第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
依據《經濟學人》的＜2015 年全球城市安全指數報告＞1，我國首都臺北市，
是世界 50 個具備現代都會樣貌代表性的被取樣城市中，城市安全指數（The Safe Cities Index）排行第 13 名的城市。令人驚訝的是，臺北市雖然個人人身安全、健 康安全方面的表現分別名列第 5 與第 9 名，基礎建設安全的評比中，也因災難或 車禍頻傳，倒退至第 22 名，只越過世界平均線，但臺北市的貧民窟數量竟僅 2 處 而已，甚至比第 2 名瑞士蘇黎世現存 4 處貧民窟還要稀少，於是在消弭貧民窟數 量方面，臺北市居然能掄得冠軍，堪稱全球貧民窟密度最低的城市2。該報告認為，
今日所謂的貧民窟，不僅須以：是否缺乏民生基礎設備包含飲水及廁所，是否有 受法律保護不受驅離的居住權，住處是否破舊不堪居，生活密度是否過度擁擠，
這 4 項聯合國人居署（United Nations Human Settlements Programme）提出的標準3， 當作判別，更重要的是，依照聯合國人居署的意見，一座城市若未能以社會融合
（social inclusion）4的融入方式（inclusive manner），扶助居民相對較為弱勢的社 區，發生社會排除（social exclusion）5現象，即不被認為符合安全性的要求。欲實 現 城 市 安 全 ， 真 正 改 善 市 民 生 活 ， 就 必 須 促 進 社 區 弱 勢 居 民 的 社 會 參 與
（participation），加強社會網絡與文化資本網絡（local social and cultural capital networks），藉此觸發當地經濟發展，讓城市產生整體的流通與連結，使得原本城 市裡被列為受到社會上經濟排除（socio-economic exclusion）的社區，不再彷彿孤
1 該綜合指數共分為 4 大次類評估，包括：個人人身安全、健康安全、基礎設施安全（Infrastructure safety)、數位安全，以總計超過 40 項定量與定性的指標來表示。其中，所謂的基礎設施安全程度，
是輸入（input）足以保護民眾的民生交通基礎建設，如：用電與電信通訊，道路的普及率統計，
再輸出（output）包括市民：因天災或車禍致死紀錄，居住在貧民窟（slums）的比例，經計算而得 出的數據。已開發國家的國際級大城市像是：巴黎貧民窟數量高達 19 處，香港 18 處，東京多逾 16 處，阿姆斯特丹則有 15 處，因此均被擠出了全球前十大基礎設施安全城市的行列。The Economist,Safe Cities Index 2015, available at
http://safecities.economist.com/report/safe-cities-index-white-paper/ ( last visited:2017.08.22).
2 見前註。
3 UN HABITAT，Slum Almanac 2015-2016 ,available at
http://unhabitat.org/slum-almanac-2015-2016/ ( last visited:2017.08.22).
4 李易駿，社會排除：流行或挑戰，社會政策與社會工作學刊，10 卷第 1 期，頁 12，2006 年 6 月。
5 王永慈，「社會排除」：貧窮概念的再詮釋，社區發展季刊，95 期，頁 72 至 84，2001 年 9 月。
張菁芬，台灣地區社會排除之研究－指標建構與現象研究，松慧出版社，頁 14，2010 年 1 月。
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島一般6。此亦我國社會法體系中的社會扶助與社會促進範圍：期待藉由法律與政 府政策的制定，找尋社會促進的有效方法或創新的社會促進手段，與社會扶助制 度支柱下的各項社會救助措施共同作用，達成社會公平與社會安全目的，體現我 國憲法第 15 條的生存權以及憲法保障的平等原則精神7。
臺北市南機場公寓社區向來是外界公認甚至當地人自認，臺北市目前僅存的 貧民窟之一8。半世紀前，其原始設計，即為分批安置弱勢民眾，包括：臺北市因 違建拆遷，無處可居者；因戰爭導致住宅焚燬的家庭；由於天災因素，從臺灣各 地遷徙到此地，暫求安身立命的災民；沒有宿舍的基層軍人與軍眷；低收入戶。
五十年後的今天，這些櫛比鱗次的小坪數房屋，總數已達超高密度的 2102 間。
經過歲月洗禮，越顯得建築老舊，建築公共安全與消防問題堪虞，加上居住 空間狹小，原本居住與後來遷入的各種弱勢身分族群，聚集情況加劇。
無論是否符合前述國際間對於貧民窟的精確定義，當地種種生活條件，與其 所在的臺灣首善之都臺北市，早已呈現明顯的格格不入。為了弭平如此落差，避 免造成隔絕與社會排除的狀態，近年來，針對扶助該社區弱勢的居民，公部門
（Public Sector）運用政府資源，第二部門的民間企業及私人（Private Sector）挹 注人力財力，第三部門（The Third Sector）非營利組織進駐，均各有著力之處。
在全球捲起社會企業熱潮之際，南機場公寓社區也應運出現了標榜扶助社區 弱勢者的社會企業，包括社會企業型公司9陸續興起。這些公司試圖以商業模式，
創新社會融入的方法，促進社會參與，希望能平息緩和甚至避免社會上的經濟排 除現象。過去我國公部門慣用權威思維，官方經常採取「欲除之而後快」或「掃 蕩整頓」的上對下態度，企圖「對抗」貧民窟，與「消滅」弱勢身分者的弱勢處 境；傳統的非營利組織，則是嚴守從旁協助弱勢扶助的客觀立場；而近年來新興
6 UN HABITAT，Housing & slum upgrading , available at
http://unhabitat.org/urban-themes/housing-slum-upgrading/ ( last visited:2017.08.22).
7 鍾秉正，社會法與基本權保障，元照出版有限公司，頁 5、頁 10-15，2010 年。謝榮堂，社會福 利行政法規導讀，元照出版有限公司，頁 11、13，2008 年。
8 周素卿，都市貧民窟形成與發展的社會空間歷程：以臺北市南機場社區為例，國科會研究計畫，
載：地理學報，第 28 期，頁 47，2000 年 12 月。社區所在地的中正區忠勤里里長方荷生，新忠里 里長邱文龍也均不諱言，無論對內或對外，屢次以貧民窟、難民窟稱呼南機場公寓社區，訪問日期 分別為忠勤里 2016 年 11 月 22 日、新忠里 2016 年 12 月 20 日，附錄一。另見
http://news.ftv.com.tw/NewsContent.aspx?ntype=class&sno=2017407S07M1，最後瀏覽日期：2017 年 8 月 22 日。
9 相對於社會企業，社會企業型公司較為趨近營利事業，更詳細的社會企業與社會企業型公司界定 及區別，將於第一章第四節名詞定義再做說明。
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的社會企業型公司，不同於前兩者，強調主動積極，以社會參與和社會融入的方 法，代替區隔和排除，企圖讓公司自身組織及運作，鑲嵌進其欲扶助的社區弱勢 族群生活脈絡，與當地共存共榮，對於去除貧民窟與弱勢的標籤化和汙名化，顯 已另外開闢出一條途徑，可有效解決社會問題，確值得立法者及擬定政策者思考。
南機場公寓社區所在地的里長為例，其運用基層地方民選公職人員身分10，積 極主動為弱勢里民申請爭取各種官方預算及經費所能覆蓋的社會福利津貼和補助
11，提供獨居及弱勢長者送餐、取餐、共餐服務，開辦弱勢兒少國中小課輔班，將 荒廢淪為垃圾場的昔日將軍宅邸重整，打造成適合老人活動、小孩學習的「南機 場樂活園地」，並設置「南機場借還書工作站」。當社會福利資源捉襟見肘，不 敷支應實際需求時，里長必須暫時卸下公務員的包袱，以其兼具臺北市中正區南 機場社區發展協會聯絡人12與社團法人臺北市臻佶祥社會服務協會13執行長兩個民 間人民團體的成員，以及臻佶祥社會企業有限公司代表人暨董事14的三種身分，稍 一不慎極可能誤觸公務員貪污圖利瀆職罪責的違法風險，積極開闢財源。2013 年，
他爭取到第十屆「KEEP WALKING 夢想資助計畫」，讓各界捐贈給社區的物資，
透過「南機場幸福三ㄕ㇀銀行」，有效分配給需要的弱勢居民，以鼓勵里民從事
10 公職人員選舉罷免法第 2 條，里長屬民選公職人員，由里民依法選舉之，任期 4 年，連選得連 任；依據地方制度法第 59 條第 1 項，村里長為依法服務於地方自治團體所屬機關而具有法定職務 權限的公務員，是刑法包括貪污治罪條例所指涉，最廣義的公務員；然地方制度法第 48 條並未將 村里長納入適用公務員服務法，而依據公務員服務法第 24 條，該法適用範圍為有俸給文武職公務 員，以及其他公營事業服務人員，因村里長為無給職，所領取的行政補助不是薪資，故非公務員服 務法所稱之公務員。內政部 83 年 10 月 19 日台（83）內民字第 8306770 號文亦解釋，里長屬地方 民選公職人員，但非民意代表，也非《公務人員任用條例》之公務人員。因此，針對公務及交辦事 項、里民大會、基層建設座談會等業務，里長是依法行使公務的人員，與市政府區公所業務上有直 接隸屬關係，受區長指揮監督，但區長對里長並無任免權，里長則可指揮監督所屬鄰長。里長執行 業務如有過失或不當，現行法規也欠缺處理規定，導致公共角色混淆。
11 詳見本章第二章。
12 台灣公益資訊中心非營利組織名錄，http://www.npo.org.tw/npolist_detail.asp?id=6444，最後瀏覽 日期：2017 年 8 月 22 日。
13 臺北市社會局 105 年度愛心碼ㄟ通合作團體介紹，
http://www.dosw.gov.taipei/ct.asp?xItem=156694624&ctNode=87161&mp=107001，最後瀏覽日期：
2017 年 8 月 22 日。
14 臻佶祥社會企業有限公司於 2016 年 7 月 22 日，經臺北市政府核准設立，資本總額新台幣 10 萬 元，中華民國經濟部商業司商工登記公示資料查詢服務，
http://findbiz.nat.gov.tw/fts/query/QueryList/queryList.do，最後瀏覽日期：2017 年 8 月 22 日。
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社區互助工作換取點數，前來領取生活所需食物及日常用品的方式，達到弱勢照 顧、自食其力、互助、自給自足的多元目標15。
2016 年，其提案「飛行少年的咖啡夢工場」也掄得第四屆「法藍瓷想像計畫」
16支持金，加上財團法人家樂福文教基金會的贊助，得以創設書屋花甲咖啡續食餐 廳17，在其中舉辦免費教學教室，招收包括社會適應不良、輟學、曾接受訓誡等少 年保護處分、身心障礙、經濟或家庭文化相對弱勢的社區青少年，希望他們考取 證照，習得一技之長的職業能力與實務經驗，藉由讓青少年參與社區咖啡館複合 食堂餐廳的運作，服務弱勢長輩共餐，並協助維持管理該店門口處設置的剩食分 享冰箱，提倡環保續食風氣，減少當地浪費食物現象，以及用文字影像紀錄南機 場公寓的歷史文化，推廣導遊，舉行展覽，促進老幼共同融洽生活的家園氛圍與
16支持金，加上財團法人家樂福文教基金會的贊助，得以創設書屋花甲咖啡續食餐 廳17，在其中舉辦免費教學教室，招收包括社會適應不良、輟學、曾接受訓誡等少 年保護處分、身心障礙、經濟或家庭文化相對弱勢的社區青少年，希望他們考取 證照，習得一技之長的職業能力與實務經驗，藉由讓青少年參與社區咖啡館複合 食堂餐廳的運作，服務弱勢長輩共餐，並協助維持管理該店門口處設置的剩食分 享冰箱，提倡環保續食風氣，減少當地浪費食物現象，以及用文字影像紀錄南機 場公寓的歷史文化，推廣導遊，舉行展覽，促進老幼共同融洽生活的家園氛圍與