社會工作的歷史背景

社會工作發軔於英國，主要發展於美國，臺灣的社會工作發展亦深受美國之 影響。歐美國家早期的重要社會福利法案或措施為發展社會工作專業的起源與基 奠。本節將羅列幾項重要法案說明社工培育的演變。

一、1601 年濟貧法

英國「濟貧法」的歷史背景為經濟變遷的圈地運動及社會動盪不安造成勞工 短缺等因素，有些人民淪落為流浪漢或礙於經濟勞動狀況而失業。英國認為救濟 貧民是屬於社會的責任，故於 1601 年伊莉莎白女王頒布「濟貧法案」，此法稱為

「伊莉莎白 43 號」法案（稱之舊濟貧法），為社會救助的開端。其特點：向地主 徵收濟貧稅、地方分區辦理貧民救濟，中央政府則設立監督人員，建立救濟行政 制度、具工作能力者以工作換取救濟、設立收容所救濟，避免遊民在外行乞或遊 蕩、強調親屬責任。「濟貧法」將貧民分為三種類型，例：無工作能力者，對其提 供救濟或收容；具工作能力者，使其投入工作或進入感化所；失依之兒童，則依 法安排其寄養或領養。然而在這樣的制度下產生許多貧民對救濟的依賴，增加政 府支出。

爾後工業革命機器取代大量人力，導致無業遊民的遽增，舊濟貧法無法因應 形勢所需，英國國會於是在 1834 年進行修正法案，稱為「新濟貧法」，取消對無 業貧民的金錢、物質救濟，只允許將貧民收容到習藝所中強化管理，廢除院外救 濟。但礙於院內生活條件不佳，待遇較一般工人低且勞動繁重，讓貧民望而卻步，

直至 1948 年依據 William Beveridge 撰寫《貝弗里奇報告》建議，頒布了「國民救 助法」，取代「新濟貧法」¹。

1 1834 年頒布的新濟貧法為改善英國貧窮問題，並篩選出最為赤貧且值得救濟的窮人，但實際上 貧窮的問題卻仍持續惡化，窮人視習藝所宛如法國巴士底獄。英國 William Beveridge 撰寫《貝弗 里奇報告》，設計一整套的社會福利制度，英國國會則陸續通過五大法案：家庭補助法、國民保險 法、工業傷害保險法、國民健康服務法、國民救助法，加上已頒布的其他法案，如：國民住宅法、

勞動交換法、職業訓練法等，建構整個社會安全制度及奠定成為福利國家的基礎，其中 1948 年通 過 國 民 救 助 法 ， 並 設 置 國 民 救 助 委 員 會 ， 取 代 原 有 的 地 方 政 府 救 助 的 新 濟 貧 法 。 取 自 ： https://zh.wikipedia.org/wiki/%E8%B4%9D%E5%BC%97%E9%87%8C%E5%A5%87%E6%8A%A5%

E5%91%8A、https://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/Detail.aspx？nodeid=568&pid=3601。查詢日期 2020 年 10 月 30 日。

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「濟貧法」是由未支薪的地方幹事執行，資金提供為特定的地方財產稅、地 方稅，而「新濟貧法」主要強調個人責任和自助的理念，然而在這些政府、濟貧 監察員、院外救濟等措施中，對現今社會工作的觀念與方法影響深遠。儘管「濟 貧法」或是「新濟貧法」存在許多問題，但這項濟貧制度實施 347 年，不僅為英 國奠定政府主持公共救濟事業應有的方式，同時也為政府在後續的公共救助角色 之理論奠定基礎。故對於在社工培育過程中，歐美早期社會福利相關之法案或措 施，必會提及英國「伊莉莎白濟貧法」，堪稱為社會救助相關法律的開端，亦為最 早的社會保障法。

二、1788 年漢堡制

德國漢堡市因人口遽增，面對失業及貧窮問題，相繼衍生貧民、乞丐的人數 增加。1788 年漢堡市參照英國濟貧法案，由 Professor Busch 教授擬定草案，制定 漢堡制救濟之制度²。此制度主要以助人自助為方法，協助失業的人媒合工作、讓 貧困的孩童學習一技之長、對於行乞的人禁止施捨，期望減少無業遊民，有效降 低貧民對於社會福利資源的依賴。

漢堡制的建立是以社區為單位，作為管理濟貧事務的一種制度，對於社會工 作中主要是影響社區組織，而社區組織、個案工作、團體工作稱為社會工作三大 方法，在了解社區組織歷史脈絡，有助於未來如何應對社會問題的解決，故此制 度對於社工培育具有相當影響。

漢堡制實施後效益甚大，施行 13 年間社會問題也有所改善，但隨著救濟的事 務日趨複雜，此制度趨於衰微。

三、1852 年愛爾伯福制

隨著世代快速變化及社會問題之複雜性提高，救濟人員不足以應付現況，1852 年德國的一處小鎮—愛爾伯福效仿及修正漢堡制，並發展為愛爾伯福制³。其法案 內容主要是將工作區域劃分小單位，並設有賑濟人員，以利有效管理、協助濟貧

2 因應封建制度崩潰與工業革命，而衍生出嚴重的失業和貧窮問題，1788 年德國漢堡市於採行救 濟制度，對於各國救濟工作在制度、方法上影響深鉅，此制度規定該是設中央辦事處，綜合管理全 市的救濟業務，將全市分為若干區，每區並設有一名監察員和賑濟員若干人，救濟方法為助人自助，

其 目 的 主 要 是 取 締 無 業 遊 民 ， 改 掉 貧 民 的 依 賴 習 慣 。 取 自 ： https://www.easyatm.com.tw/wiki/%E6%BC%A2%E5%A0%A1%E8%A3%BD。查詢日期 2020 年 10 月 30 日。

3 愛爾伯福制將全市分為 564 段，每段居民約莫 300 人，其中不得超過 4 人，而每段設置賑濟員 1 名，綜合管理濟貧與防貧工作，求助者需先經過賑濟員至家中進行家境調查，若查證後確實有需求，

則 給 予 補 助 ， 其 中 補 助 款 須 低 於 法 定 標 準 ， 以 避 免 養 成 依 賴 心 態 。 取 自 ： https://www.newton.com.tw/wiki/%E6%84%9B%E7%88%BE%E4%BC%AF%E7%A6%8F%E5%88%

B6。查詢日期 2020 年 10 月 30 日。

等，重視其自立及預防貧窮工作，同時賑濟人員以地方人士為主，除了對於地方 的熟悉度高之外，也提倡在地人民的服務精神之延續等。此部分亦影響現代社區 工作的精神。另外，針對由賑濟員進行資產調查、家訪、複查，核發最低生活保 障，並將訪視做成紀錄，此部分也是當代社會工作經常的作法。在人口持續增加，

使得賑濟員處理案件數目過多，於是 1892 年促成新漢堡制的產生，其特點強調中 央更加獨立可行使其職權，廢除分段制度，發給的賑款為長期性，並且將救濟人 員加以分類，以便後續處理。

德國之漢堡制、愛爾伯福制、新漢堡制的精神與做法，均為後續的公共扶助 與社會工作開創了新的里程碑，也影響社工培育的制度。

四、1869 年慈善組織會社

早期英國因「濟貧法」的辦理成效不佳，社會與各慈善組織開始針對貧民實 施救濟。但在執行濟貧運動時，各慈善組織間未能有效溝通，導致出現資源重疊 等狀況。為解決此問題，Henry Solly 牧師參考德國漢堡制與愛爾伯福制的做法，

提倡成立一個協調政府與民間的慈善組織活動，並於 1869 年倫敦成立第一個慈善 組織會社（Charity Organization Society，簡稱 COS）。而美國相繼於 1877 年紐約水 牛城成立第一個 COS，當時除了原有的目標之外，同時強調「訪視」與「調查」

之重要性，其救助過程將須被救濟的貧民區分兩種，第一種「值得」救濟，另一 種則是「不值得」救濟，透過訪問員深入了解救助者之狀況，依照情況分門別類 進行個別化處遇，成為個案工作發展的先驅。而促進各救濟機構、慈善組織採取 合作方式解決社區問題的做法，亦是當代社區組織的精神。從事社工大致上會運 用到個案工作方法，英美的慈善組織會社對於社會工作專業化具有極大貢獻（黃 源協 2015:42-43）。

五、1884 年睦鄰運動

英國睦鄰運動起源於 1884 年 Barnett 牧師於倫敦東區貧民區創設湯恩比館

（Toynbee Hall），屬於社區睦鄰服務中心，設立貧民區，社會工作人員一同身在其 中，親身體會實際生活狀況，擬定改善或解決之道。同時倡議培育在地人力發展 自動自發、互助的觀念，而非仰賴外界他人介入社區解決問題。而湯恩比館的精 神與做法，激發起各國對於社區改造活動，其中以 1889 年 Laura Jane Addams 於美 國芝加哥則創設赫爾館（Hull House）為最著名，他認為社會工作須以社區為對象，

藉由三大工作方法：個案、團體、社區工作全面性提升社區之福祉。社區睦鄰組 織運動對於整個社會工作發展具重要意義（林勝義 2012:29-30）。例如：說明社會 工作目的為追求個人與社會生活之改善，工作方式應以個人和社會同時入手；社

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會工作依據社區實際需求，並應發動、組織或配合社會力量共同工作；應以整個 社區為工作對象，促進全面性福利；工作方法不僅除了個案工作，並發展出團體 工作、社區組織兩種工作方法，為社會工作的專業化帶入新紀元。

綜上所述，各國社會工作發展依國家政治、經濟、文化、社會發展不同而有 所差異，但各國發展趨勢均為由消極救濟到積極的專業社會工作，主要以提升人 民的福利為主。在這樣的歷史脈絡下，從非專業到專業、無理論發展到有理論、

消極救濟到積極福利措施、由地方性工作發展至全國性措施、由事後補救、治療 到事先預防、對少數人救濟發展成大眾福利、從傳統個案工作發展整體性福利、

立法與制度、從訪視調查到量化實證研究分析、由不計成本工作發展到方案評估、

成本效益等，各政策制度著實與社工實務具有交互影響。