第五章、 美國售台潛艦案之個案研究
第一節、 美國售台潛艦的歷程
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期間唯一真正讓我感到恐懼的事情即是潛艦的威脅」。325而邱吉爾這種對潛 艦威脅的恐懼，時至今日仍如影隨形的成為海洋國家揮之不去的夢饜。
前蘇聯海軍將領高西柯夫（Gorshkov）曾對潛艦所具備的天賦獨特性 指出：「英軍與美軍得動用 25 艘水面艦隻與 100 架飛機對 1 艘德軍潛艦，
每一個德軍潛艦官兵在海上服勤之際，就需有 100 個英、美擔任反潛的官 兵加以對付。」326這不但說明潛艦在海軍作戰中所具備的重要價直，更代 表潛艦是海軍作戰中最重要的「不對稱作戰」戰具。綜觀世界各國海權情 勢來看，即使海軍整體力量相對的薄弱，潛艦依然具有相當的嚇阻能力；327 故立法委員、前海軍總司令顧崇廉亦曾表示，沒有潛艦的海軍艦隊就不是 一個真正的海軍。因此，籌建水下戰力向為海軍首要的努力方向與整建目 標，當 2001 年 4 月小布希總統同意以軍售方式供售 8 艘柴電潛艦予台灣時
，為海軍長年期待的夢想開啟了一片機會之窗，時至今日已逾 9 年，潛艦 軍售案仍未正式啟動，究竟是何種因素肇致此結果，實有必要就美國售台 潛艦的歷程、影響美國售台潛艦的內、外部因素進行探討與分析。
第一節 美國售台潛艦的歷程
台灣四面環海且受腹地限制，重要礦產與物資均不足，且超過百分 之九十以上須仰賴進口，為一典型的海島國家，因此台灣軍方為確保海 上交通線的安全，自海軍建軍以來，即不斷透過各式方式與管道籌建潛 艦戰力，除提升整體戰力之外，更冀望達到嚇阻的功效，但受中國外交 打壓的國際現實環境影響，台灣對潛艦此一戰略嚇阻利器的整建，始終 不順遂，尤其自 1970 年代荷蘭供售兩艘現代化劍龍級潛艦之後，就再也 沒有新進的潛艦兵力，直至小布希總統上任後，方才同意供售台灣八艘
325 Winston Churchill, “The Second World War,” Vol. 3, quoted from Middleton, “Submarine,”p. 63。
326 Quoted in Drew Middleton, “Submarine: The Ultimate Naval Weapon, Its Past, Present, and Future,”（Chicago: Playboy Press, 1976）, p. 197。
327 國防部，《國防部「愛國者三型防空飛彈、長程定翼反潛機及柴電潛艦」三項重大軍事採購案政策說
明書》，台北，國防部，2004 年 7 月，頁 6。
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柴電潛艦，鼓舞了台灣軍方的士氣，以下將分別由台灣潛艦兵力的建立
、美國售台潛艦的評估與決定及其評估考量等三方面進行分析探討。
一、台灣潛艦兵力的建立
台灣海軍謀求建立一支潛艦所組成的水下戰力已經有相當長的 歷史，遠在 1960 年代海軍即企圖建立潛艦兵力，但因當時美國的拒 絕，海軍遂改與義大利合作，於 1965 年成立「武昌艇隊」，同年於 淡水建造 2 艘SX‐404 百噸級的小型潛艇，命名為海龍、海鮫號，惟 該型潛艇僅具偵察與特攻作業的能力，尚不具備水下魚雷攻擊作戰 之性能，328但在「武昌艇隊」的努力下，為我國海軍培育出第一代 的潛艦人員。
當美國於越戰末期，基於美軍將縮小亞太軍事部署的前提下，
同時為確保對台國防事務的主導權，遂同意供售台灣 2 艘美國於二 次世界大戰所建造的茄比級潛艦，台灣海軍於 1971 年執行「水星計 畫」分批派遣官兵赴美受訓，並於 1973 年分別在佛羅里達州西島（
Key West）美軍基地接收海獅軍艦、康乃狄克州新倫敦（New London）美軍基地接收海豹軍艦。兩艦返回台灣後，於 1975 年成 立潛艦戰隊，至此，台灣海軍才具備正規潛艦發展雛形。329
茄比級潛艦係 1950 年代之產物，在現代化的戰爭中其作戰能力 已顯不足；台灣海軍為發展潛艦戰力，在突破中國大陸外交封鎖下
，與荷蘭完成 2 艘劍龍級潛艦（旗魚級改良型）的採購合約。1984 年「劍龍計畫」正式展開，台灣海軍派遣了官兵赴荷參予監造、接 艦及相關整體後勤支援規劃作業，在造艦的期間屢遭中國大陸打壓
，進而中斷增購計畫，同時亦面臨負責造艦的主合約商 WF 造船廠 財務危機等狀況，可說是在歷經千辛萬苦後，劍龍級潛艦分別於 1987
328 周益群，〈談美對台潛艦售案之轉折〉，《國防政策評論》，第一卷，第三期，（2001 年春季），頁 185。
329 張清敏，《美國對台軍售政策研究：決策的視角》，（北京，世界知識，2006 年 4 月），頁 307；周益群
，〈談美對台潛艦售案之轉折〉，《國防政策評論》，第一卷，第三期，（2001 年春季），頁 185。
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及 1988 年運抵台灣，至此，台灣海軍才算擁有現代化作戰能力的潛 艦。
1990 年代起台灣海軍規劃擴充潛艦部隊的「海神計畫」，企圖組 建一支 8‐10 艘柴電潛艦的潛艦部隊，但一直沒有進展，330於是在 1994 年 7 月李登輝所主持的第 270 次軍事會談中確定向美國提出採購潛 艦的需求，3311995 年台灣即向美國正式提出採購潛艦的需求。332事 實上，自台灣海軍獲得茄比級潛艦開始，美方對台灣海軍潛艦戰力 的培育係採極保守的立場，不但拒絕提供硬體裝備，甚至對軟體的 人員訓練亦不開放。
二、美國售台潛艦的評估與決定
在 1995 及 1996 年台海危機後，美軍發現與台灣在軍事上聯繫 不周、彼此瞭解不深，凸顯出重大的安全問題，333美軍遂逐步擴大 與台灣的軍事交流，由硬體逐次推展到軟體，同時增加戰略、訓練
、後勤、指揮與管制等的對話與評估。334自此，美軍即依台灣在防 衛作戰的需求方面，分批次進行各種的現地會勘、座談、對話，以 評估台灣在台海作戰不足之處，也使得在美國對台灣的軍售上，不 再只是台灣自身單方面考量來提出需求，而是會結合美軍評估報告 中的建議事項，來綜合分析提出台灣軍方最迫切的需求。
美國國防部曾於 1999 年 2 月向國會遞交「台海安全情勢」（The Security Situation in the Taiwan Strait）報告中說明，中國軍事戰略
330 李巨泰，《台灣軍事力量實說》，（北京，長征，2000 年），頁 85‐86。
331 劉世忠，《歷史的糾結：台美關係的戰略合作與分歧，2000‐2008》，（台北，新台灣國策智庫，2010 年 8 月），頁 28。
332 國防部，《潛艦採購案執行現況報告》，立法院第五屆第四會期國防委員會專案報告，2003 年 11 月，
頁 5。
333 Steven M. Goldsttein and Randall Schriver, “An Uncertain Relationship: The United States, Taiwan and the Taiwan Relations Act,” China Quarterly, No. 165（March 2001）, p. 162。
334 U.S.‐China Economic and Security Review Commission, “The US Role in Taiwan’s Defense Reforms, Michael Pillsbury, February 29, 2004,”
URL:http://www.uscc.gov/researchpapers/research_archive.php。
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發展已經調整為其東南沿岸發生突發事件做準備，主要係針對台灣 海峽及南海。雖然尚須數十年的時間，解放軍才能具備全面能力在 邊境之外與具現代化的敵軍作戰，但中國相信在特定的條件下可發 展不對稱戰力，諸如先進巡弋飛彈與傳統短程導彈。335該報告同時 也指出，2005 年中國解放軍將擁有空中與飛彈攻擊台灣的能力，可 降低台灣重要設施防護力並破壞島上經濟硬體設備，台灣雖有執行 反潛作戰的能力，然中國屆時可取得截斷台灣海上交通線的能力，
亦可封鎖島上重要港口；台灣僅有 4 艘潛艦，2 艘荷蘭製潛艦配備線 導魚雷，而另 2 艘美製潛艦卻僅能從事訓練及佈雷任務，再取得潛 艦來源，將是台灣最重要的當務之急。336
隨後美國防部於 2000 年 9 月完成台灣海軍防衛需求的機密評估 報告，此份名為「台灣海軍現代化」的評估報告中指出，台灣海軍 急需神盾雷達系統、紀德級驅逐艦、潛艦、水下聽音系統及P‐3 反潛 直升機。337此一評估報告正是促使小布希總統決定同意軍售 8 艘柴 電潛艦予台灣。
當 2001 年 4 月小布希總統宣布軍售台灣 8 艘柴電潛艦後，美海 軍隨即由負責對外軍售的國際計畫辦公室的「潛艦執行辦公室」成 立台灣潛艦專案小組，由數名海軍官員及文職專案人員負責出售台 灣 8 艘柴電潛艦的相關研究與籌購。338
三、美國售台潛艦的評估與考量
美國遲至 2001 年才同意售台柴電潛艦主要係因傳統以來美國對
335 U.S. Department of Defense, The Security Situation in the Taiwan Strait: DoD Report to Congress Pursuant to the FY99 Appropriations Bill（Washington, D.C.: Department of Defense, February 26, 1999）, pp. 3, 5, 19, 12, 26. URL:http://www.defenselink.mil/pubs/twstrait_02261999.doc。
336 Gray Schmitt, Thomas Donnely, “Arms and Taiwan, Our Interest Lie with Theirs,” The Washington Post, April 23, 2000, p. B.4。
337 Tsao, Nadia, “Pentagon Report Says Taiwan Can Handle AEGIS,” Taipei Times, September 27, 2000;
Michael Gordon, “Secret U.S. Study Concludes Taiwan Needs New Arms,” New York Times, April 1, 2001。
338 王志鵬，〈美國國際計畫處潛艦專案小組是否該中止?〉，《軍事家》，2009 年 12 月，頁 8‐10。
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台軍售的基礎根植於兩個面向，一方面係為維持台灣軍力相當程度 的現代化防衛能力，以避免海岸兩岸軍力差距過於懸殊，間接肇致 中國大陸的誤判與冒進之危機；另一方面則在美國整體外交利益下
，考量「一個中國」的原則，避免中國大陸過度的反應（如荷蘭供 售台灣 2 艘劍龍級潛艦期間，中國與荷蘭的外交關係由大使級降低 為代辦級，反應出中國對台灣擁有現代化潛艦的恐慌與憤怒），同 時亦避免台灣在擁有完整而現代化的武力後與中國大陸漸行漸遠
，進而刺激中國大陸採取武力方式解決台灣問題，因此，有關較具 敏感性的武器裝備均會再三考慮甚或拒絕供售。這正是美國典型在
《台灣關係法》與《八一七公報》的架構下，運用正反策略的平衡 點，以尋求美國國家最大外交利益。
當然，美國長期以來係將潛艦界定為極具戰略價值的攻擊性武 器之一，因為潛艦是海軍所有武器載台中，最具特色的戰具，潛艦 在與水面艦艇的對抗當中，享盡不對稱的優勢；這可證諸於美國海 軍潛艦人員的一句謔語：「海上只有兩種船，一種是潛艦，另一種 則為目標」339。所以，美國一方面基於《台灣關係法》「提供防禦 性武器予台灣」的精神下，不同意對台軍售潛艦；另一方面美國也 擔心一旦台灣擁有相當數量的潛艦會不會促使台灣軍方企圖發展 一支具攻勢性的武力，進而為亞太地區的穩定形成另一個變數？美 國學者白邦瑞（Michael Pillsbury）曾透露，美國考量潛艦屬於攻 擊性戰具，因此一直拒絕同意售予台灣。340惟從另一個角度來看，
當然，美國長期以來係將潛艦界定為極具戰略價值的攻擊性武 器之一，因為潛艦是海軍所有武器載台中，最具特色的戰具，潛艦 在與水面艦艇的對抗當中，享盡不對稱的優勢；這可證諸於美國海 軍潛艦人員的一句謔語：「海上只有兩種船，一種是潛艦，另一種 則為目標」339。所以，美國一方面基於《台灣關係法》「提供防禦 性武器予台灣」的精神下，不同意對台軍售潛艦；另一方面美國也 擔心一旦台灣擁有相當數量的潛艦會不會促使台灣軍方企圖發展 一支具攻勢性的武力，進而為亞太地區的穩定形成另一個變數？美 國學者白邦瑞（Michael Pillsbury）曾透露，美國考量潛艦屬於攻 擊性戰具，因此一直拒絕同意售予台灣。340惟從另一個角度來看，