祭祀公業土地清理相關規定問題

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第三節 祭祀公業土地清理相關規定問題

一、地籍清理條例草案

「地籍清理條例」草案之制定，係於民國 79 年全國土地問題會議 時，對於台灣許多土地問題，透過內政部所訂頒之多種處理要點，實施 之結果，成效有限，乃作成結論：內政部應委託研究，擬具地籍清理法 案。此後內政部於民國 82 年 5 月開始著手研擬，於民國 84 年 1 月完成

「地籍清理條例草案(初稿)」。

(一) 本草案之立法緣由，乃有鑑於台灣光復之初，因人民於戰時遠離故 鄉，或不諳法令，致有許多無人申報之土地，或以日據時期會社、組 合、祭祀公業、神明會或其他權利主體在主體不明之名義申辦總登記 之土地，亦有以日據時期不動產物權名稱申請登記者；而主管登記機 關人員素質良秀不齊，法制觀念未臻健全，有以於法不合之申報事項 辦理登記者，亦有依日據時期土地登記簿記載內容轉錄於光復後土地 登記簿者。為解決上述問題，內政部曾先後訂頒多種處理要點。惟以 該等處理要點均係行政命令，實施以來，成效有限。難以清理之土地 仍有許多，不僅影響土地之有效利用，且影響政府稅收，對於土地政 策之推行、人民財產權利之行使亦有妨礙。為通盤解決此一問題，內 政部乃成立專案小組，自民國八十二年五月起著手研擬地籍清理條例 草案，經二十一次會議研討，而於八十三年擬具地籍清理條例草案初 稿。¹⁰⁶

內政部已於民國 88 年又提出「地籍清理條例草案」(二稿)，從「地 籍清理條例草案」(二稿)的總說明：「該等(土地問題)情形存在已久，

不僅影響土地之有效利用及稅收，亦妨礙土地政策之推行及人民財產 權利之行使；為解決問題，內政部雖曾先後訂頒多種處理或辦法，為 因均屬行政命令，處理成效有限，亟需立法予以清理，以建全地籍管 理，促進土地利用…。」可以看出行政機關已經認知到，要處理包括 祭祀公業在內的這些土地問題，必須透過立法的手段。

然而條例為法律之一種，必須經過立法院三讀通過，由總統公布實 施，而非僅由行政機關內部自行決定；也就是說，經過四十年之後，

中華民國政府終於開始嘗試要透過立法的方式，來處理祭祀公業的問 題。

(二)解決困境之途徑─期待訂定特別法

106 參閱陳井星，前揭註 252，頁 657。

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1、台灣地區祭祀公業之習慣，因時過境遷，以致與原來設立祭祀公業 之宗旨未盡相同，公同共有之規定亦未必完全適合於此項固有之制 度，如忽視其特殊性而均以公同共有之規定加以適用，自亦不免有 窒礙難行之處，單以土地登記而言，以此範圍不明確及增減不定之 眾多派下員名義辦理登記，自有甚多困難。然則如何澈底解決祭祀 公業所發生之各項問題，唯有訂立特別法之一途。

2、揆諸上述祭祀公業土地清理困難之情形，實非一部行政法規所能解 決，尤以涉及派下之權益關係者又往往與法律或判解有所抵觸，況 且民法第 828 條第一項既規定公同共有人之權利義務，依其公同關 係所由規定之法律或契約定之。台灣地區之祭祀公業，多未訂有周 密之規約，除非依上項規定訂定祭祀公業特別法之外，似難以行政 法規解決其權益問題。

3、訂定祭祀公業特別法之原則如下：

(1)確立祭祀公業之法律地位，除新成立之祭祀公業，應以財團法人 或社團法人為之，原祭祀公業應限期申報，經主管機關審定派下 員資格後命其設立財團法人或社團法人，以解決其與土地登記簿 記載名實不符之困擾。

(2)審定祭祀公業派下員資格，凡以「祭祀公業」、「公號」、「公業」

等名義為所有權人，而不以個人名義登記其所有權者，應公告其 由管理人或代表人或利害關係人檢具有關文件向主管機關(民政) 於一定期間內提出申報，政府設一查核機構予以審查，經審查後 將審查結果公告，如無人提出異議，則逕行核定其派下員(即公同 共有人)發給派下全員證明書，如有異議，則命關係人提出主張及 舉證，由覆審機構裁決之，一經審查公告確定或裁決事項，即具 有創設之效力，不得再行異議。

(3)強制辦理祭祀公業之登記制度：祭祀公業，應於限期內檢具法人 登記證明文件及其代表人之資格證明向該主管地政(登記)機關辦 理登記為法人，逾期未辦登記之祭祀公業土地，無論是否已申報 審查完畢，皆一律照價收買或準用土地法第 73 條之一承辦繼承登 記土地有關規定，由政府予以列管 15 年，期滿主管機關移送國有 財產局標售。

(4)對於廢耕地及空地，優先辦理照價收買，以促進土地合理利用。

4、祭祀公業之財產固以供祭祀之用途為其設立目的，惟其財產相當多，

能否為經濟上有效利用，不獨與祭祀公業本身之存廢有關，且與國 家經濟亦有甚大關係，在維護祭祀公業制度之原則下，健全其組織，

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導使其正常發展並謀求祭產更有意義之利用，諸如以其收益舉辦各 項教育、文化、慈善事業，以造福社會，似為祭祀公業今後應採行 之新方向。

二、祭祀公業管理條例草案 (一)、制定緣由

台灣在幾十年經濟發展之後，迅速地資本主義化及個人主義 化，促使祭祀公業的派下員，逐漸傾向將公業財產由公同共有改成 分別共有或者甚至改成個別所有，而且現行有關補償領取及土地增 值稅是否課徵的相關規定，通常都有所謂的「推定均分」原則，其 實也是跟房份的概念大相逕庭，而是按照數人數的丁份做計算。在 這種情形下，也暴露了民法公同共有的相關規定，已經影響到稅法、

行政法等相關的領域，造成現行實務上非常困難的一面。在「民法 物權編」的修正案中，事實上並沒有檢討這個問題，僅加上依習慣 的字眼，為了確保祭祀公業在台灣能永續經營下去，有必要制定單 獨的祭祀公業管理條例，讓它成為民法的特別法，以凍結公同共有 不合乎祭祀公業傳統習慣的相關規定。

學者林端教授表示，為了改善祭祀公業妾身未明的狀況，與立 法委員蘇煥智(時任台南縣長)，聯合民間有心的祭祀公業團體，在 這幾年一起推動「祭祀公業管理條例」的法制化工作，其立法方向 是要將祭祀公業定位為「特別法人」。一方面這是擺脫國民政府公同 共有法律規定的解套措施，回歸日治時期所謂的習慣法人，另外一 方面這也是順應時代潮流，台灣在宗教立法的過程中，已經在所謂 社團法人和財團法人之外，另創所謂的宗教法人，以因應宗教團體 的特殊性質，加上目前社會裡，不斷產生的非營利組織，對他們的 定位，過去法人不是社團就是財團的法律規定，似乎也不太能完全 涵蓋這些新的人民團體，在這樣子的潮流下，「祭祀公業管理條例」

的提出，是有其順應時事的前瞻性。

(二)、祭祀公業管理條例草案，規範祭祀公業法人為直轄市、縣(市)政府 主管機關予以管理法人化之型態，為特殊性質之法人已與財團法 人、社團法人有所分別。因此政府明顯擺脫「公同共有」之型態，

無法解決祭祀公業土地清理問題。內政部對於祭祀公業應予「管理」

或「清理」仍在思考中，而有將「地籍清理條例」草案，為互相檢 討，最後「祭祀公業管理條例」草案，未經立法程序。

(三)、立法進度與內容

內政部通過「祭祀公業管理條例」草案，該草案重點內容：一、

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創設「祭祀公業法人」，作為權利義務主體(草案四條)，二、祭祀公 業派下全員證明書核發，經選任管理人，並報經主管機關備查後，

其不動產處理方式有三種選擇：(一)登記為祭祀公業法人，(二)登 記為財團法人，(三)登記為派下員分別共有或個別所有(草案 53 條)。三、得新設立祭祀公業法人(草案 27 條)，四、派下權之取得，

分為本條例施行前已存在之祭祀公業，設立人及其男系子孫為派下 員、子女、養子女、贅婿等符合一定條件亦得為派下員(草案第九 條)；新設立祭祀公業，設立人及其直系血親卑親屬均得為派下員(草 案第八條)。祭祀公業由管理人或由派下推選一人向鄉鎮公所辦理申 報，公所受理後，必須將派下員名冊、派下員系統表、不動產清冊 公告三十日，派下成員或利害關係人如有異議，也可以在公告開始 三十日內提出(草案第十條、十四條、十五條)。

政府決心對祭祀公業之經年累月，無法解決之土地問題，於祭 祀公業條例未頒布前，預以「地籍清理條例」草案，及「祭祀公業 管理條例」草案，擬以嘗試立法解決祭祀公業土地清理之問題，為 立法院 88 年 1 月 4 日內政及邊政、司法委員會第 1 次聯席會議審查 時，認為「以祭祀公業或神明會名義登記土地之清理，祭祀公業派 下員之申報及是否強制其成立財團法人等，有無考量祭祀公業設立 宗旨及派下員之派下權，有待釐清」等原因，因而決議保留「地籍 清理條例」，89 年行政院從「地籍清理條例」草案中，將祭祀公業從 神明會、會社、組合等之清理，單獨提出「祭祀公業條例」草案，

送請立法院，經立法程序為之立法，然後經行政院再次開會決定，

祭祀公業條例草案送立法。

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地清理之探討

台灣祭祀公業具有特殊性，政府為清理祭祀公業土地頒行「祭祀公業土 地清理要點」26 點為程序之規定，主要在土地問題解決其發生問題所在，

係祭祀公業法律性質定位在公同共有，致該土地清理要點有「財產處分困 難問題」、「派下權認定問題」、「新設立祭祀公業以財團法人為之問題」未 能解決之困擾，延伸之「祭祀公業條例」公布實施後，仍繼續探討研究解

係祭祀公業法律性質定位在公同共有，致該土地清理要點有「財產處分困 難問題」、「派下權認定問題」、「新設立祭祀公業以財團法人為之問題」未 能解決之困擾，延伸之「祭祀公業條例」公布實施後，仍繼續探討研究解