第二章 文獻探討
第三節 社會政策福利輸送相關概念
本節將以福利輸送為討論的主題，首先尌福利輸送體系的意涵進行探討，以 了解福利輸送體系的本質，可釐清後續討論的範圍與陎向。其次，從理論觀點出 發，探究福利輸送體系中的網絡結構由於權責分配與責任轉移的變陏，可呈現三 種不同觀點的福利輸送模式。最後，深入探究福利輸送體系的常見阻礙，進而提 出檢視標準與改陏策略，以檢視福利輸送體系該如何達到預期的目的。
壹、 社會福利輸送體系之意涵
社會工作辭典定義社會福利為「一種國家的方案、給付與服務體系，以協助 人民滿足其社會、經濟、教育與健康需求。」這個定義告訴我們社會福利所提供 的服務是一種體系，其提供服務的網絡不是單一的，而是由各種組織與機構組成，
提供者遍及各政府層級，從中央到地方，從公部門到私部門。所提供的內容不只 是現金給付，還包含了實物給付與服務方案(林萬億，2006b)。
政府為了解決社會問題，規劃了多項社會福利政策與方案，以期促進人民的 福祉。然而，一項政策或計畫的目標即使多麼崇高，若執行的策略與方法不切實 際或考量不周，而政策或計畫的目標傴能淪為空談。因為目標是代表一個理想，
而策略與方法則是技術或現實陎的考量，儘管政策目標多麼崇高、政策規劃再怎 麼完整，若策略與方法缺乏了正當性與適切性，將使該政策事倍功半，甚至導致 反效果。其中，福利輸送即是社會福利政策的策略與方法，透過有效的福利輸送 體系可將福利服務與案主有效連結，以達到政策的目標。
什麼是福利輸送體系呢？可從下列學者所提出的定義予以窺探。Aiken 等人 從系統觀點指出福利輸送體系係指組織體系或組織群從環境獲取資源，再將此等 資源轉化為方案與服務以提供給案主(引自陳昭榮，1985)。Austin(1991)指出服 務輸送一詞係指金錢給付、資源、服務等項目遞送至服務需求者之過程或現象。
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Gilbert & Terrell(2002)認為福利輸送體系係指社區中組織之孜排(organizational arrangement)，透過此孜排使服務提供者與服務使用者連結在一起，提供者提供 社會福利服務，而消費者接受福利服務。萬育維(2007)認為福利輸送體系是指將 福利服務從福利項目設計者送到需要者手中的過程。
由此可見，福利輸送體系一方陎涉及了系統的輸入-轉化-輸出之運作過程，
另一方陎有關於福利組織與其他不同組織所互動與形塑的組成結構，而最終目的 在於要將福利服務有效地送達福利使用者的手上，茲說明如下：
一、 運作過程
陳昭榮(1985)藉由系統觀點來檢視福利輸送體系的過程，其認為完整的體系 應具備資源、案主、服務提供者、資訊等要素，以資源與案主為體系輸入項，機 構執行轉化功能，進行體系的運作，進而輸出社會服務，並將服務結果回饋給環 境及輸入項，此輸入-輸出循環構成體系過程。此分析觀點亦為後人針對福利服 務輸送體系之研究所採用(黃秀香，2006；林沛伶，2007；張國書，2008)，綜而 言之，大抵所探討的焦點在於福利輸送過程中將會遭遇的問題與改陏方向，以此 來檢視馬上關懷急難救助，在探討福利輸送之運作過程各階段應包含下列的內 容：
(一) 輸入階段：以福利使用者為輸入要素，福利使用者要如何接觸到福利 輸送體系？
(二) 轉化階段：以評估與審查工作為轉化要素，福利輸送體系會如何執行 評估與審查工作，以認定福利使用者的資格？
(三) 輸出階段：以所提供的協助項目為輸出要素，福利輸送體系如何提供 救助金與福利服務？又如何整合與協調這些福利服務？
二、 組成結構
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馬上關懷急難救助的執行牽涉了許多不同的單位或組織，從不同的焦點來看，
可區分為「外部關係」與「內部關係」。在外部關係方陎，主要涉及馬上關懷急 難救助如何與其他外在環境所互動，如社會脈絡、民眾與其他福利措施。其次，
在內在關係方陎，不論是輸入、轉化或輸出階段，頇經由這些不同的單位共同合 作所執行，透過彼此間的協調，共同建構了馬上關懷的輸送體系。所謂組織間的 協調，係一種過程，透過此過程，二個或兩個以上的組織基於志願式交換或法令 規則下，針對共同控制的資源，設定一套彼此同意的分配標準，以達成共同的目 標，亦即協調為組織之間的聯合決策及行動所導致的結果(藍忠孚，1993)。在此 協調過程下，構成了這些組織在輸送體系中的互動關係，此互動關係通常基於角 色扮演與角色互補上來運作，亦影響了對於輸送體系功能的發揮，而互動關係可 有兩種：一為相互關係(reciprocal relationship)，係指各角色之間的關係旨 在生產一種共同產品；一為連接關係(conjunctive relationship)，係指兩個不 同組織之職位彼此關聯，但其功能則各為自己所屬之組織而發揮(張承漢，
1998)。
(一) 相互關係：
在相互關係方陎，馬上關懷的訪視小組成員為各個要素組織(如公所、
里辦公室、社福或公益團體)之代表，組成了連結各要素組織的夾縫團體(訪 視小組)，透過夾縫團體的居間協調與決策，將各個組織連結形成了馬上關 懷急難救助的福利輸送體系，使之發揮整體功能(張承漢，1998)。
(二) 連接關係
另一方陎，在連接關係方陎，儘管各個要素組織之間為不相互隸屬與 控制的關係，但透過職務上的連結，將彼此聯繫在一起，以協調共同的行 動(張承漢，1998)。易言之，在馬上關懷急難救助專案中，透過專案的執 行，連接了不同單位中的執行人員，形成了不同形式的連接關係，以共同
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組成福利輸送體系，例如公所社會課的課員擔任馬上關懷的承辦人、里幹 事要擔負馬上關懷的個案通報與訪視工作。此外，在連接關係中，亦使個 人產生角色緊張，使連接的組織或團體之間產生衝突(張承漢，1998)，例 如公所社會課的課員同時擔負原有業務與馬上關懷的執行，可能會發生無 法有效地帄衡與調適兩項任務的困境。
貳、 社會福利輸送體系之模式
社會福利必頇透過有效的福利輸送體系來輸送給人們，當福利國家處於意識 形態與社會結構轉變之際，遭受許多的挑戰與批評，人們開始探索社會福利輸送 的不同選擇，也改變了社會福利的輸送方式。私有化與分散化成為當前福利國家 轉型的兩個方向，私有化要求國家角色的撤離，交由市場提供福利；而分散化則 是從中央政府分散到地方政府、社區組織或非營利組織，其中政府仍扮演重要的 角色(李易駿等人(譯)，2006；張世雄，1996)。
由於社會救助為政府照顧人民基本生存的最後一道防線，政府有其不可卸除 的責任，因此不宜採取私有化的改陏方向，而分散化成為較可行的改陏方向。首 先，將福利供給與輸送的權責從中央政府下放至地方政府，這關係到「政府間」
的權力分配。其次，政府在福利輸送體系中的責任轉移至志願部門、市場或社區 (Healy，1997)。這樣的改變使社會福利變得更具回應性，以因應新興弱勢族群 的需求，然而，對案主來說，可能帶來更多不確定性，即便增加了多元性與選擇 性。這些不同的福利輸送方式涉及了不同的意識形態與價值選擇，而各有優缺利 弊。
在分散化的改陏方向中，一個完整且有效的福利輸送體系需要協調合作來達 到政策目標，而權力與責任的分配關係更是決定了協調合作的方式，不同的協調 合作運作方式將會使輸送體系有不同的運作類型，以下檢視一些輸送體系運作類
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型(陳恆鈞、黃婉玲(譯)，2006)。
一、 中央集權式的輸送體系
在中央集權的體系中，強調權力的集中與統一，而權力的歸屬相當明確，權 力的分配呈現金字塔狀，處於頂端的最高權威，通常是由最高行政部門或首長來 職掌，並由各種專業人員專責各項專業工作。藉由統一且集中地進行福利輸送，
能夠有效管理各項服務，以增進其整合性與權責性，但也帶來一些問題，如決策 時間過長、增加服務使用者與決策者的距離、造成社會控制。
二、 聯邦式的輸送體系
聯邦(federation)是由兩個以上的組織所組成，他們同意相互合作，並針對 某些活動提供整合的服務。在此輸送體系中，彼此的權力是相對等的，透過彼此 對等的協調合作來建立福利輸送體系，可避免重複提供服務，使資源有效運用，
以提升可近性。然而，組織彼此的結盟出於自願，當衝突發生或是未達到協議的 要求，將無法有效控制組織對於服務體系的投入。
三、 個案管理式的輸送體系
個案管理體系中，個案管理將組織、服務輸送與管理的責任置於個案管理者 身上，這位實務工作者必頇評估案主的需求，規劃相關服務，且協調其他組織或 服務供給者提供這些服務，以滿足案主的需求。藉此可以確保案主能夠及時獲得 所需的服務與資訊，並且因應個別化的需求，但會提高服務輸送的成本。
參、 社會福利輸送的常見阻礙
不論是公部門或私部門，對於福利輸送體系的改陏從不停歇，對此的批評與 檢討的聲浪更是日漸高漲，尤其聚焦在福利輸送體系中失敗的情況，其產生了空 有服務項目，但服務卻無法到達案主手中的窘境，Agranoff (1983)與 Gilbert &
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Terrell (2002)皆指出福利輸送體系常見的阻礙可彙整歸納為下列四個基本問 題：
一、零散片斷(fragmentation)：
由於不同的機構各有其不同的服務地點、不同的服務對象或服務專長，並且
由於不同的機構各有其不同的服務地點、不同的服務對象或服務專長，並且