第五章、 美國售台潛艦案之個案研究
第一節、 研究心得
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第六章 結論
第一節 研究心得
美國對外軍售政策係安全援助至為關鍵的一環，以具體達成美國整 體外交目標，獲取最大國家利益。從美國陸軍戰院對「戰略」的定義來 分析，就是要在「目標」、「資源」與「方法」三者間取得平衡，亦即運 用可獲得的資源，採取可行的方法，達成適切的目標；424以此方法來檢 視美國對外軍售政策，就是運用豐沛的武器裝備資源，循政府與政府之 間的買賣方式（軍售），來達成整體外交的目標。換言之，美國對外軍售 的程度，係取決於美國權衡本身所處的國際與國內整體情勢氛圍。然而 小布希總統在對台軍售的決策過程中，其所考量的面向與層次又更為複 雜，除了《八一七公報》與《台灣關係法》之間的衡量外，更於面對處 理國際事務時，需要崛起中國所給予的協助與合作，因此，作者在研究 過程中，分別由影響美國對台軍售的國際及國內因素，並以小布希總統 同意售台潛艦為例，歸納出一些心得與看法，分述如后：
一、小布希對台軍售政策，受國際因素的影響大於國內因素
小布希就任總統不到 3 個月的時間，就宣佈對台軍售多項武器裝備
，惟宣佈後未及半年，即遭逢美國建國以來最大的本土安全威脅，
911 恐怖攻擊事件使美國在全國的支持下，將全球戰略改以反恐為主 軸，其最重要的國家利益就是確保美國人民的安全，此外，在北韓
、伊拉克等議題方面，亦亟須中國的協助與合作，在這些國際現實 條件下，迫使小布希將敵視中國的立場轉變為尋求協助與支持，亦 形成影響美國對台軍售決策的最大國際變因。進而促使美國為有效 遂行全球反恐作戰，小布希也在國會同意下，增加巨額軍費以為因
424 J. Boone Bartholomees, Jr., “Guide To National Security Policy and Strategy 2nd Edition; Revise and Expanded”, U.S. Army War College（June 2006）, pp. 79‐85。
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應，致使美國國內包含國會及軍工複合體在已蒙其利的狀況下，有 關對台軍售的議題，並未有明顯的意見表達。從研究的過程當中，
作者發現，國際因素的丕變已涉及美國國家目標與利益的調整，是 影響小布希對台軍售政策改變的主因，且其影響程度遠較國內因素 深遠。
二、2001‐2008 年台灣政治情勢的不穩定，是促使小布希調整對台軍售政 策的催化劑
小布希個人對台灣非常友善，尤其是牛仔個性的特質，在其就任總 統之初即已充份表露無遺，諸如公開宣佈「不惜採取任何協助台灣 自我防衛的措施」、「視中國為戰略競爭者」等，甚至同意對台軍售 有史以來最大一筆的武器裝備，並視台灣為主要的非北約盟國，將 台美關係的良好互動推向高峰；雖然美國在 911 之後，調整全球戰 略佈局，對中國的態度亦已開始轉變，但仍強調依《台灣關係法》
處理台灣事務，然在研究過程中發現當時台灣執政的民進黨，非但 未能體察美國受國際局勢變遷所做的改變，而積極經營維繫台美良 好的關係，反自 2002 年起操作意識型態的議題（包含舉辦軍售愛國 者三型飛彈在內的「防衛性公投」），使台灣陷入政治不穩定的局勢
，進而重創台美互信，無啻是加速小布希對台軍售政策的改變，具 體反應的事證，就是台灣 2007 年所通過的「七加一」軍售案預算，
美國遲至 2008 年 10 月台灣政黨再次輪替後，才宣佈同意供售其中 5 項武器裝備。
三、美國對台灣安全的「戰略清晰」將不復見
華美雖然在 1979 年中止正式外交關係，但美國基於確保台灣民主自 由的成果與防堵中國勢力的擴張，始終關注台海安全的發展，並提 供防衛性武器予台灣，以維持台海軍力的平衡，然而對於台海有事 是否會出兵協助保護台灣安全的這個議題，歷任美國總統始終秉持
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「戰略模糊」的立場，以保持解讀彈性與詮釋空間，惟在本文第二 章的研究中發現，小布希就任總統後，即在不及 3 個月的時間內宣 布對台軍售大筆武器裝備及廢除年度定期「軍售會議」，更於 2001 年 4 月 25 日接受美國廣播公司訪問時，回應記者吉布森「萬一台灣 遭到中國攻擊，我們有責任防衛台灣嗎？」問題時，堅定的表示「
不惜採取任何協助台灣自我防衛的措施」，被解讀為對台灣安全議題 的「戰略清晰」，顯見小布希是美國自 1979 年以來，視台灣為最親 密夥伴的總統，但在隨後台灣執政者以一邊一國、防衛性公投、終 統、入聯公投等不斷挑起台海緊張，迫使小布希以美國總統之尊，
第 1 次以「麻煩製造者」來形容台灣，自然對台灣安全議題回歸「
戰略模糊」的立場，探究其原因，實為台灣執政當局未能國際脈動 與美「中」情勢發展，相關「一邊一國」等政治性議題，在未與美 方充份溝通協調下，製造過多令美國「意外」之舉，致使重創台美 互信，並在台美高層溝通不良的情況下，使美國在應付詭譎的國際 局勢下，還要疲於奔命的處理台海事務。鑑此，美國在面對愈來愈 複雜的國際事務，並在這些事務多處需要逐漸成為國際上強國的中 國協助之際，美國為適切保有對台海安全議題解讀的空間與彈性，
未來出現對台灣安全的「戰略清晰」機率，應該是微乎其微，此外
，如同小布希般的親台總統亦將不復見。
四、美對台軍售，「硬」的更難，「軟」的更緊
小布希就任總統後改變了對台軍售的模式，取消每年召開的軍售會 議，改以比照各國軍售的模式，只要台灣提供需求，美國就個案進 行處理，但在研究中發現台灣 2007 年所通過的「七加一」項軍購預 算，美國非但遲不向國會申請授權，甚至避開小布希 2008 年 8 月出 席中國舉辦的「奧運」時機，遲至同（2008）年 10 月才向國會申請 授權，而且遭受到中國強力的反彈，並中斷美「中」軍事交流。2009 年 1 月歐巴馬就任總統後，首次宣佈對台軍售，也是在過了 1 年之
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後，於今（2010）年 1 月 31 日宣佈對台軍售的項目，如同小布希總 統，F‐16 C/D 型戰機及潛艦第一階段依然未向國會申請授權，美國 官方亦維持一貫的說法，這兩個軍售案仍在跨部會審議當中，而且 在此次通過軍售案之後，中國非但再次中斷美「中」軍事交流，更 揚言制裁美國製造武器的廠商，如同本文第三章的研究驗證，對於 主要武器裝備的「硬體」軍售項目，台美之間雖沒有恢復每年定期 的「軍售會議」來討論，亦不如其他國家一般的互動關係，而是朝
「包裹式」的緊縮方式辦理；惟從「軟體」的軍售方面來分析，台 美雙方的互動卻不曾中斷，各種作戰類型、基地防衛的評估持續熱 絡的推動，這顯示出美國面對崛起的中國，在經濟及外交上，要與 其合作交流，在軍事上，仍視其為美國的競爭對手，必須採取圍堵 的策略，因而反應在美國在對台「硬體」的軍售上，雖不會與中國 進行諮商，但因為「硬體」軍售是屬於「顯性」的議題，容易被中 國以《八一七公報》為由，涉入敏感的政治性議題，因此，美國未 來對台軍售將會把中國的立場與兩岸的互動納入考量，相對性地減 少高科技武器「質」與「量」的輸出；相形之下，對於台美雙方軍 隊在作戰理念、運用與合作等「軟體」的軍售上，則因為是屬於「
隱性」的議題，反而會愈來愈緊密，以確保台海萬一真有事時，台 美雙方軍事上的溝通，不會產生誤解。
五、台灣潛艦軍購案最佳時機已擦身而過
中國對台灣向世界各國採購武器裝備，始終採打壓的態度，尤其對 於高技術或機敏的武器裝備，誠如第五章所提及的中國對荷蘭供售 潛艦予台灣，即與荷蘭外交關係由大使級降為代辦級，因此，台灣 在武器裝備的採購上，迫於國際現實環境的影響，多由美國依《台 灣關係法》售予防衛性的武器，是以，對台灣而言，武器裝備的採 購，並非台灣有錢，想買何種型式的飛機、艦船就能買到該型的飛 機、艦船的「買方市場」，而是別人想賣何種型式的飛機、艦船，台
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灣為汰除老舊裝備，提升自我防衛能力，在沒有多方選擇餘地的「
賣方市場」。其中「潛艦」此項武器裝備向來是台灣海軍急欲整建的 水下戰力，經多年向第三國尋求供售未果的狀況下，於 1995 年正式 向美國提出軍購潛艦的需求，美國經過多年的考慮，復經 2 年的現 地評估後，最終在 2001 年同意供售，並指定由通用動力、諾斯諾普 格魯曼、雷神及洛馬等 4 家公司擔任可能的主合約商後，該 4 家公 司即積極尋求歐洲第三國的協助，並成立相關策略聯盟，亦提出建 造企劃書，以爭取此項合約，然在台灣堅持「潛艦國造」及質疑潛 艦構型、價款及籌獲期程等狀況，始終無法通過該案的預算，使得 潛艦案陷入膠著與延宕，隨之而來的是必須面對第三國政治取向的 更迭，如同美國在台協會台北辦事處處長楊甦棣在 2006 年所表達「
美國也有政治問題，2008 年新的總統可能重新評估過去的承諾」的 狀況，遑論第三國的政治取向有親美派與親中派之分，因此，在小 布希執政期間，台灣受立法院質疑美國海軍對潛艦案的報價過高、
構型不確定等因素，始終不同意通過潛艦預算的影響下，未能把握 美國同意售台潛艦的「政治承諾」契機，致使台灣採購潛艦的良機
，已隨著小布希的卸任而大幅降低，此點可由台灣在幾經波折後，
台灣終於在 2008 年通過潛艦案第一階段預算，但小布希政府卻採保 留的態度，直到卸任也未同意此項軍售案得到驗證；另從現實主義
台灣終於在 2008 年通過潛艦案第一階段預算，但小布希政府卻採保 留的態度，直到卸任也未同意此項軍售案得到驗證；另從現實主義