研究動機與目的

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第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

一、研究動機

台灣祭祀公業¹為台灣民間之祭祀團體，係特殊民間傳統習慣所 形成；至目前為止，有甚多土地主體不明、權屬認定不易，以致無法 有效利用祭祀公業土地，雖有早期內政部頒行「祭祀公業土地清理要 點」及台灣省政府地政處頒發「台灣省祭祀公業土地清理辦法」，作 為清理之依據，均因未具法律位階，未具強制力，辦理效果未臻理想。

至今仍有許多之問題存在未能解決。

內政部從民國 89 年起著手擬定「祭祀公業條例」草案，期待以 立法方式，徹底解決祭祀公業土地問題，並達到延續宗族傳統兼顧土 地利用及增進公共利益、土地政策之目標。以維持祭祀公業之優良傳 統，並解決其原為公同共有關系所衍生之土地登記財產處分運用之困 難問題。爰此乃有「祭祀公業條例」專法之產生，終於在民國 96 年 3 月 2 日立法院三讀通過，總統於民國 96 年 12 月 12 日公布，行政院 在民國 97 年 7 月 1 日與「地籍清理條例」同步施行。祭祀公業法制 化，立法賦與祭祀公業為特殊性質之法人，「祭祀公業法人」具有權 利義務之主體，提升法律位階為法律地位，以達全面地籍清理，保障 人民財產權益。

台灣祭祀公業之設置，淵源於中國大陸南宋之「祭田」²，其財產 的收益部份除了祭祀祖先之外，也可以用來當作同族之子弟的獎學金 或族內貧困者與寡婦的生活救濟金。此因古代政府機關，多無暇顧及

1 參照陳井星著，台灣祭祀公業新論，頁 4。段盛豐，台灣民事習慣調查報告，(簡稱為報 告)祭祀公業之稱謂，即一般的用詞亦簡稱為「公業」；但為與「辦事公業」或「育才公 業」區別，通常稱為「祭祀公業」。在台灣各種文契上，尚有「祖公烝」「百世祀業」「公 田」「大公田」或公山等用詞；在廣東籍之客家屬之間，尚有「嘗」「公業」或「祖嘗」

之稱法，司法行政部，民 68 年 7 月再版，頁 694，內政部編印，祭祀公業論述專輯，民 85 年 6 月出版，頁 189~191。

2 中國地政研究所編，不動產大辭典，2008 年 1 月初版，頁 414~415，祭田(farm land in memory of ancestors)為供祭祀祖先所專設之田產，為祭祀而有之費用，若祭掃修茸祠墓，

祭後之族宴或演戲等一切開銷，皆由祭田所收之田租供給之。祭田之設置，係以祠或墓 為對象，有者，將祭田列為墓田之ㄧ，亦有者將祭田附設於祠堂或宗祠為祠堂田產之ㄧ 部份。論者皆以祭田之設置創設於南宋朱熹，據文公家禮謂：「初立祠堂，則計見田，每 龕取其二十之一，以為祭田，親盡則以為墓田。」此則專為某祠堂而設之祭田。祭田又 謂祀田、祭產、嘗田、烝嘗田，皆為祭田之別名。

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人」，有權利能力，得為權利主體。以致於土地權利登記之日據時期 土地登記簿或土地台帳，均將各該祭祀公業列為土地所有權人。

祭祀公業之法律本質，歷來以大陸之大理院、司法院或是最高法 院之見解，皆認為祭祀公業與大陸之祭田，皆同屬民法第 827、828 條之公同共有之性質，祭祀公業財產為派下子孫全體共有，而非獨立 所有之財產，無權利能力與當事人能力，此與日據時期之判例及學 說，認為祭祀公業為習慣上之法人，迴然不相同。

惟台灣光復伊始，百廢待舉之法令及行政，司法機關均認為祭祀 公業法律本質為公同共有，惟祭祀公業如以公同共有方式登記，一來 需按圖索驥，追本溯源，逐一登錄，誠屬人力、財力有所未逮，又政 府簡化土地總登記程序，於民國 35 年 4 月 16 日由台灣省行政長官公 署訂頒「台灣省土地登記補充辦法」，同年 11 月 26 日行政院決議訂 頒「台灣省地籍釐整辦法」，嗣後又訂頒「台灣省土地權利憑證繳驗 及換發權利書狀辦法」等行政命令，以「憑證繳驗」方式代替土地法 第四十八條⁶土地總登記所訂之次序辦理，甚且將日據時期土地登記 簿，土地台帳及其他權利憑證上所記載之祭祀公業名稱，直接移植於 我國土地登記簿上，土地總登記得以迅速完成。⁷

台灣光復前後，適逢二次世界大戰末期，受戰事影響，民間不動 產交易僅以字據交換，常有不事登記；有許多祭祀公業已出售，或買 進之不動產，未依規定辦理登記；光復後之總登記，又以「憑證繳驗」

甚至依照舊登記簿，移轉謄錄，其中地籍失實，當然在所難免。

祭祀公業延續至今，因登記失實，又為產權爭執加上派下員覬覦 分析財產，相互傾軋種種因素，其土地未善加管理、使用，對於土地 利用、政策推行、都市建設之都市更新形成阻礙，內政部於民國 70 年 4 月 3 日發布「祭祀公業土地清理要點」⁸26 點，係鑒於祭祀公業 土地清理、處分問題急待解決。依「祭祀公業土地清理要點」限於二 年內加以全面清理，期滿後二度延後清理時間，據統計截至民國 79 年 9 月止，以成立法人者除外，祭祀公業土地仍有 443,901 筆，總面 積約 9,472 公頃。依清理要點規定完成清理者為 12,982 筆，面積約 209 公頃，尚未完成清理者，估計還有 31,408 筆，面積 7,463 公頃。

齒松平，1983 年，明治時期祭祀公業及在台灣特殊法律之研究，台灣文獻委員會，頁 2。

6 土地總登記依左列次序辦理：一.調查地籍。二.公布登記區及登記期限。三.接收文件。

四.審查並公告。五.登記發給書狀並造冊。

7 參閱陳鳳琪等著，台灣民間共有土地權利之研究，上冊，頁 212。

8 祭祀公業土地清理要點：發布日期民國 70 年 4 月 3 日(台內地字第 11987 號函訂定發布)，

廢止日期 97 年 7 月 1 日(內授中辦地字第 0970723646 號函)。

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清理要點訂頒迄今，85 年 6 月止達 10 餘年，幾經長期及修正內 容，仍無達成預期目標，顯見在執行面、制度面，均有若干盲點⁹：如 實質認定之困擾：對於祭祀公業主體認定，雖然內政部要求行政機 關，採「實質主義」與「從寬主義」，惟祭祀公業之成立，年代久遠，

派下員繁多，戶籍因舛誤，佚失難以勾稽，規約真偽難辨，基層人員 深怕從寬採認，亦使狡黠之徒，有隙可乘，造成圖利他人或損害他人 權益之虞，為求自保，大多謹慎將事者，甚至被誤解為刻意刁難，形 成祭祀公業清理之阻力之一。其次：如派下員過半數推舉難以認定；

派下全員戶籍謄本難以齊備；清理費用不貲；面對「異議」耗時費日，

缺少調處功能；未全面宣導；缺乏強制性；鼓勵解散等等。

祭祀公業土地之總登記不周延之程序如前所述，登記機關僅於登 記簿記載「某某祭祀公業」，既非法人又非自然人，亦非非法人之團 體，與無權屬狀態似無差異，祭祀公業與權利登記上所表示於土地登 記等之公信力及公示效力之意旨有所違背，形成土地管理使用、土地 政策之推展，都市更新及市地重劃，賦稅徵收之阻礙(學者認為都市 之癌)¹⁰，政府雖然有意積極清理祭祀公業土地，並於清理要點中規定 二年內完成清理工作；外受客觀環境及內部祭祀公業本身產生之弊端 影響，又「清理要點」未切中時弊，以致無效果予以紓解，二年期滿 成效不彰，欠缺積極方式推展，雖然幾經延展期限並修正內容，卻未 見有效之進展。

台灣省政府地政處為加速解決祭祀公業土地之清理問題擬定「台 灣省祭祀公業土地清理辦法」於中華民國 87 年 4 月 30 日臺灣省政府 (87) 府法四字第 20774 號令訂定發布全文 19 條；並自發布日起 施行。

台灣省政府地政處，有鑒於內政部為解決台灣光復之初，以日據 時期之會社、組合、祭祀公業、神明會或其他權利主體不明之名義申 辦總登記之土地清理問題，經內政部於民國 84 年 1 月 5 日擬定「地 籍清理條例」草案(初稿)，惟「地籍清理條例」完成立法程序，尚須 假以時日，根據地政處統計截至 85 年 5 月底，台灣省祭祀公業土地 總面積為 982,879 公頃，約 26,000 筆，土地價值估計超過千億元。

已完成清理的有 13,800 筆，共 3,848 公頃，土地清理率僅達 53%。¹¹ 推 展土地清理未達理想效果，祭祀公業內部之複雜性，不言可喻，對於

「登記主體」不明、「產權認定」不易之情形，仍然困擾行政、地政

9 林旺根，論祭祀公業土地之清理，內政部編印，祭祀公業論述專輯，頁 165-170。

10 林瑞，國家制定法與民間習慣，─台灣祭祀公業的歷史社會分析(II)，法制史研究第二 期，2001 年 12 月，中國法制史學會編印，頁 202。

11 同註 10，頁 64。

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及稅務機關。

以上對於內政部「祭祀公業土地清理要點」及台灣省「祭祀公業 土地清理辦法」，均為行政命令，法律位階並非法律，又無罰則之規 定，為加速清理祭祀公業土地，徹底解決祭祀公業之問題，實有立法 以利推動祭祀公業土地清理之必要性。

爰此，政府於民國 96 年 12 月 12 日立法通過公布「祭祀公業條 例」，其立法說明中即表明，目前臺灣地區之祭祀公業，在 96 年 6 月 30 日統計表列明約有 53,283 筆土地，其面積逾 7959.24 公頃，仍未 清理申報，其主要原因：¹²部份祭祀公業設立年代久遠，族人繁多，

派下系統不明或已無後裔，其派下員無法聯繫，以致無法召開派下員 大會，使得祭祀公業在其祀產之管理處分上更為不易。1.部份祭祀公 業土地面積狹小價值不高或已供公共設施使用者，其管理人、派下員 不願提出清理，效益不高。2.部份祭祀公業原設立之憑據已因年代久 遠而遺失或無法確認享祀人、設立人，導致申報清理困難。3.部份祭 祀公業派下員為爭奪祀產而各持己見或土地被少數派下員佔用，為了 既得利益，而無法申報清理。4.部份祭祀公業管理人已亡故或行方不 明，而派下員又散居國內外，無法聯繫其申報清理。5.不符合憲法第 7 條男女平等之基本人權，亦與民法第 1138 條繼承之規定相違背。

祭祀公業條例之制定宗旨：「為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳

祭祀公業條例之制定宗旨：「為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳