價地等兩種形式，抵價地係指開發後可供建築之土地，由原土地 所有權人領回，以折抵地價補償費，除公共設施土地外，其餘土地加上建設費用 後，予以出售，原土地所有權人有優先承買權（陳顯道，2009）。由於區段徵收 給予土地所有權者選擇領取地價補償費或抵價地，補償方式具備彈性，在性質上 仍是徵收之一種樣態（鐘麗娜，2009），然而，不同於土地徵收訂定原土地所有 權者申請收回土地之權利與期限，區段徵收相關法令並未規範土地開發期限。此 外，由於區段徵收取得之土地係源於都市計畫已規劃作為學校使用，因此仍應依 土地使用規定，開發作為學校使用。 （三）市地重劃之意義及開發與維護管理上之限制 市地重劃係依照都市計畫，將畸零細碎、形狀不整之土地，就原有次位予 以交換分合，興辦各項公共設施所需費用及公共設施用地係由土地所有權人按受 益比例共同負擔，政府無需負擔開發之費用，而重劃後各宗土地皆成為形狀方整， 立即可供建築使用之一種土地改良事業（劉瑞煌，2003）。 市地重劃係重劃區域內土地所有權者按受益比例共同負擔興辦各項公共設 施所需費用及公共設施用地，換言之，各項公共設施用地之種類係經由所有土地 所有權者同意之種類，公共設施用地之種類不得任意變更，倘需變更，基於尊重 土地所有權者之財產權，應經過所有土地所有權者之同意始能變更為其他種類之 公共設施用地。此外，市地重劃相關法令亦未規範取得土地後之開發期限，在使 用上因受都市計畫土地使用規範，仍應開發作為學校使用。 （四）小結 公共設施用地取得後應開發興辦各項規劃中公共設施，以落實都市計畫，然 而，以開發學校預定地為例，進行校園整體規劃，興建校舍、校園環境與體育空 間，所需經費龐大，公共設施用地之開發需衡酌政府財政能力。基於取得土地之 方式對人民財產權之侵害與政府財政能力之評估，從開發期限與公共設施用地種 類之變更比較土地徵收、區段徵收和市地重劃等三種取得都市計畫內公共設施用 地之方式，整理如表 2-3。 18.
(30) 在開發期限方面，由於土地徵收係政府行使公權力之結果，其開發應受限 制，以保障人民財產權，因此，需地機關應兼備下列三種情形：應於徵收補償費 發給完竣屆滿三年內，依徵收計畫開始使用，應依核准徵收原定興辦事業使用， 依原徵收計畫開始使用後五年內，應繼續依原徵收計畫使用；區段徵收和市地重 劃則無相關規定。在允許之開發種類方面，土地徵收應依興辦事業計畫書辦理， 區段徵收和市地重劃皆須依都市計畫規範辦理，換言之，三種取得土地之方式以 都市計畫內學校用地為例，皆應作為學校使用。在公共設施用地之變更方面，土 地徵收係因政府行使公權力剝奪人民財產權，應依土地徵收計畫執行；區段徵收 無相關規定；市地重劃因公共設施用地係重劃範圍內土地所有權者按受益比例提 供之土地，因此變更公共設施用地之種類需所有土地所有權者之同意使得變更。. 表 2-3 取得土地方式限制之比較 土地徵收. 區段徵收. 市地重劃. 開發期限 需地機關應兼備下列情形： 無相關規定 1. 徵收補償費發給完竣屆 滿三年內，應依徵收計畫 開始使用。 2. 應依核准徵收原定興辦 事業使用。 3. 依原徵收計畫開始使用 後五年內，應繼續依原徵 收計畫使用。. 無相關規定. 開發種類 依興辦事業計畫書規定. 依都市計畫規定. 依都市計畫規定. 公共設施 不得變更 用地之變 更. 無相關規定. 經全體土地所有 權者同意使得變 更. 資料來源：研究者自行整理。. 肆、空間配置之原則 一般而言，將學校空間分為校舍、校園和體育場等三種，湯志民（2006）. 19.
(31) 認為校地空間之理想分配比例為校舍建築用地占 2/10，運動場用地占 3/10，校園 用地占 5/10；而教育部（2002）認為理想之空間分配比例為校舍建築用地約占 3/10，運動空間用地約占 3/10，綠地、庭園、步道用地約占 4/10。比較湯志民和 教育部對學校空間之比例分配，兩者皆認為運動場用地之理想分配比例為 3/10， 且校園用地之比例應大於校舍建築用地之比例，只是對於兩者差異之比例有不同 之看法。研究者考量讓校園規劃平均發展，且校舍建築用地少，校舍樓層高的比 例相對提高，增加校舍建築成本，是以，比較支持教育部之空間分配比例。. 第二節 學校預定地之開發與維護管理 學校預定地雖未設立學校，然其土地性質為學校應作為學校使用，是以， 開發時仍應掌握校園規劃之準則，興建學校設施種類。因此，本節分為三部分， 第一部份釐清學校預定地可容許設置之學校設施種類，第二部分瞭解目前地方政 府對學校預定地之開發現況，第三部分探究學校預定地維護管理型態。 壹、學校設施之種類 由校地之空間配置得知，校地分為校舍建築用地、運動場用地及綠地、庭 園、步道用地，以下分別論述三種用地興建之學校設施種類。 一、校舍建築設施 校舍建築設施主要為教室，主要包括行政空間和教學空間，在教學空間方 面，湯志民（2006）認為包括普通教室、專科教室、特殊教育教室、圖書館(室)、 資訊教室、多目的學習空間。 二、運動場地設施 運動場地設施包括室外場地設施及室內場地設施，吳思進（2009）認為室 外場地設施包括田徑場、足球場、棒壘球場、游泳池、室外籃球場、排球場、網 球場、手球場及遊戲場等場地設施設置於室外的形式，室內場地設施包括體育 館、游泳池、排球場、籃球場、體操館、桌球室、舞蹈室、重量訓練室、拔河場. 20.
(32) 地室內綜合教室（活動中心）等場地設施設置於室內型態者。承上，室內場地設 施係將體育設施建置於體育場館內，在國民中小學內主要為活動中心的形式呈 現。現況方面，我國國民中小學室外運動場地設施設置以田徑場、室外籃球場、 室外綜合球場、遊戲場、室外躲避球場、排球場等運動場地設施居多（吳思進， 2009；柯仲彥，2004；陳張榮，1996；陳漢志，2001；黃聖惠，2001；賴協志， 2004） ，進一步歸納上述研究，我國國中小運動場地設施以田徑場、室外籃球場、 遊戲場及室外綜合球場設置率最高。 三、綠地、庭園、步道設施 綠地、庭園、步道設施係學校用地設置校舍建築設施及體育場地設施後， 剩餘土地規劃步道、綠地與庭園，開拓學生的視野。 貳、學校預定地之開發現況 學校預定地乃預先取得土地所有權之學校用地，在都市計畫過程中，為滿 足區域內民眾的教育需求，透過土地徵收、區段徵收或市地重劃的方式取得學校 預定地，因此，各地方政府皆具有學校預定地，辦理學校預定地的開發與維護管 理業務。為初步瞭解地方政府對學校預定地的開發現況，研究者經由網路搜尋相 關新聞，整理如表 2-4。目前臺北市預定將學校預定地規劃為臺北籃球館和臺北 網球中心（臺北市政府教育局，2010），高雄市、嘉義市、嘉義縣和彰化縣將學 校預定地設置簡易體育設施並實施綠美化（梁楹佳，2010；黃玫君，2010；江俊 亮，2011；彰化縣政府新聞處，2008） ，嘉義市將一所學校預定地設置游泳池（洪 慧瑜，2008）。由上述學校預定地之開發可見，學校預定地在未設校前多數縣市 政府以設置簡易體育設施與實施綠美化為主，將學校預定地開闢為具備運動、休 閒性質之場所（楊見成，2008）。. 21.
(33) 表 2-4 地方政府對學校預定地之開發現況 縣 市. 預定地名稱. 用途. 時間. 資料來源. 臺 北 市. 和平國小預定地. 臺北籃球館. 2010. 臺北市政府教育局施政報告 （990701~990731）. 內湖區寶湖國中小 預定地. 臺北網球中心. 2010. 臺北市政府教育局施政報告 （990701~990731）. 高 雄 市. 鼓山區文小 26. 綠美化工程. 2010. 高雄市政府教育局之招標公 告(轉貼自高雄市景觀工程商 業同業公會 2010/11/11). 小港區文小 2. 簡易球場. 2010. 代管學校坪頂國小認養公告. 仁武區文小十. 自行車公園. 2009. (2010/2/26) 台灣時報（2009-11-16）. 楠梓區國中和國小 預定地. 波斯菊花海綠 美化工程. 2010. 高雄市政府全球資訊網. 苓雅區文中-35. 綠美化工程. 2010. (99/3/11) 高市教育電子報(2010/10/05). 北區與南區各五校 預定地. 簡易棒壘球場. 2007. 臺北市教育 e 週刊. 嘉 義 市. 文小三. 游泳池. 2008. (2007/8/11) 國立教育廣播電台 （2008/10/6）. 劉厝重劃區文小 二、文中一. 簡易體育設施. 2010. 臺灣時報（ 2010/1/26）. 嘉 義 縣. 平林國中預定地. 慢速壘球場、 人行、自行車 道、綠美化. 2011. 中央社 (2011-01-09). 彰 化 縣. 田中文中二. 多功能活動中 心、慢壘場、 籃球場、休閒 步道與庭園. 2009. 彰化縣政府新聞處 （2009/10/25）. 員林國中第二校 區. 運動公園. 2006. 彰化縣政府新聞處 （2006/11/14）. 和東國小第二校 區. 運動公園. 2008. 彰化縣政府新聞處 （2008/11/2）. 資料來源：研究者自行整理。. 22.
(34) 參、學校預定地維護管理之型態 地方政府取得學校預定地之土地所有權後，應進行學校預定地的維護管 理，有關學校預定地的維護管理型態，目前尚未有相關研究，因此研究者從旁歸 納，探究目前公園綠地的維護管理型態。吳詩涵、簡君倫（2008）經由訪談，歸 納高高屏地區運動公園的管理方式有自行維護管理、民眾認養管理維護、委託民 間非營利團體經營管理維護及招商營運等四種型態。廖德淘（2002）彙整中華民 國國家公園協會對地方政府在公園綠地維護管理型態之調查結果，公園綠地維護 管理的類型有自行辦理、付費委外、民間認養及委由其他單位代管等四種類型； 並整理臺北市公園綠地維護管理類型包括自行維護、委託維護和認養維護等三種 類型，未來將加速公園委外經營管理及加強民眾參與。 《高雄市公園管理自治條 例》高雄市公園維護管理之類型包括認養和委託經營管理等類型。 《臺中市公園 綠地園道及行道樹管理自治條例》台中市公園綠地維護管理之類型包括自行管 理、委託鄰近社區發展協會或公寓大廈管理委員會管理維護並酌予補助、由公司 行號、機關或團體認養和招商營運等四種類型。綜上所述，對於公園綠地的維護 管理類型有自行辦理、民間認養、委託經營管理、委由其他單位代管等四種類型。 此外，考量地方政府與學校間具有上下隸屬關係，且學校預定地附近有學校可協 助地方政府維護管理，因此綜合歸納出學校預定地的維護管理型態有學校代管、 自行維護管理、民眾認養及委外辦理等四種類型。 一、. 學校代管 學校代管係指地方政府將學校預定地委由學校代管，學校與學校預定地鄰. 近，可有效且立即解決學校預定地的問題。然而，學校預定地位於代管學校校外 且距離遙遠，代管學校不易兼顧既有校園及學校預定地之環境整潔與安全，且人 力不足（楊見成，2008），為此種維護管理型態之困境。 二、. 自行維護管理 自行列管係指地方政府直接維護管理學校預定地，負責學校預定地的環境. 清潔、環境管理及設施修繕等工作。 23.
(35) 由地方政府自行直接管理學校預定地，此種維護管理型態之優點為地方政 府可直接掌握學校預定地之現況，由於學校預定地位於地方政府辦公場所外，為 能有效且迅速處理學校預定地之問題，地方政府需能迅速到達學校預定地，是以 此種方式適合於面積小且經管之學校預定地少之地方政府，反之，則地方政府因 學校預定地分散及人力不足，不易立即發現與處理問題。 三、. 認養 認養係由地方政府訂定認養要點，由人民、法人、機關團體等主動向維護. 管理學校預定地之地方政府或代管學校申請維護管理學校預定地，負責學校預定 地之環境維護、安全等相關事項，且自行負擔維護管理學校預定地所需之經費。 其優點為在地方政府財源不足及人力短缺的情況之下，引進民間資源協助維護管 理學校預定地。 四、. 委外辦理 在引進民間資源協助政府經營管理之潮流下，為目前中等學校或大學體育. 場館經營營管理型態之一，本部分二部分，瞭解委託民間經營之意涵與型態。 （一）委外辦理之意涵 委託經營（contracting out）之概念來自民營化（privatization），民營化比較 仰賴社會的民間機構來滿足人們的需求，並減少對政府的依靠，係將公部門所提 供或掌握的各類公共活動、公共服務、資產所有權、經營權等透過合理的方式與 適當的程序開放移轉給民間，增加民間參與機會，藉由民間力量，協助政府管理 公共事務，是一種降低政府角色或增加社會機構角色的行為（Savas,2000；李希 揚，1998；何杏雀，2003）。 莫永榮（2004）認為委託經營意旨透過政府部門與民間部門簽訂契約關係， 由政府提供經費或相關協助，由民間部門履行契約中的規定項目或對「標的團體」 提供服務，並在契約中載明雙方的職責、義務、期限及標的團體人數，政府仍須 負擔財政籌措、業務監督及績效成敗的責任。換言之，委託經營並非意指政府將 公共事務交由民間提供服務後，即與該項公共事務無關，而是需更進一步藉由訂 24.
(36) 定契約，監督民間部門執行情形。對此，張輝政（2006）指出完善的契約是雙方 權利和義務的依據，亦是促進民間參與公共事務成功的重要因素，而周全的監督 管理與績效評估機制是落實促進民間參與公共事務案件品質的保證。由於應在契 約中載明雙方的職責和義務等相關資料，顯現中契約在委託經營之重要性。然而 Schwartz 認為由於語句的模稜兩可、訂約雙方的疏忽、人類有限理性及資訊不對 稱等因素，產生不完全契約（引自張筵儀，2001），因此在訂定委託契約時，應 明訂訂約雙方，之權利義務，同時在灰色地帶採模糊策略，給予雙方彈性調整空 間（賴森本，2004）以降低委託經營之風險。 委外辦理（outsourcing）的字面上意義係指對外採購，在對外採購前，組織 應先找出核心能力，專注發展組織的核心能力，而將非核心能力委外，進而獲得 委外的效益。委外過程中，找出組織之核心能力，將非核心能力委由組織外對該 項業務具有專業能力之組織辦理，一方面使得組織能專注核心能力之發展，提升 組織競爭力，另一方面取得組織內部欠缺之技能且在與外部組織溝通過程中促進 組織業務之創新發展（杜雯蓉譯，2006）。 綜上所述，委外辦理係源於民營化之概念，政府在進行委外辦理前，首先 釐清政府業務之核心能力，將非核心能力以契約方式委託其他政府部門或民間部 門經營，於契約中明訂雙方之權利義務，且在契約灰色地帶採模糊策略，給予雙 方彈性調整空間，政府雖將非核心業務委託經營，惟仍負擔監督業務執行成效之 責。 （二）學校預定地委外辦理之型態 綜合委外辦理模式相關研究，教育事務委外辦理的型態包括 BOT、OT、 ROT、管理契約型、民間承包型、個別事務外包和志願工作等七種類型（行政院， 2007；李希揚，1998；吳碧華，2004；馬信行，1998；曾建元，2004；Savas,2000）。 上述型態在學校預定地委外辦理之意義說明如下。 1. BOT（Build-Operate-Transfer，興建、營運和移轉）係指地方政府和受託者簽 訂契約，由地方政府決定學校預定地開發之設施種類後，由受託者出資興建， 25.
(37) 並特許受託者經營一段時間，經營期滿將設施所有權移轉交還地方政府。此 委外辦理型態涉及公、私部門深入的協力關係，以政商為主體的合作關係， 公、私部門間信任建構與「組際學習」對 BOT 模式的推動具有重要性（鄭錫 鍇，1999） 。此型態主要用於公共工程，但因法令尚未完備，在推動過程中備 受爭議（宋力生，2006）。 2. OT（Operate-Transfer，營運和移轉）係指地方政府將學校預定地之設施興建 完成後，與受託者簽訂契約，由受託者經營管理學校預定地，經營期滿後將 設施所有權移轉交還地方政府。 3. ROT（Rebuild-Operate-Transfer，整建、營運和移轉）由地方政府委託或由受 託者向地方政府租賃學校預定地上現有設施，予以擴建、整建後並為營運； 營運期間屆滿後，營運權歸還地方政府。 4. 管理契約係指地方政府或代管學校與受託者簽訂契約，雙方對學校預定地之 設施與環境維護等方面達成協議，由政府負擔費用，受託者依契約經營管理。 5. 民間承包係指地方政府或代管學校與受託者簽訂契約，由受託者對學校預定 地之經營管理自負盈虧。 6. 個別事務外包係指在不涉及設施及環境之經營管理權下，地方政府或代管學 校將學校預定地業務之單一項目委託辦理，如環境清潔。 7. 志願工作係指地方政府或代管學校邀請社區居民或熱心人士協助維護管理學 校預定地（何杏雀，2003），如社區協助維護學校預定地之環境清潔。 上述七種學校預定地委外辦理的類型，以經營權是否移轉分類，BOT、OT、 ROT、管理契約型、民間承包型等五種類型為經營權移轉，個別事務外包和志願 工作等兩種類行為經營權未移轉。 （三）委外辦理之優點 委外辦理中透過引進民間資源，協助政府維護管理學校預定地，可以協助 解決地方政府縮減經費及人力短缺的問題（吳詩涵、簡君倫，2008；龔天發， 2008），在推行時，需有吸引民間團體願意受託管理之誘因，以城市光廊為例， 26.
(38) 其乃一成功的委託經營個案，其性質處於「公園（市民休憩活動範圍）」與「營 利事業（café 服務中心）」並行的邊界上（龔天發，2008） ，是以需具備吸引民間 辦理委外的誘因。龔天發（2008）指出地方政府必須在商業行為與公共空間之間 的管理找尋一平衡點。因此，委外辦理可以協助解決地方政府縮減經費及人力短 缺的問題，在推行上需具備吸引民間團體接受受託管理的誘因。. 第三節 學校預定地維護管理問題之相關研究 本節探究學校預定地在維護管理上面臨的問題，且由於校園場地開放後， 民眾可使用學校設施，在維護管理上面臨的問題，可延伸供學校預定地在維護管 理問題之思考。第一部分為學校預定地維護管理問題之相關研究，第二部分為校 園場地開放後學校設維護管理問題之相關研究。 壹、學校預定地維護管理問題之其他研究 目前對於學校預定地之研究僅有楊見成（2008）以高雄市學校預定地為研 究對象，研究高雄市民對學校預定地綠美化政策之滿意度，以下說明高雄市對學 校預定地的綠美化政策及滿意度研究結果。 一、高雄市學校預定地執行綠美化之背景 探究高雄市政府將學校預定地進行綠美化係因學校預定地在尚未計畫正式 開闢設學校前，均採圍籬方式放任雜草叢生，孳生蚊蟲，甚至遭民眾傾倒廢棄物， 市府為改善環境品質，增加綠覆地面積及提供市民更優質生活環境空間，自 93 年度起，高雄市政府教育局編列預算依地區特性先採植草綠美化或開闢簡易體育 場等方式，提供當地社區民眾使用。以高雄市青海段國中和國小預定地為例，綠 美化後成為市民親子活動休閒場所，與鄰近的美術館結合呈綠色活動空間。 二、高雄市學校預定地待解決之問題 楊見成（2008）提出高雄市學校預定地面臨下列三項問題： （一）管理單位（高雄市政府教育局和代管學校）缺乏公權力管理法源，對於社. 27.
(39) 區民眾缺乏公民素養，遛狗時隨意大小便或社團球隊使用簡易棒壘球場 時，隨意丟棄空罐，造成場地髒亂，管理單位屢勸不聽，亦無適當處罰公 權力加以約束，維護管理疲於奔命。對此，吳詩涵、簡君倫（2008）在研 究運動公園營運困難時亦提出民眾守法觀念不足之問題。侯錦雄和郭彰仁 認為此係因民眾尚未認同學校預定地，只有在民眾認為公園、綠地是自己 的地方時，民眾才會主動的參與規劃設計，並且提供自己的意見，同時參 與管理維護的宣導、巡察、糾正破壞行為等的工作（引自吳詩涵、簡君倫， 2008）。 （二）管理人力不足，代管學校總務主任則為兼任，且學校預定地與代管學校相 距遙遠，無法適時掌控傾倒垃圾或侵佔違法事件。 （三）場地為開放性，打球時易傷及路人或道路之車輛，且因學校預定地屬公共 設施用地，地上僅能綠化或施作簡易休憩、運動設施，不宜再興建非教育 硬體設施，造成場地管理維護困難。 三、高雄市學校預定地綠美化滿意度之研究結論 最後，對於高雄市學校預定地綠美化滿意度調查結果獲致下列結論。 （一）社區民眾對學校預定地管理單位態度認知，都有中度以上認同程度，其中 以「我經常看到學校預定地有固定的除草及清潔維護」認同度最高，「管 理人員無法有效管理預定地上遛狗、垃圾等問題」的認知最低，楊見成 （2008）認為可委請區公所或環保局組成巡察小組加強取締違規事件，另 有關人力不足，可朝鼓勵民間團體認養，亦可參與里民大會時主動宣導綠 美化政策，請社區居民共同維護綠地之清潔。 （二）社區民眾對學校預定地綠美化政策滿意度，都有中等以上滿意度，其中以 「場地功能」層面的滿意度最高，對「場地設施」層面的滿意度則最低。 楊見成（2008）從場地功能、場地設施及場地維護管理探究滿意度，其中 場地設施及場地維護管理的滿意度相對低，楊見成（2008）認為此係因學 校預定地以籌設學校為目的，其設置功能非以提供休憩、運動為主，在強 28.
(40) 化公有閒置土地綠美化後，學校預定地面臨非制式遊憩、運動場所卻需負 責遊憩與運動功能。 （三）小港區、家庭月總收入 3~5 萬元的社區民眾，對學校預定地管理單位態度 認知，具有較高的認同度。楊見成（2008）認為此係因小港區學校預定地 地處較偏僻，目前為防止不法傾倒垃圾或占用，仍以圍籬管理方式，比其 他區域學校預定地採開放式較容易管理與維護。 （四）、 「女性」 、 「高中職、專科、大學」 、 「小港區、苓雅區」 、 「3∼5 萬元以上」 之社區民眾，對學校預定地綠美化政策滿意度，具有較高的滿意度。 （五）社區民眾對管理單位態度認知與對綠美化政策滿意度之間，具有顯著的正 相關。 目前以學校預定地為主題之研究僅有楊見成（2008）對高雄市學校預定地 綠美化政策滿意度之研究，從楊見成之研究中窺見高雄市學校預定地在維護管理 上面臨對於民眾的不當行為，管理單位屢勸不聽，亦無適當處罰公權力加以約 束，維護管理疲於奔命，其次管理人力不足，最後是學校預定地不宜設置非教育 硬體設施，造成場地管理維護困難。在管理人力不足方面，建議可朝鼓勵民間團 體認養，亦可參與里民大會時主動宣導綠美化政策，請社區居民共同維護綠地之 清潔。對於學校預定地進行綠美化後之功能，認為學校預定地以籌設學校為目 的，其設置功能非以提供休憩、運動為主，在綠美化後，學校預定地面臨非制式 遊憩、運動場所卻需負責遊憩與運動功能。 貳、校園場地開放後學校設施維護管理問題之相關研究 學校預定地依學校設施之種類，設置運動場、校舍或校園後，對外開放民 眾使用，其性質與既有學校進行校園開放，提供社區居民使用學校設施雷同，本 研究旨在探究學校預定地維護管理之問題，然而有關維護管理問題之分析面向， 乃借重校園場地開放後學校設施經營管理問題之分析，作為探究學校預定地經營 管理問題之基礎。 29.
(41) 一、校園場地開放之意義 學校是社區的文化中心，也是社區的資源中心，在學校和社區互相合作下， 學校開放場地提供社區使用，因此「校園開放」的觀念逐漸受到重視。秦夢群認 為校園開放的精神在於打破校園資源獨享的封閉觀念，使學校走入社區，並提供 社區民眾更多生活空間（引自陳博祥，2009），林昭璿（2007）進一步提出學校 運動設施開放的意義係指學校的各項體育設施在不影響學校生活管理及正常教 學的原則下，訂定每日開放的時間，以提供社區民眾作為從事運動或休閒的場 所。校園場地開放係將學校場地與社區共享，學校場地包括校舍、運動場和校園， 如提供社區運用校舍進行教學活動、在運動場從事運動休閒活動，或於校園散步 等，惟開放使用之前提仍應以學校使用需求為優先考量，避免於正常教學時間提 供居民使用，以維護學生受教權益及學習安全。 學校預定地雖未設校，惟其在性質上為教育資源中之土地資源，在學校預 定地設置校舍、運動場或校園等學校設施後開放社區使用，對代管學校而言，是 一種將學校預定地開放供社區使用之樣態，換言之，學校預定地之開放使用仍應 以代管學校之教學需求為優先考量，進行校園場地開放。 二、校園場地開放後學校設施維護管理問題之面向 校園場地開放後，對學校維護管理學校設施而言，產生更多不可控制之因 素，這些因素影響學校開放設施之意願，換言之，亦是學校設施開放使用之維護 管理問題因素。 黃聖惠（2001）經由文獻探討認為學校運動場地設施開放的困難包括人力 資源不足、物力資源缺乏、安全顧慮問題、管理困難問題、制度訂定法規考量是 否周延可行、經費不足以及編列制度不便、主管支持度不高等七個面向。在人力 資源不足方面，由於學校未有專人管理體育設施且開放時間大多在早晚或假日之 非上班時段，對此，吳思進（2009）調查發現影響運動場地設施開放之因素以人 力因素最重要。在物力資源缺乏方面，係指學校場地設施不足。在安全顧慮問題 方面，黃聖惠（2001）和林文郁（2003）經過調查研究皆認為安全因素是影響運 30.
(42) 動場地設施開放最重要的因素，認為開放校園場地設施後將影響師生的安全、校 園的安寧與環境整潔，且設施易遭破壞。此外，賴協志（2004）認為學校運動場 地開放後，需加強設施之維護檢修及環境之清潔維護。在管理困難方面，鄭志富 認為係因學校場地設施未訂定開放的管理制度（引自黃聖惠，2001）。在制度訂 定法規考量是否周延可行方面，係指開放管理要點的制訂是否合宜，法規是否完 備經周延考慮後訂定，並公告周知，且在開放管理辦法中訂定收費標準、開放時 間、開放地點、使用辦法、使用後運動器材的歸還、環境整理與設施安全維護、 損害賠償及相關責任問題之規範（黃聖惠，2001）。在經費不足及編列制度不便 方面，王建臺指出社區民眾對運動付費觀念接受程度有待評估，且場地的充實、 設備的維修及管理人的加班費均造成學校配合開放校園場地設施意願低落（引自 黃聖惠，2001）。在主管支持度不高方面，王建臺指出校園開放後因責任歸屬尚 未明確，增加校長的行政責任，同時田文正進一步指出校園場地開放將產生垃圾 處理問題、秩序混亂問題及龐大的管理維護費用支出問題，因此校長的支持度不 高（引自黃聖惠，2001）。 綜上所述，研究者進一步借重校園場地開放後在維護管理方面的問題，提 供分析學校預定地維護管理之問題。校園場地開放維護管理問題包括人力、物 力、安全、管理、經費、制度及主管等七個因素，其中安全因素最多學者主張最 重要。. 31.
(43) 第三章. 研究設計與實施. 本研究主要採用調查研究法及訪談法，利用自編之調查表蒐集地方政府開 發與維護管理學校預定地之現況，並輔以訪談法深入瞭解學校預定地開發與維護 管理之問題。首先，透過相關文獻的探討，設計調查表，作為研究工具之一，並 根據資料進行統計分析，綜合調查表與訪談之分析，最後獲致研究結果與發現， 歸納出學校預定地開發與維護管理之現況與問題，期能對地方政府開發與維護管 理學校預定地提出建議。茲將本研究之設計與實施說明如後，本章共分為六節： 第一節為研究對象，第二節為研究工具，第三節為實施程序，第四節為資料處理 與分析，第五節為研究信實度，第六節為研究倫理。. 第一節 研究對象 本研究採用調查表及訪談，有關上述兩種蒐集資料方法之研究對象說明如 下： 壹、調查表之研究對象 本研究調查表的研究對象為臺北市、新北市、臺中市、臺南市、高雄市等 五個直轄市和十七個縣、市政府教育局（處） ，請地方政府協助填寫調查表，對 全國學校預定地開發與維護管理現況進行普查。填寫者為地方政府教育局（處） 學校預定地承辦人或科長。 貳、訪談對象之選擇原則與歷程 地方政府為學校預定地的主管機關，有關學校預定地在開發與維護管理的 現況與問題為當然之訪談對象，在地方政府教育局（處）內學校預定地之承辦人 及科長為最瞭解學校預定地現況與問題之人員，在受訪談人員方面，以承辦人或 單位主管為受訪談人員。 32.
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