研究背景與動機

本章說明本研究進行的背景、動機，並說明本研究進行的目的與所要解決的 問題。

第一節 研究背景與動機

一、研究背景

（一)政商搶食下政府採購預算大餅與現況

依據世界貿易組織估計，一般國家之政府採購每年於採購工程、財物及勞務 上之總需求，其耗費總金額約佔國民生產毛額之百分之十至十五，通常無法自給 自足，亟需仰賴採購作業，始能獲得滿足（張添昆，2008)。以此估算拿來檢視 我國，則依行政院主計處統計，每年總計可超過新台幣四兆元之龐大預算，均以 政府採購方式執行。由此可知，政府採購制度的良窳，對於國內的產業經濟，乃 至攸關國家整體的發展影響至鉅。另據行政院公共工程督導會報統計，公共工程

（Public works)乃國內最大型產業，而工程招標制度與公共工程執行之成敗，又 有極為密切之關係。利之所趨，可說是政商黑白兩道無不瞄準此龐大預算，莫不 希企分而食之。

為建全政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提昇採購效率與功能，確 保採購品質，行政院公共工程委員會制定政府採購法，並於 1998 年（民國 87 年)5 月 27 日正式公告實施，採購法所規定之招標方式計有公開招標、限制性招 標及選擇性招標三種，其決標原則分「訂於底價之最低標決標」、「未訂底價在預 算內之最低標決標」、「最有利標決標」、「複數決標」等四種，其中最有利標決標 方式 ， 旨 在 避 免 因 廠 商 惡 性 削 價 競 爭 ， 降 低 採 購 標 的 之 品 質 （ 張 朝 欽 ， http://www.ccd.mohw.gov.tw/public/knowledge/aee941e4e2d693b43f26046dc1408c4

2.pdf)。由「最有利標」之推出，以及「複數決標」之制定，某種程度在於顯示 政府單位尋求高工程品質，避免人牟不臧，甚或黑箱作業之產生。至於「訂於底 價之最低標決標」以及「未訂底價在預算內之最低標決標」，則可說是著眼於國 家財政之考量，期待經辦人員扮演著良好財政守門員之角色，切勿濫用公帑。

（二)經辦人員過猶不及的推諉及決標心態

政府採購的招標、審標、決標程序是否公平，招標機關所選擇之招標方式及 決標原則是否適當，攸關政府採購是否能夠提供廠商一個公開、公平、公正的競 爭市場，及提高政府採購效率與功能。政府採購以公開招標為原則，限制性招標 為例外，得採限制性招標之要件亦較嚴謹，各機關採購人員對於限制性招標之要 件應充分瞭解，適當的採用，才不致於因此剝奪其他廠商參與競標之機會（張永 富，2011)。問題是對一項公共工程而言，到底什麼東西是最重要的?吾人均可直 接回答:公共工程以公共利益為最終目的。但早自採購法推行之前迄至今日，無 可諱言的，盡管表面上大家均期望有個符合公共安全標準、且又品質優良，令公 眾滿意的工程推出。然而終究這只是個理想，其間牽涉到一個公共工程的推動，

其過程極為繁瑣，特別是重大工程，不只工期長，從招標、投標、決標、簽約、

履約到驗收，其中過程介面多，有極高之專業度，常常因為許多不同的因素而造 成雙方的爭議，筆者正在進行本研究之際，台北大巨蛋由爭議不休，迄至終於朝 向合約取消方向進行，其間誰是誰非，莫衷一是。

這種情況除了依峙完善及有效之招標與決標制度，建立雙方互信之契約，以 對採購機關及營建單位建立最大之保障以外，其次需要留意的是，以一項工程要 發包給民間團體時，無論是公開招標或限制性招標的方式來選擇廠商，在在可能 引發的疑慮與猜想最多，特別是台灣公共工程，不乏弊案頻傳者，致令經手的人 員往往唯恐瓜田李下之嫌，以致於盡管目前的招標方式，設有「高於底價之最低 標決標」、「最有利標決標」以及「複數決標」的決標方式，來遏阻低價搶標所衍

生出的種種問題，且決標方式已有相關法令配套，但卻出現弊端更大，甚或致令 一般守法經辦人員過猶不及的矯往過正態度。

我國自從1965 年以來以標價最低標（the lowest bid tendering method)選商方 式，最低標之決標方式，誠如法務部90年1月15日法90政字第03434號函公布之「機 關辦理工程採購案件可能發生之失型態與因作法調查（研析)專報」指出：低價 搶標、圍標與機關招標條件限制競爭等不當行為及履約階段之爭議仍時有所聞，

工程會92年6月5日修正發布之「政府採購錯誤行為態樣」，更列出12類175種採購 作業錯誤或不法行為（郭綾尹，2015)。國內工程招標方式，大多採公開招標最 低標決標原則辦理，在經辦人員一律以最低標廠商為獲標標準的思維下，指出雖 然廠商標價明顯不合理，主辦單位為不認為「圖利」次低標，仍決標予該廠商（張 建益、李錫霖，2002)，賠錢的生意無人作，經辦人員這種心態委實是致令公共 工程品質不佳的關鍵因素之一。

事實上政府採購目的，係以合理價格獲取一定品質以上之商品或服務，並非 追求最大商業利益，而是著重於增進最大公共福祉為依歸，然公共工程決標與否 的最重要指標項目「底價」，是否真如政府採購法第 46 條規定，應依圖說、規範、

契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首長或其授權 人員核定?而其實際實施結果為何?標比過低，則可能隱含有政府機關編列預算浮 濫、不確實，還是市場不當競爭、低價搶標的結果?（蔣世堅，2009)。至於機關 人員為了避免瓜田李下之嫌，選取相對安全的招標方式，首先只能公開招標在公 開招標的決策機制下，造成政府整體效能窒礙不彰、廠商低價搶標，無法確保採 購品質、作業違失、採購作業僵化、造成工程保固缺失、移送偵辦數量偏高等問 題（胡海潮，2015)。

近幾年來，由於大部分的公部門主辦機關，擔心投標廠商在低價搶標的情形 下，會對工程有降低品質或延宕工期之疑（Banaitienė and Banaitis, 2006)，或因 為物價上漲，市場價格波動不定，不確定性增加，致使廠商投標承攬風險提高，

廠商競標承攬意願降低，又或因主辦機關底價訂定不易，且又缺乏一套判斷廠商 標價是否合理之機制，使得以最低標決標方式之工程成效受到各界之質疑。以致 於最有利標，以及「限制性」招標等招標方式開始受到重視。其次，尤其隨著國 內公共工程逐漸大型化，涉及專業工程屬性亦越來越複雜，在營建市場競爭之情 形下，如何透過好的選商機制與程序，選擇最符合業主功能需求的廠商已經是實 務上重要的課題（Hampton, 1994），亦是降低營建風險重要的工作（Turskis, 2008)。

惟政府採購制度中之如「限制性招標」之提出，其目的在於使一些無法以正 常程序採購之項目，透過便捷之方式達成行政目的，並有效解決公開招標及選擇 性招標無法有效進行採購時之一種方式。然而如此立意良善之採購方式，卻為採 購機關所利用，應用特殊條款躲避一般公開招標及選擇性招標之繁雜程序。究其 原因在於限制性招標賦予採購機關過大行政裁量權，使之得直接進行採購，圖利 特定廠商，致產生許諸多弊案，進而為社會大眾所詬病與議論（洪浩華，2014)。

根據黃忠發的研究（2012)指出，自政府採購法實行之前，直至政府採購法、營 造業法實行多年之後，無論最有利標或異質性最低標，盡管綜合最有利標及最低 標之精神，但由最終仍是由入圍者之最低價格決定廠商等其他決標方式，而政府 機關為避免招標複雜及爭議，仍以最低標為主，因此低價搶標所衍生之問題直至 今日仍是揮之不去。其次則是人情關說問題，人情關說乃基於本身的切身利益或 受親友同事請託，利用職務、威望，就某一特定業務向承辦人員表達關切，構成 決策過程的壓力（葉先揚，1997，引自黃忠發，2012)。這些都顯示我國工程倫 理教育有待進一步提升，而相關規範亦有加強。

二、研究動機

自政府採購法實施以來，公共工程之採購發包不外採「最低標」及「最有利 標」兩種模式；然隨社會之進步與科技之發達，公共工程之發包採購要求已不只

是價格最低或產品堪用而已，除了要有優良品質外，既使花相同的錢更進一步還 要提升設備之效能，以及交貨後之高運轉維護能力與低維修費用，因此才有效能 標模式之產生。歷年來文獻上有關政府採購法規定之發包模式論述甚多，惟對於 效能標之研究與探討去少有著墨，可能是不論公私部門知道的並不多，會引用的 單位更少；2016 年 4 月 11 日台電大林廠，一項針對台電採購案的可能涉及的弊 端，登上新聞媒體，直指該工程指涉及五百六十億的預算，但可能「氣爆」（聯

合 新 聞 網

http://udn.com/news/story//7238/1623194-%E5%A4%A7%E6%9E%97%E5%BB%A 0%E6%96%B0%E8%B3%BC%E8%A8%AD%E5%82%99%E6%81%90%E6%B0

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%B7%B2%E6%9B%B4%E6%96%B0)。是否為弊案有待有關單位調查，然而正因 為台電之採購案，所指涉金額均關乎全民，是以已發展出一套特定的作業流程。

有別於重大工程之仍然停留於「限制性招標」或「公開招標」之爭議，台灣電力 公司近年來已擺脫相關爭議，而積極採用效能標做為決標方式。

依據政府採購法施行細則第 63 條而延伸出來的效能標招標方式，筆者由台 灣電力公司之內部資料亦拿到一份關於非價格與最有利標之分類中，所突出之效 能標的特點，茲以表格顯示如下。

表1-1 效能標與其他現行決標方式之比較

採購分類 非價格標 最有利標

價格標 異質最低標

最低標

效能標（政府採購法施行細則第63

效能標（政府採購法施行細則第63