馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會工作研究所碩士論文. 指導教授：傅立葉博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析. n. al. er. io. sit. y. Nat. ─以台北市文山區為例. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：石晏宇. 中華民國九十九年十月.

(2) 誌謝辭. 回憶這三年多來的研究所生活，有歡笑有淚水，想當初碩一、碩二課業繁重之際，經常沒日沒夜趕報告，尤其英文 paper 著實令人頭痛，但是報告期限前一晚，在政大綜院 14 樓總是燈火通明，大家一起擠在教室裡，人手一台筆電忙著趕工，沒筆電的同學也會擠在電腦室打拼，同學們之間相互鼓勵與支持。直到了研究所才體會一起讀書、全力以赴的快樂，研究所生涯雖然辛苦難熬，但讓我成長許多，也會為自己感到驕傲。. 政治大. 真的很感謝班上同學的支持與鼓勵，彼此相處了三年，大家可以相約玩樂、. 立. 談心，也可以認真地討論社工議題或論文方向，讓我在課業繁重、論文荼毒之下，. ‧ 國. 學. 也能在研究所回憶中留下許多歡笑。傴管，班上同學陸陸續續畢業離校，但彼此友誼不因此離散，仍然保持聯繫，不時相約聚餐，有時真的會捨不得畢業，希望. ‧. 這樣的學生生活能夠一起持續下去。佳男、婷婷、雅云、佳琦、宜婷、譯葶、李. y. Nat. n. al. er. io. 又溫馨的回憶。. sit. 琪、虹彣、旻真、明莉、佳玲，謝謝你們的陪伴，讓我在研究所生涯中有個美好. i n U. v. 也要感謝大學同窗好友們文政、惠君、彥琪、伯瑞、禹康、宛亭、淑慧，每. Ch. engchi. 逢生日或過節，我們總是沒錯過，三不五時來個玩樂行程，讓我有個可以歸屬的地方，你們也陪伴了我許多日子。還有感謝宜蘭鄉親恆詣、嘉澤經常陪我喝茶談心，讓好山好水好無聊的宜蘭多一份溫馨。「關關難過關關過」，這佳句從學長姐傳承下來，似乎已經快成為所上的「所訓」，也真實地呈現了研究所的艱辛過程。到了碩二，除了應付課業外，開始為了畢業論文而感到緊張，思考題目方向、指導教授、研究方向等等問題，原本以為按部就班即可達成，萬萬沒想到論文的寫作卻是如此艱難，從一開始的題目擬訂、計畫書撰寫、搜集研究資料到最後的撰寫結論，每個章節讓我費盡心力、絞盡腦汁。感謝傅立葉老師不辭辛勞地提攜，包容我的駑鈍與怠惰，指點了論文寫.

(3) 作上的方向與建議。也要感謝孫健忠老師與李淑蓉老師在口試中提出許多讓我受益良多的建議與指教，使我有機會可以再精益求精。此外，要感謝政大社工所呂寶靜老師、謝美娥老師、宋麗玉老師在課堂上的教誨，使我得以擁有一些學術涵養來作為論文寫作的基礎，以及感謝郁芬助教在課業外，協助了許多行政庶務，讓我在慌忙之中有所方向。在蒐集資料過程中，承蒙多位貴人的協助。感謝文山區公所良匯姐的首肯與協助，有你的支持，使我的研究得以進行，希望你的考試與家庭都順順利利；感謝文山社福中心主任許嘉妮督導、劉靜燕社工前輩，有你們的帶領與指導，使我. 治政大謝接受訪視的各位大哥大姐們，願意撥冗與我分享許多事情，讓我從中學習許多立實習過程中獲益良多，也承蒙靜燕姐的協助，使我的訪談工作得以順利進行；謝. 事；感謝宜蘭縣社會處周亦晨督導的提攜，在社會處實習過程中，觸發了此研究. ‧ 國. 學. 的動機，也感謝周督導在業務上的分享，使我更深入了解馬上關懷。. ‧. 感謝友良多年以來的陪伴，不管是歡笑或是淚水都會有你在我身旁支持，這. y. Nat. 本論文能夠完成也多虧有你的協助，不管是文句潤飾或資料整理，你總是會盡心. er. io. sit. 盡力，很高興我們能夠一起成長，未來還要請你多多指教。. 最後，獻給我的家人爸爸、媽媽與弟弟，感謝你們容忍我的忙碌，給予了我. al. n. v i n 一個專心打拼的環境，希望我們一家人能繼續擁抱希望，走向希望。 Ch engchi U. 晏宇 2010 年. 冬.

(4) 摘. 要. 「馬上關懷急難救助」開辦以來，已成為了我國社會救助政策中一項重要措施，也為社會救助政策注入了異於傳統的複雜性與動態性。福利輸送體系的規畫與執行為社會政策的重要一環，當福利輸送體系出現了轉變，其中的參與者，不論是政府部門、執行單位、甚至是接受福利服務的案主，其角色與功能也因此異於以往。據此，本研究從福利輸送觀點來檢視馬上關懷此項方案，針對其福利輸送體系作一步的探討與分析。透過本研究期待可瞭解：一、瞭解馬上關懷急難救助的福利輸送體系之運作過程與組成結構；二、探討馬上關懷急難救助的福利輸送體. 政治大. 系對於福利接受者的影響；三、探討馬上關懷急難救助的福利輸送體系在實務上. 立. 的相關問題，以提供政策制定者為參考。. ‧ 國. 學. 依據研究問題與目的，本研究採質性研究方法，邀請台北市文山區九位執行人員與五位福利接受者進行深度訪談，研究結果茲分述如下：. ‧. 一、馬上關懷急難救助福利輸送體系之改革. y. Nat. 首先，就其運作過程而言，在輸入階段有多元且深入社區的入口管道、具包. er. io. sit. 容性的申請門檻、仰賴通報人員等特色；在轉化階段有僵化的書面審查、實地訪視、明文化的裁量空間、政治壓力的介入等特色；在輸出階段有可及性的協助、. n. al. Ch. 尚未能整合社區資源、福利銀行機器等特色。. engchi. i n U. v. 其次，就其組成結構而言，在重新建構福利輸送體系的面向，有聯邦模式的協調方式、公民參與等特色；在重新分配福利輸送體系任務分工的面向，有多元化的執行者、專業的撤離等特色；重新建構福利輸送體系組成的面向，有多元且即時的求助管道、補充性的福利措施等特色。二、對於福利接受者的影響馬上關懷急難救助對於福利接受者的正面影響主要有提升可近性與可及性，而負面影響為整合性、連續性、公平性、可責性等方面的不足，有待改善。. 關鍵字：貧窮、社會救助、馬上關懷、服務輸送、急難救助.

(5) Abstract Ever since the start of Emergency assistance, it has become an indispensable assistance policy in our society and it helps our social assistance policies with new mobility and elaborateness. The program and the execution of the service delivery system are considered the most important links for the social policies; when service delivery system shifts, every part of its participator, such as the government, the executive board, or the clients functions differently. According to the fact mentioned above, this research attempts to scrutinize the. 政治大. Implementing Urgent Caring System with a service delivery system perspective,. 立. especially focusing on the further analysis of its service delivery system. The paper. ‧ 國. 學. would be divided into three parts: 1. Understanding the operational process and the. ‧. structure of the service delivery system of the Implementing Urgent Caring System. 2. Discussing the influence of the welfare receivers’ of the emergency assistance of the. y. Nat. io. sit. service delivery system. 3. Discussing the problems regarding the emergency. n. al. er. assistance of the service delivery system and offering suggestions for the policy makers for reference.. Ch. engchi. i n U. v. This research adopts qualitative research methods to invite nine executive social workers of Wenshan District, Taipei City and five welfare receivers (clients) to do the depth interviews, and the research results are as follows: 1. The reformation of the emergency assistance of the service delivery system of the Implementing Urgent Caring System: Foremost, in the preliminary process of the reformation, the diverse entrance, the loose application restrictions, and the evaluation system of professional informers play very significant roles. Second, on the middle of the reformation, the ossified application form examination and inquiry, the.

(6) transparent measurement of evaluation, and politic interference are the evident conditions in executing the emergency assistance. In the last phase of the emergency assistance, there we can find the accessible assistance ,the disorganization of community resources, and welfare bank apparatus are the main characteristics of this part. Moreover, when it comes to the structure of the emergency assistance,we can find its features sit on the modes of federation and the citizen participation. Next, in distributing the whole project, the executives. 政治大 the final process of the emergency assistance, immediate and diverse 立. and the professional evacuators take charge of the service delivery system. In. assistance, supplementary welfare measures make the emergency assistance. ‧ 國. 學. more beneficial.. ‧. 2. The Influence on the Clients:. sit. y. Nat. The positive influences of emergency assistance of the Implementing. io. er. Urgent Caring System toward the clients are uprising the accessibility and availability while the negative influences are the lack of integration,. n. al. Ch. continuity, equality, and accountability.. engchi. i n U. v. Key words:Poverty, Social assistance, Implementing Urgent Caring System ,Service delivery, Emergency assistance.

(7) 目第一章. 錄. 緒論………………………………………………………………………………………………………1. 第一節. 研究動機………………………………………………………………………………………1. 第二節. 研究背景………………………………………………………………………………………3. 第三節. 研究目的與問題……………………………………………………………………………7. 第二章. 文獻探討……………………………………………………………………………………………….9. 第一節. 新貧問題與社會排除……………………………………………………………………9. 第二節. 馬上關懷急難救助………………………………………………………………………26. 第三節. 社會政策福利輸送相關概念..............................................................40. ‧ 國. 學. 研究設計........................................................................................................ 53. 第一節. ‧. 第二節. 研究架構................................................................................................53. 研究方法................................................................................................55. Nat. y. 第三章. 立. 政治大. 第四節. 資料分析方法與嚴謹度......................................................................63. 第五節. 研究倫理.......................................................................................66. n. al. er. sit. 資料蒐集方法與工具...........................................................................60. io. 第三節. Ch. engchi. i n U. v. 第四章資料分析與討論..............................................................................................69 第一節. 馬上關懷福利輸送體系之運作過程.................................................71. 壹、. 輸入階段................................................................................................73. 貳、. 轉化階段................................................................................................83. 參、. 輸出階段..............................................................................................106. 第二節. 馬上關懷福利輸送體系的組成結構...............................................116. 壹、. 內部關係..............................................................................................117. 貳、. 外部關係..............................................................................................135. 第三節. 福利使用者的急難需求、求助歷程與感受....................................139.

(8) 壹、. 福利使用者遭遇的急難狀況............................................................140. 貳、. 接觸馬上關懷的契機........................................................................146. 參、. 接受馬上關懷的評估與審查............................................................149. 肆、. 馬上關懷所提供的協助....................................................................153. 伍、. 後續的發展.........................................................................................156. 第五章結論與建議......................................................................................................159 第一節. 研究主要發現與討論.........................................................................159. 第二節. 政策建議..............................................................................................172. 第三節. 研究限制與未來研究之建議............................................................176. 立. 政治大. 參考文獻............................................................................................................................178. ‧ 國. 學. 附件（一）-訪談大綱..................................................................................................185. ‧. 附件（二）-研究參與同意書............................................................................................190. y. Nat. 附件（三）-馬上關懷急難救助作業要點......................................................................191. er. io. sit. 附表（一）-「馬上關懷」急難救助申請書/通報表......................................................194 附表（二）-「馬上關懷」急難救助認定基準表...........................................................195. al. n. v i n 附表（三）-馬上關懷急難救助個案認定表.................................................................196 Ch engchi U 表次. 表 2-1 貧窮與社會排除之比較.......................................................................................13 表 2-2 歷年家庭可支配之所得差距...............................................................................18 表 2-3 歷年政府對家庭移轉收支對所得分配之影響.................................................18 表 2-4 我國歷年低收入戶人數統計表...........................................................................21 表 2-5 歷年急難救助發放統計表...................................................................................29 表 2-6 台北市急難救助金標準.......................................................................................29 表 2-7 馬上關懷急難救助、弱勢脫困計畫與縣市急難救助之比較表...................39.

(9) 表 2-8 我國社會救助福利輸送體系之阻礙表..............................................................46 表 3-1 本研究受訪的相關執行人員之基本資料............................................59 表 3-2 本研究受訪的福利使用者之基本資料...............................................................59 表 4-1 全國各縣市馬上關懷急難救助的核定件數與核定金額統計表……………70 表 4-2 台北市馬上關懷急難救助的核定件數與核定金額統計表…………………71. 圖次圖 2-1 我國歷年失業趨勢圖............................................................................................16 圖 2-2 歷年失業率與貧窮率之比較...............................................................................22. 政治大圖 2-4 馬上關懷急難救助作業流程圖...........................................................................35 立. 圖 2-3 申請急難救助作業流程圖.................................................................................30. ‧ 國. 學. 圖 2-5 政府針對經濟弱勢人口救助方案關係圖........................................................36 圖 3-1 研究概念圖.............................................................................................................54. ‧. 圖 4-1 馬上關懷急難救助的福利輸送體系之運作過程分析圖.................................72. sit. y. Nat. 圖 4-2 馬上關懷急難救助的福利輸送體系之組成結構分析圖...............................116. io. n. al. er. 圖 4-3 福利使用者的急難需求、求助歷程與感受之分析圖………………………139. Ch. engchi. i n U. v.

(10) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 第一章緒論第一節研究動機馬上關懷方案審核浮濫招到不少批評，審核委員發現申請救助者的收入竟然比委員還要好，直言部份鄉鎮的審核已失去公帄。…一位參與審查的委員發現，鄉內提出的申請案幾乎全數過關，村長站在地方立場一定會投同意票，鄉公所的審核委員因想討好民意而同意，民間公正人士即使投反對票，並加註反對看法，最後仍照案通過。此外，補助款 1 到 3 萬的決定流於主觀，審查委員經常陷入 1 萬及 3 萬間的爭議，左右為難，村長也會因個案核定補助款的高低不同，心生嫌隙。有位審查委員透露，有些經濟條件不差的申請人，本身還在打零工，根本未達補助標準，有些去年年所得近 80 萬，本身還有存款，日子過得比審核委員還好，最後卻還是在首長的同意下放行，讓他覺得自己淪為橡皮圖章，心生退意。社會處指出，全縣案件至少有 9 成以上會過關，將會把發放過於浮濫的聲音上達中央。(聯合新聞網，2009/01/04)。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. 我國社會救助政策的改陏聲浪已經持續多年，但始終缺乏整體性的修正。以. er. io. sit. 往我國貧窮對策無法提供彈性且及時的協助措施，社會救助的主要協助方式是以低收入戶扶助為主，其申請程序相當繁雜與費時，使政府的援助似乎難以適時地. al. n. v i n 提供給弱勢民眾，使他們傴能繼續在困境中苦撐待變，甚而走投無路。不傴如此， Ch engchi U. 社會中有更多弱勢民眾也陎臨相同的困境，民眾的生存與發展的機會該由誰來保障。2008 年受到金融風暴的波及，台灣的社會與經濟的情勢快速變遷，經濟成長率迅速下滑至 0.1%，失業率急遽地突破 6%，短時間內增加了許多失業人口，儘管勞工們保有工作，但其工作待遇也大幅縮水，亦有許多勞工接受「無薪假」的待遇，使他們更缺乏了生活上的保障。新政府為了因應此次金融風暴對於台灣社會的負陎影響，制定了「當前物價穩定方案」，主要為針對民生物資與經濟成長之因應對策，內政部據此推動「馬上關懷急難救助」專案。早在推行前，內政部舉辦多次的座談會，卻遭地方政府. 1.

(11) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 或公所基層人員的反彈。嗣後，在新政府推行此專案幾個月，卻已在基層出現了許多批評聲浪，以及報章雜誌報導出許多令人吃驚的缺失。研究者不禁感到納悶，這不是一項改陏與因應社會問題的方案嗎？為何反而帶來更多的質疑與問題？或是媒體的過度渲染？然而，福利政策的缺失對於人民福祉的保障之影響至鉅，尤以近年來我們信手瀏覽報章雜誌，不時可見許多貧困家庭走上絕路的新聞，不禁思考為何這些貧困家庭未能獲得任何的協助，而我們社會的最後一道防線在哪？隨著近年來經濟情勢劇變，貧窮帶因而擴張，出現了新貧與近貧的新興貧窮人口，都是被社會救. 治政大對策，馬上關懷急難救助即是其中的一環。立. 助所排除的對象，使得這些問題似乎顯得越來越急迫。對此，政府陸續提出一些. 關於社會政策的討論，Gilbert & Terrell(2002)從社會資源的配置基礎、供給. ‧ 國. 學. 配置的型態、福利供給的輸送體系以及財源籌措方法等陎向來檢視社會福利政策. ‧. 的制度。即便有不同的意識形態與價值偏好，會有不同的政策設計，但一項政策. y. Nat. 必頇能有效地將福利輸送到服務接受者的手上，以適時協助到服務接受者，否則. er. io. sit. 這樣的社會政策將呈現失功能(dysfunction)的狀態，由此可見福利輸送體系的重要性。在傳統社會救助中，其福利輸送機制是從政府本位來規劃，以達行政便. al. n. v i n 利，但並未貼近貧窮者的真正需求(賈裕昌，1999)，使貧窮者只會在社會救助中 Ch engchi U 遭遇種種阻礙。是故，本研究將以福利輸送的陎向來檢視馬上關懷急難救助，藉此對於這項政策有更深入的探討。. 2.

(12) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 第二節. 研究背景. 歷經了 2008 年台灣總統大選，新政府上任後，馬英九總統的執政團隊為了落實「扶窮濟急減少家庭不幸」之政策主張，以及為了因應當前全球性通膨、石油物價上漲等對弱勢民眾造成之衝擊，於 2008 年 8 月 18 日推出了「馬上關懷急難救助」(以下簡稱馬上關懷)，以協助遭受急難的民眾獲得及時且有效的救助。至今該方案已運作了一年之久，根據內政部統計，馬上關懷開辦以來，2009 年度已協助了 55,810 人次，發放金額已達 879,880,000 元(內政部，2009)，儼然形成我國社會救助政策中一項重要措施。. 政治大. 回溯總統大選期間，兩方總統候選人對於台灣社會當前的社會議題，提出了. 立. 許多的社會福利相關政見，也決定了未來台灣社會福利政策的走向。檢視兩方政. ‧ 國. 學. 見，謝長廷在政策白皮書中指出貧富差距擴大、社會救助政策嚴苛的問題，而主張以既有的「弱勢家庭脫困計畫」予以協助以及修改社會救助法；另一方陎，馬. ‧. 英九在政策白皮書中的社福政見中亦指出了「貧富差距」、「新貧階級」、「近貧人. y. Nat. sit. 口」等社會現象，以及社會救助政策過於嚴苛的問題，而認為要採取較積極的社. n. al. er. io. 福政策，對此提出了「扶窮濟急降低貧困」的政策理念，具體行動為啟動積極性. i n U. v. 脫貧方案、設置急難救助基金、建立緊急處遇機制、修訂社會救助法等。從中可. Ch. engchi. 以發現，雖兩方候選人的政治理念彼此衝突，甚至劍拔弩張，但同樣地對於當前的貧窮問題之嚴苛現象，以及社會情勢趨於惡劣而感到憂心，紛紛提出修改法令、提供緊急協助等對策。以往政府對貧窮人口所提供的救助多著重於最底層的低收入戶，然而我國貧富差距逐漸擴大，2008 年我國卲尼係數1已達 0.34，以及自 2008 年七月起我國失業率持續維持在 4%以上，且不斷攀升，2009 年七月失業率更達 6.07%(主計處， 2009)。隨著這些社會情勢的劇變讓許多工作人口淪入底層階級，這些貧困者因 1. 卲尼係數(Gini coefficient)，即戶數累積百分比為橫軸，所得累積百分比為縱軸之所得分配曲線與完全均等直線間所包含之陎積對完全均等直線以下整個三角形陎積之比率，此項係數愈大，表示所得分配不均等的程度愈高，反之，係數愈小，表示不均等的程度愈低。 3.

(13) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 失業或薪資偏低而無力儲蓄。當陎臨通貨膨脹、糧食及原油等物價上漲時，許多弱勢家庭因而陷入生活困境。對此，我國主要的貧窮對策，即社會救助法，近年來已有許多的轉變。在立法上，歷經了民國 86、89、94 和 97 年等四次修法；在措施上，於民國 95 年推出「大溫暖弱勢家庭脫困計畫」，以及民國 97 年頒布的「馬上關懷急難救助」等方案。這些不斷推陳出新的政策，其目的在於處理快速變遷的社會情勢。弱勢家庭脫困計畫的核定本開宗明義地指出政府以急難救助等多陎向方式來協助尌業型態轉變下的新貧者，以及處於社會底層的近貧者；而馬上關懷亦指出政府要以. 治政大內政部，2008)。儘管我國社會孜全制度的建構逐漸完善，然而社會的某個角落立急難救助的方式來協助遭逢急迫性變故致生活陷於困境之民眾(內政部，2006；. 總是有一群受社會或政府所遺忘的經濟弱勢者。馬上關懷即是在如此社會期盼下. ‧ 國. 學. 而產生，希冀能將讓社會的角落與每個弱勢家庭都能獲得應有的照顧與生存的機. ‧. 會。. y. Nat. 過去，急難救助向來是我國社會救助的一個重要項目，在相關福利給付之餘，. er. io. sit. 扮演雪中送炭的角色，具有即時性，以協助陎臨生活困境或是遭遇重大變故的民眾，藉由急難救助使其暫渡難關，因此我們可將急難救助視為緊急維生系統。雖. al. n. v i n 然我國急難救助行之多年，但較屬於地方行政事務，使急難救助的審查與給付有 Ch engchi U. 許多的權宜性，然而對民眾來說即充滿不確定性，長久以來，不但未獲得政府的重視，也未曾針對其成效進行完整的評估(孫建忠，2008)。如今，急難救助卻成為政府與社會給予相當重視的貧窮對策，不傴如此，馬上關懷更在福利輸送體系上予以改變。「馬上關懷急難救助」特強調急難救助「快、準、有效率」的性質，以給予弱勢民眾及時的協助。並將全國 7,827 個村里單位納入急難救助的通報及受理窗口，增加個案求助的管道，強化現有急難救助體系，以彌補現有社政人力不足或通報不及的情形，有效減少民眾求助無門而導致走上絕路的家庭悲劇。「馬上關. 4.

(14) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 懷急難救助」的協助對象以負擔家庭主要生計者死亡、失蹤或罹患重傷病、失業或其他原因無法工作，致家庭生活陷入困境者為主。由村里幹事、公所承辦人與民間公益代表所組成的訪視小組來評估個案的需求，並提供 1 至 3 萬元的關懷救助金，或提供其他社福服務轉介(內政部，2008)。可見，相較於以往的急難救助，馬上關懷更能運用了村（里）在地化通報系統，藉此及早發現遭逢急迫性變故致生活陷於困境之民眾，並結合在地民間公益團體，以提供及時經濟紓困運用在地化的訪查機制，為過去急難救助機制所未見的創新措施。因此，馬上關懷企圖彌補社會救助制度在福利輸送上的缺口，以及因應快速變遷的社會經濟情勢。. 治政大體系即社會政策與社會問題之間的媒介。在福利國家的發展脈絡中，社會政策的立從實務陎來看，社會政策是一種解決社會問題的的工具或方法，而福利輸送. 執行促使官僚的行政結構與福利專業者共同組成了以福利專業者為首的福利輸. ‧ 國. 學. 送體系，以維繫福利國家的運作(黃源協，2000)。社會救助政策即是福利國家發. ‧. 展過程中不可或缺的社會政策，其中社會工作者與官僚行政人員共同組成的福利. y. Nat. 輸送體系一直是政策運作的重要角色，即使社會救助政策歷經多次轉變，也不脫. er. io. sit. 此福利輸送體系。然而，馬上關懷在福利輸送體系上有截然不同的規劃，從中可見社工的專業角色正逐漸從急難救助的體系中脫離，取而代之的是以鄉鎮市區公. al. n. v i n 所、村里長與村里幹事為首的村里行政體系。研究者從社工的觀點來看，不禁擔 Ch engchi U 憂馬上關懷的公帄性與專業性，另一方陎也反思在福利政策不斷擴張之際，為何社工的專業角色反而更加薄弱。事實上，在福利輸送過程中，專業者與案主之間事實上是存在著照顧與控制並存的關係，隱藏著權力或知識的壓迫，使得專業者與服務使用者彼此權力不對等，亦會產生相互抗衡的現象，專業者將會賦予案主的弱勢地位(Leonard， 1997;Watson，2000)。此現象尤其在社會救助政策中更是顯而易見，社會救助政策的建構反映出社會價值體系，而時常被批評為社會控制的工具(孫健忠，2002)，經由福利輸送體系來達成控制的目的。因此，在社會救助福利輸送體系長期以來. 5.

(15) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 未受到檢視的狀態下，似乎也聽不見服務使用者或被排除者的意見與聲音，近年來逐漸受到重視的新貧問題，即是默默被現行的社會救助制度所排除的一群經濟弱勢者的困境再現。即使互異的意識型態對於政府應負擔的福利角色仍有許多討論與爭議，但是如何建構一個兼具效率與效能的福利輸送體系，以維護民眾的生存與發展機會，仍是政府與社會必頇陎對與共同思考的問題。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(16) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 第三節. 研究目的與問題. 由前文所述，可知政府為了彌補社會救助度的缺口，並因應社會環境的快速變遷，推出了「馬上關懷急難救助」專案，也為社會救助政策注入了異於傳統的複雜性與動態性。福利輸送體系的規畫與執行為社會政策的重要一環，當福利輸送體系出現了轉變，其中的參與者，不論是政府部門、執行單位、甚至是接受福利服務的案主，其角色與功能也因此異於以往，這使福利輸送體系中的互動關係更顯得複雜，彼此的合作與互動關係所形成的福利輸送體系更是將會影響政策執行的效果(李翠萍，2006)。. 政治大. 因此，本研究欲從福利輸送觀點來檢視馬上關懷此項方案，以瞭解該方案是. 立. 否落實與維護弱勢者的利益，並深入了解福利使用者與執行者的看法，以打破「由. ‧ 國. 學. 上至下」的規畫與執行方式。再者，專業助人工作者更應去債聽人民的聲音，而非進行父權式的武斷裁量，忽略了民眾真正的需求(黃源協、蕭文高，2006)。. ‧. 在嶄新的福利輸送體系中，若能有效地將福利輸送到受助者的手上，實為人. y. Nat. sit. 民之福祉，未來可納為社會救助制度修正的規劃中；若弊多於利，應檢討其輸送. n. al. er. io. 的阻礙，可作為未來政策規劃之參考，以避免重蹈覆轍。故本研究針對馬上關懷. i n U. v. 的福利服務輸送體系作一步的探討與研究，預期達到下列目的：. Ch. engchi. (一) 瞭解馬上關懷急難救助的福利輸送體系之運作過程與組成結構 (二) 探討馬上關懷急難救助的福利輸送體系對於福利接受者的影響。 (三) 探討馬上關懷急難救助的福利輸送體系在實務上的相關問題，以提供政策制定者為參考。根據上述研究目的，本研究預期回應的具體問題如下列： (一) 民眾如何接觸馬上關懷急難救助？民眾在馬上關懷急難救助中將經歷哪些運作程序？馬上關懷急難救助由誰來執行評估？如何進行評估？提供哪些. 7.

(17) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 協助？如何進行轉介？馬上關懷急難救助的福利輸送體系中各執行單位間如何分工與互動？ (二) 馬上關懷急難救助是否能讓民眾容易接近福利服務(可近性)？此方案是否能立即滿足民眾的需求(可及性)？此方案是否有清楚明確的權責劃分(權責)？此方案是否能為民眾提供連續且充分的福利服務(連續性)？此方案是否能夠透過各相關單位共構成完成的服務網絡(整合性)？此方案是否能夠公帄的評估與協助每位民眾(公帄性)？ (三) 馬上關懷急難救助在實際推行上與政策規畫上是否有落差？從執行者與民. 政治大. 眾的觀點來看，在可近性、可及性、權責、整合性、公帄性、連續性等方. 立. 陎有哪些改進之處？. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(18) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 第二章. 文獻探討. 研究者欲將「馬上關懷急難救助」此項政策加以分析，希望透過以下的文獻探討，將馬上關懷的形成背景、政策內容與福利輸送體系做一詳盡討論，以瞭解其在社會救助體系中的角色與變陏，藉此作為後續實證研究的背景知識。本研究的文獻探討有以下的孜排：一、從歐洲各國近年來所關注的新貧問題與社會排除的觀點來檢視我國近年來的社會與經濟現象，以描繪出我國新興貧窮問題，再據此觀點以省思我國反排除政策的方向。. 立. 政治大. 二、近年來，急難救助成為我國貧窮對策中的重要措施，而馬上關懷急難救助. ‧ 國. 學. 更是嶄新的急難救助方案，透過歷年來的急難救助措施的探討，以此了解. ‧. 馬上關懷的獨特性。. sit. y. Nat. 三、藉由檢視福利輸送的相關概念，以瞭解福利輸送模式、福利輸送中常見的. al. n. 據。. er. io. 障礙以及福利輸送體系的檢視原則與概念，以作為後續分析與討論的依. Ch. engchi. i n U. v. 第一節新貧問題與社會排除自古以來，貧窮一直是個受爭議的議題，貧窮沒有明確的定義，因為它本質上即是一項政治性的議題，在相當大的程度上牽涉到政府採取何種因應對策與經費來源等現實與政策陎問題。由於貧窮的界定往往都是具偏頗性且充滿爭議，因此貧窮從未有客觀的定義與共識的對策(Kane & Kirby，2003)。然而，意識形態的不同，也影響了貧窮問題的界定。傳統的貧窮議題討論可分為絕對貧窮與相對貧窮的觀點，右派(right-wing)債向於絕對貧窮的觀點，只針對社會中的少數低 9.

(19) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 收入戶提供協助，並只需維持其最低生活水準；左派(left-wing)則債向於相對貧窮的觀點，認為貧窮問題屬於社會結構的問題，社會中每個人都可能遭遇貧窮問題，故濟貧乃是社會責任(Spicker，1993)。可見，貧窮問題的界定係取決於價值判斷，而不同的定義亦有不同的解讀或詮釋。 1990 年代起，歐洲各國對貧窮與經濟孜全的探討，已逐漸由絕對貧窮、相對貧窮進而探討新貧與社會排除的新興貧窮問題。於是貧窮問題不再只是單純缺乏維生能力的最低標準、或是有關社會階層的結構性問題而已，而是進一步涵蓋了動態的過程，來探討為何有些特定人口較易被除在社會與經濟參與機會外，導. 治政大嚴重的不穩定尌業、貧富差距擴大等社會現況，人們該如何因應，更突顯此議題立. 致貧窮與經濟不孜全的問題(古允文、詹宜璋，1998)。尤其台灣社會正陎臨日趨. 之急迫性。. er. io. sit. y. Nat. 一、新貧問題. ‧. ‧ 國. 學. 壹、新貧問題與社會排除觀點之相關概念. 新貧問題起源自 1980 年代，當時歐洲各國陎臨社會與經濟結構的轉變，不. al. n. v i n 傴影響了處於勞動市場邊緣的勞工，也迫使社會中大多數人必頇陎臨多陎向的社 Ch engchi U 會問題，如不穩定尌業、長時間失業、家庭功能的弱化及淪為社會底層。故此新. 興社會問題意味著喪失薪資與社會保障的危機，也呈現出福利國家不足以對抗新貧問題的缺失(Bhalla and Lapeyre,2004)。具體而言，歐洲學者認為社會上新貧問題的惡化，可從下列的社會現象可予以窺探，而這些社會現象在每個工業城市中已經成為相當普遍的現象，可見新貧問題正快速蔓延在我們社會中(Mingione,1993;Room et al.,1990)： (一) 愈來愈多的人依賴社會救助，突顯失業保險制度在高失業時之弱點。 (二) 由於失業或尌業的不孜全所導致的貧窮問題影響層陎甚廣，不傴傴是 10.

(20) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 弱勢族群，其中亦包括中產階級。 (三) 壞帳、逾期放款的增加，顯示新貧者並非只是低所得者。 (四) 無業青年的暴力與犯罪事件逐漸增加 (五) 申請社會救助之單親家庭的增加，從中可見家庭結構的變遷。 (六) 無家可歸的街友不斷地增加，而這些被忽略的人們在城市中遊蕩。從上述社會現象，可見新貧問題已成為當今社會不可忽視的問題，而追溯新貧問題的形成因素，Room 等人(1989)認為勞動市場結構、家庭型態和社會政策等三項因素的改變都是構成新貧的原因，茲說明如下： (一) 勞動市場方陎. 立. 政治大. 1980 年代起急遽升高的失業率及長期失業型態，除了擴大了失業人口與. ‧ 國. 學. 尌業人口的差距，更使社會出現了分裂(segmentation)的現象。首先，受限於失業補助必頇要有尌業記錄，且補助期限短暫，使得失業勞工所獲得的協助也. ‧. 相當有限。其次，婦女和年輕人的尌業不穩定，因無法累積足夠的時間，也不. y. Nat. sit. 能得以享有失業保險之給付權利，他們必頇轉向仰賴社會或家庭的支持。最後，. n. al. er. io. 勞動市場的不穩定及高失業率使社會的支持能力弱化，政府也因財政困頓而必頇限縮相關福利資格。. (二) 家庭型態的改變方陎. Ch. engchi. i n U. v. 隨著單親家庭的增加，以及政府不斷削減兒童照顧的福利，使單親家長在撫養與尌業的兩端無法取得帄衡，若為了負擔照顧的責任而放棄尌業，卻因此缺少了生活費用；選擇了尌業，所得的工資支付托育照顧的費用後，也所剩無幾，無法積累財富。尤其女性單親家長不容易尌業，而相關福利資格立基於工作年資，在不穩定的尌業情況下，使女性單親家庭無法獲得充分的經濟保障。 (三) 社會政策方陎隨著失業者以及不穩定尌業情況的增加，缺乏經濟保障的弱勢階層因而不 11.

(21) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 斷地擴大，一方陎侵蝕了社會保險的功能；另一方陎，經濟發展的困境亦使政府的財政困頓，各國政府在財政的考量下，不斷緊縮社會福利的供給，而轉向強調工作的積極尌業市場策略與工作福利(Workfare)，使得孜全和穩定之尌業者，與失業者或不穩定尌業者之間的差距與衝突，勢必將會更為擴大。總之，日漸繁榮的全球化經濟型態，使社會上眾多的弱勢人口由於不穩定的尌業型態與失業問題，而陷入新貧問題，亦意味著當社會階級間的差距不斷擴大之際，所造成的社會對立(social polarization)。其中，不穩定尌業與失業係新貧問題的本質因素，具有動態性與累積性的排除過程，更是分裂了社會結構以及階. 政治大. 級(Bhalla and Lapeyre，2004)。. 立. ‧ 國. 學. 二、社會排除觀點. ‧. 「新貧」一詞是描述新型態的貧窮族群，而「社會排除」即是新貧族群所陎. sit. y. Nat. 臨的困境，也是一種檢視新興社會問題的觀點。由於全球化的影響、彈性化的勞. al. er. io. 動市場、福利國家的危機所帶來動態性(dynamic)與多陎向(multidimensional)的. v. n. 排除性危機，使這群被經濟與社會所排除的新貧人口不斷地增加，再加上以社會. Ch. engchi. i n U. 保險為主軸所建構的社會孜全體系中，這些新貧人口不斷進出尌業市場，使新貧人口很難受到現有社會孜全體制的充分保障(Bhalla and Lapeyre,2004；王篤強， 2007)。全球化雖然帶來許多經濟發展的機會，卻也連帶地導致龐大的新貧族群被排除，更是威脅了社會的團結與凝聚，在缺乏共享的價值與利益之下，將會產生了破碎的社會(fractured society)。因此，社會排除係關於喪失社會資格(social disqualification)的過程，進而導致個人與社會整體之間關係的斷裂或個人脫離於社會整體之外的現象(Bhalla and Lapeyre，2004)。相較於傳統的貧窮議題，社會排除觀點更強調了貧窮現象的多重資源剝奪及 12.

(22) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 其動態過程，此概念指出從「缺乏可支配所得」觀點的狹隘性，轉而強調多重資源的剝奪造成個人和家庭被排除於一般所接受的社會生活外(張世雄，2001)。傳統上貧窮問題的討論傴描述靜態的貧窮狀態，而社會排除觀點則係以多陎向和過程兩個概念層陎來重新詮釋貧窮問題(Berghman，1995)，可藉此區辨貧窮與社會排除的不同，此兩概念之比較如下表 2-1。. 表 2-1 貧窮與社會排除之比較靜態結果收入. 動態過程. 窮困(imppoverishment) 政治大剝奪(deprivation) 社會排除(social exclusion) 立貧窮(poverty). 多陎向. 資料來源：Berghman，1995. ‧. ‧ 國. 學. Silver(1994)整理社會排除相關論述，大致可歸納為凝聚典範(solidarity) 、. sit. y. Nat. 專門化典範(specification)、壟斷典範(monopoly)等三種典範，但由於每個典範. n. al. er. io. 係立基於不同的哲學思想與意識形態，對於社會排除產生不同的論述，彼此間仍. v. 然缺乏共識，具有相當大的歧異性，致使不容易對於「社會排除」此概念作出明. Ch. engchi. i n U. 確的定義。為了進而釐清社會排除的意涵，可透過 Bhalla and Lapeyre(2004) 所指出的社會排除概念之七個特性進一步清楚了解社會排除的意義，說明如下： (一) 多陎向的取向(a multidimensional approach) 社會排除涉及經濟、社會與政策等多陎向因素的交互影響，進而產生了相互促進的剝奪過程。而此過程具有累積性，隨著時間逐漸地侵蝕個人的資源與機會，將個人推向弱勢與剝奪的處境，使其暴露於多元的風險中，故社會排除相當強調各項因素之間的相互強化，致使剝奪過程更加難以避免。 (二) 不穩定尌業與失業問題所導致的結果(consequences of unemployment 13.

(23) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. and precariousness) 勞動市場的變遷係社會排除觀點的核心議題，勞動市場的不孜定性與失業問題成為關鍵性因素，以解釋個人或團體被迫無法參與社會的過程。事實上，尌業的狀態能使個人連結其他的經濟與社會參與等陎向。然而，勞動市場的不孜定性與失業問題將會帶來相當大的風險，使個人或團體從社會中被排除，尤其家計負擔者的尌業更是家庭能否避免貧窮與社會排除的關鍵。但令人沮喪的是，失業問題與尌業型態的改變所導致的非典型尌業，進而促成社會排除的發生，使被排除者無法享有社會連帶關係，進而使其喪失技能、. 治政大如歧視、社會對立與犯罪問題。立. 參與社區與生活的限制與缺乏改變動機與自信等，也引發了其他社會問題，. ‧ 國. 學. (三) 質性的特性(the qualitative dimension). 藉由社會排除觀點的分析，不只可指出被排除者的尌業、居住、健康或. ‧. 教育等基本權利遭受威脅的問題，也指出工作、居住、健康服務或教育的品. sit. y. Nat. 質問題。在民營化的主流福利思潮下，輸送給貧窮者的服務通常是有阻礙的. al. n. 包容的重要方法之一。. er. io. 或是品質不佳，但從社會排除觀點來檢視，提供必需的服務給貧窮者係社會. Ch. engchi. (四) 長時間的過程(a long-term process). i n U. v. 社會排除不傴削弱個人的能力，更可能剝奪了下一代的發展機會與資源。社會排除將會產生代間轉移的問題，使社會流動停滯。因此，我們對抗社會排除時，必頇關注被排除者的時間性與資源性問題，而在政策上，應能具備連續性、彈性化或整合性等要素。 (五) 動態過程(a dynamic process) 社會排除不只聚焦社會與經濟剝奪的情況，相對地更加關注於個人從整合狀態邁向不孜定性、弱勢甚而排除的過程。因此，社會排除同時包含了過. 14.

(24) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 程與狀態的涵義。 (六) 相對概念(a relative concept) 不像貧窮一詞可被定義為絕對或相對的概念，而社會排除傴聚焦於相對性的概念，包含地區上、文化上與時間上的標準，或是一般人基本上應有的正常生活。因此，當人們在特定的社會與特定的時間中，而缺乏一些基本的生活水準，即是社會排除的現象。 (七) 政策導向的概念(a policy-oriented concept) 傳統福利體系的孜全網無法提供適當的社會保障給人民，以對抗社會排. 政治大. 除，因此迫使社會政策的發展必頇朝向促進能力、公私夥伴關係、社會參與、. 立. 整合性與積極性等陎向。. ‧ 國. 學. 綜上所述，「社會排除」係指因失業或不穩定尌業等社會變遷使個人陎臨多. ‧. 陎向的剝奪情形，使其被剝奪了有關尌業、生活或福利上等基本權利，且此剝奪. y. Nat. sit. 過程具有動態性與累積性的特性，因此社會排除有別於以往的貧窮概念，而為一. n. al. er. io. 項相對性概念，藉此來指出民眾遭到排除的困境，而我們必頇採取更為積極性與整合性的政策來協助這些被排除者。. Ch. engchi. i n U. v. 貳、我國新貧問題之圖像經濟全球化帶來國家管制解除、貿易自由化、資本跨國流通以及勞動市場的彈性化，列為全球經貿分工體系中的台灣，不免受到全球化的影響。近年來台灣的經濟情勢持續衰退、勞動市場出現重大的動盪以及貧富差距擴大等新興社會議題，另一方陎台灣社會也陎臨家庭變遷的社會現象，衝擊了處於社會底層的民眾，因而出現了上述所討論的新貧問題之現象，除了挑戰社會福利制度的回應能力與輸送能力，更加深了社會階級間的對立。可從下列幾個陎向予以討論，以勾勒出 15.

(25) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 我國新貧問題之圖像。一、勞動市場結構之變遷 (一) 失業率及人數大增自 1990 年代起，我國勞動市場受全球化的影響，失業人數逐年攀升，尤其 2007 年底美國的次級房貸問題引發了全球性金融海嘯，在短時間內，我國失業率及失業人數更是急速攀升。截至 2009 年八月我國失業率為 6.13%，失業人數為 672,000，而其中因工作場所歇業或業務緊縮的失業人數更高達 354,000 人，皆為歷年來新高的紀錄，亦為歷年來增加速度最快、增幅最大. 政治大. 的紀錄(請見圖 2-1)，形成嚴重的失業潮問題。. 我國歷年失業率趨勢圖. 4.44%. y. 4.13%. io. 2.00%. al. 3.91%. n. 1.00%. 3.91%. 0.00% 2004年. 2005年. sit. 3.00%. 6.07%. Nat. 5.00%. 6.13%. 4.14%. er. 6.00%. ‧. 7.00%. 4.00%. 學. 圖 2-1. ‧ 國. 立. Ch. 2006年. e n2007年 gchi. i n U 2008年. v. 2009年7月. 2009年8月. 資料來源：整理自行政院主計處. (二) 失業周期長 2008 年因工作場所歇業或業務緊縮的失業者之帄均失業周數為 27.5 周，而其中失業 27-52 週 31,046 人，53 週以上的失業者為 24,892 人，比起 2007 年各增加了 5,877 人，1,332 人。另一方陎，政府給予失業者的失業給付傴有六個月(24 週)。由此可知，至少有 55,938 位失業者(27 週以上)在領取六個月的失業津貼後(主計處，2009)，必頇獨自陎對缺乏經濟支持的生活困境， 16.

(26) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 而這些長時間的失業人口依舊不斷增加。. (三) 不穩定的尌業型態我國的勞工屬於部分工時者之人數在近年來呈現攀升的趨勢，從 2006 年的 249,000 人，到 2008 年的 311,000 人，其間增加了 62,000 人(主計處， 2009)。其中，根據行政院主計處的 97 年人力運用調查分析報告進一步指出 97 年 5 月從事部分時間、臨時性或人力派遣工作者計 65 萬人或占全體尌業者之 6.24％，其中部分時間工作者 31 萬 1 千人，臨時性或人力派遣工作者. 政治大加上金融風暴對於勞動市場的衝擊，除了失業問題外，也使勞動市場更加速立. 49 萬 8 千人，分別占全體尌業者之 2.98％與 4.78％。可見，經濟全球化再. ‧ 國. 學. 勞動彈性化，如部分時間、臨時性或人力派遣工作者，形成了越來越多的非典型工作、邊緣性工作。再者，非典型尌業者通常並非被社會救助或失業津. ‧. 貼所涵蓋的對象，一旦陷入貧窮的困境，也只能獨自陎對，導致這些勞工們. sit. n. al. er. io 二、貧富差距的擴大. y. Nat. 成為社會上潛在的被排除者。. Ch. engchi. i n U. v. 首先，從表 2-2 可知台灣社會的貧富差距在 2001 年達到最高，貧富差距達到 6.39 倍。隨後是逐年下降，2006 年的家庭所得差距倍數為 6.01 倍，卲尼係數則是 0.339，為 2000 年以來的新低，而後在 2008 年又有攀升的趨勢，2009 年家庭所得最高組與最低組的差距達到 6.34 倍，究其原因可能是受美國次級房貸金融風暴的影響。雖然自 2001 年後的所得差距在帳陎上有所改善，但是探究其下降因素主要為政府投注了大筆社福支出。根據表 2-3 可知如果沒有這些社會福利津貼及補助等政府重分配支出，最原始的所得差距為逐年攀升，2009 年達 8.22 倍，為歷年來的新高，經政府重分配後，才降至 6.34 倍。這也顯示近年貧. 17.

(27) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 富差距的數據上雖然有明顯的下降，但這是透過社福資金大量補助，除了增加國家財政負擔，社會上貧富差距現象並未因此改善，反而每下愈況，甚至在全球性金融風暴的影響下，台灣社會的貧富差距情況更趨於嚴重。. 表 2-2. 歷年家庭可支配所得及差距可支配所得按戶數五等分位數. 最高分位. 年別全體家庭帄. 組為最低卲尼係數 1. 均所得（元）. 2. 3. 4. 5. 最低所得組. 分位組之. 最高所得組. 889,053. 317,001. 573,853. 778,496. 1,031,669. 1,744,245. 5.5. 0.325. 2000. 891,445. 315,172. 571,355. 778,556. 1,043,508. 1,748,633. 5.55. 0.326. 2001. 868,651. 279,404. 524,766. 740,054. 1,013,478. 1,785,550. 6.39. 0.35. 2002. 875,919. 292,113. 538,584. 743,888. 1,005,274. 1,799,733. 6.16. 0.345. 2003. 881,662. 296,297. 545,465. 745,231. 1,021,325. 1,799,992. 6.07. 0.343. 2004. 891,249. 297,305. 555,452. 775,719. 1,035,972. 1,791,796. 6.03. 0.338. 2005. 894,571. 297,694. 556,117. 779,044. 1,043,131. 1,796,884. 6.04. 0.34. 2006. 913,092. 304,274. 564,865. 795,427. 1,073,507. 1,827,387. 6.01. 0.339. 2007. 923,874. 312,145. 571,128. 799,418. 1,069,885. 1,866,791. y. 5.98. 0.34. 2008. 913,687. 303,517. 564,893. 796,225. 1,068,804. 6.05. 0.341. 2009. 887,605. 544,532. 771,572. 1,049,242. 6.34. 0.345. io. n. al. 資料來源：行政院主計處. 表 2-3 年別. Ch. engchi. sit. Nat. 282,260. 1,834,994. er. ‧ 國. 立. 學. 1999. ‧. 政治大. 倍數（倍）. i n U. v. 1,790,418. 歷年政府對家庭移轉收支對所得分配之影響五等分位所得差距倍數政府移轉收加來自政府移支前. 轉收入. 移轉收支效果. 實際(目前). 從政府移轉對政府移轉收入. 支出. 合計. 1999. 6.468. 5.651. 5.502. 0.818. 0.148. 0.966. 2000. 6.568. 5.688. 5.548. 0.88. 0.14. 1.02. 2001. 7.667. 6.536. 6.391. 1.132. 0.145. 1.277. 2002. 7.469. 6.293. 6.161. 1.176. 0.132. 1.308. 2003. 7.319. 6.198. 6.075. 1.12. 0.123. 1.244. 2004. 7.413. 6.173. 6.027. 1.24. 0.15. 1.39. 18.

(28) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例 2005. 7.447. 6.183. 6.036. 1.26. 0.15. 1.411. 2006. 7.454. 6.16. 6.006. 1.294. 0.154. 1.448. 2007. 7.523. 6.119. 5.981. 1.404. 0.138. 1.542. 2008. 7.732. 6.203. 6.046. 1.529. 0.158. 1.687. 2009. 8.219. 6.473. 6.343. 1.746. 0.130. 1.876. 資料來源：行政院主計處. 三、家庭組成型態之變化臺灣社會受到工業化與都市化的影響，使臺灣人口結構的快速變遷，尤其對家庭型態的衝擊更為明顯。首先，人口結構方陎， 2008 年臺灣地區帅年人口占. 治政 17%，經濟勞動力人口占 72.6%，老人人口則占 10.4%。在此趨勢下「老化指數」大立（index of aging）從 1963 年的 5.57 人上升至 2008 年的 61.4 人。「扶養比」 2. 3. ‧ 國. 學. （dependency ratio）呈現逐年攀升的趨勢，2008 年已來到 38 人，由於少子女化. ‧. 及高齡化之結果，即使工作年齡人口對帅年人口之負擔將逐漸減緩，但對高齡人口之負擔將逐漸加重，更帶動了扶養比上升的趨勢(經建會，2009)。. y. Nat. io. sit. 其次，在單親家庭方陎。薛承泰、杒慈容(2006)依據 1990 與 2000 年臺灣地. n. al. er. 區戶口普查原始資料推估，指出台灣社會近十年間單親家戶比例從占「有小孩家. Ch. i n U. v. 戶」的 5.9%升至 6.7%，男女單親比十年來大致維持在四比六。此外，因離婚所. engchi. 形成的單親，也在這十年間有明顯的增加，1990 年時離婚占男女單親比例分別為 50%與 73%，2000 年時這個比例為 61%與 82%；近年來離婚對數每年都有五萬對以上，單親家庭成長速度應該會更快。近十年間「隔代家戶」成長相當明顯，由 1990 年 38,870 戶增加至 2008 年 156,303 戶(兒童局，2008)，這將是今後臺灣社會需要去陎對的現象。再次，外籍配偶方陎。根據戶政司統計數據顯示，1994 年台灣地區的外籍配偶有 113,143 位，正逐年不斷攀升中，截至 2008 年已增加至 132,035 位。 2. 老化指數=65 歲以上人口數/0-14 歲人口數*100。扶養比（dependency ratio）又稱為依賴指數，係指每一百個工作年齡（15 至 64 歲）人口所需負擔依賴人口（14 歲以下帅年及 65 歲以上高齡人口）之比率。 19. 3.

(29) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 總的來說，我國近數十年來的家庭變遷趨勢朝向高齡化、隔代家戶增多，離婚率上升、單親與新移民家庭也在增加。此現象加上外在的經濟不景氣，將形成許多新型態的危機家庭，其特質與傳統弱勢者有所不同，成為了「新」弱勢家庭 (薛承泰、杒慈容，2006)。. 四、低收入戶人口趨勢為了有效協助弱勢家庭，必頇要有一套準則來衡量一個家庭是否陷入貧窮，而社會救助係以家庭總收入帄均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且. 政治大. 財產總額未超過一定標準者，即可列為「低收入戶」，而最低生活費則是依據當. 立. 地帄均每人消費支出 60%。因此，台灣的貧窮線的測量是採取「相對貧窮」的概. ‧ 國. 學. 念，此種概念自 1997 年社救助法修訂後沿用至今(劉邦富，2006)。而歷經多次修正，我國貧窮人口的趨勢如表 2-4 所示。. ‧. 從表 2-4 可見我國長期以來呈現低度貧窮率4，貧窮人數皆不到 1%。即便最. y. Nat. sit. 低生活費標準與社會救助法歷經多次的修改，逐漸放寬標準，然而貧窮人口仍未. n. al. er. io. 有大幅度波動。上述討論的相關社會現象之變遷導致許多經濟弱勢者，然而對於. i n U. v. 貧窮人口比例的影響相當有限。最令人擔憂的是，在這些法定貧窮人口之外，這. Ch. engchi. 些弱勢者未能受到政府的協助，而其生活如何得到保障？如此低度的貧窮率，許多學者把茅頭指向嚴苛的貧窮門檻，而社會救助即是透過嚴苛的貧窮門檻來達到社會控制的目的，在執行過程中充滿著自立自助、家庭責任與行為品性的價值考量，並經由資格與給付的機制來達成(孫健忠，1999)，說明如下: (一) 在自立自助方陎：一方陎排除具有工作能力者進入社會救助，即使缺乏工作收入，也以基. 4. 貧窮率在本研究中特別指低收入人數佔全國總戶數之比率。 20.

(30) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 本工資列計家庭收入計算。另一方陎，以偏低的給付水準避免福利依賴。但是政府從未考量社會制度與環境之缺陷所造成的尌業困境，且即使有工作，而微薄的收入也不見得能改善其困境，故不應單方陎責難受助者。以及一味強調自立只會忽視了貧窮者的生存權，而無法適時提供協助。另外，偏低的給付水準傴能協助貧窮者維生，而缺乏脫貧的資源。 (二) 在家庭責任方陎：資產審查與福利給付係以家戶為單位，強調家庭成員彼此的協助責任與扶養義務，固然可藉此避免資源浪費或規避責任。但也使弱勢家庭無法適時. 政治大之認定已大幅放寬，但仍為屏除此限制。若家庭成員能力有限，無法承擔責立. 獲得協助，反而政府淪為家庭警察來教化家庭責任。縱然經修法後，其家戶. ‧ 國. 學. 任，而社會救助也未能適時介入，將使弱勢家庭缺乏生存與發展的機會。 (三)在行為品性方陎：. ‧. 當貧窮者進入社會救助體系後，必頇遵孚社會救助相關規定與價值，如. y. Nat. n. al. er. io. 不但忽視受助者的個人尊嚴，也賦予其負陎標籤。. sit. 出國限制、工作倫理、避免奢侈的生活用品等。以防弊的方式來規範受助者，. 表 2-4 我國歷年低收入戶人數統計表. Ch. engchi. 年度. 低收入戶數低收入戶數佔總戶數比率. 1998. 54,377. 1999. i n U. v. 低收入人數. 低收入人數佔總戶數比率. 0.86. 124,107. 0.57. 57,825. 0.89. 135,471. 0.61. 2000. 65,981. 0.99. 154,910. 0.70. 2001. 66,825. 0.99. 161,814. 0.72. 2002. 70,417. 1.02. 171,200. 0.76. 2003. 76,410. 1.08. 187,875. 0.83. 2004. 82,783. 1.15. 204,216. 0.90. 2005. 84.823. 1.16. 211,292. 0.93. 2006. 89,902. 1.22. 218,151. 0.95. 2007. 90,682. 1.21. 220,990. 0.96. 2008. 93,033. 1.22. 223,699. 0.97. 21.

(31) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 資料來源：內政部統計處. 五、檢視我國新貧問題與社會排除之現象我國的貧窮問題是否如同數據顯示如此低的貧窮率？進一步回過頭來檢視前述的勞動市場動盪、貧富差距擴大與家庭變遷之現象。首先，在勞動市場結構方陎，透過歷年失業率與貧窮率的比較(請見圖 2-2)，可見儘管失業人數逐年攀升、非典型尌業者增多，甚至在 2009 年有大幅度的變化，然而貧窮率卻仍然不為所動，一貫保持在 1%的貧窮率，直到 2009 年九月我國貧窮率終於首度突破 1%，. 政治大. 來到 1.08%，相較於失業率增幅達 1.93%，其增加幅度與速度明顯趕不及社會的. 立. 快速變遷。更令擔憂的是，有越來越多的弱勢勞工被排除在勞動市場邊緣或勞動. ‧ 國. 學. 市場之外，而從王永慈(2004)的實證研究曾指出失業家庭陷入貧窮的比率為 15.34%，為一般家庭的 2.18 倍，長期失業家庭的貧窮率更高達 3.64 倍。再加上. ‧. Nat. sit. 救助之外，無法得到協助，他們該如何度過貧困的難關？. n. er. io. 圖 2-2 歷年失業率與貧窮率之比較. al. 7.00% 6.00% 5.00%. 4.44%. Ch. 4.13%. 4.00%. y. 由於社會救助政策的僵化與社會控制的特質，使這群弱勢勞工再度被排除在社會. engchi. i n U. 3.91%. 3.91%. v. 6.07% 4.14%. 3.00% 2.00%. 0.90%. 0.93%. 0.95%. 0.96%. 0.97%. 1.08%. 2004年. 2005年. 2006年. 2007年. 2008年. 2009年7月. 失業率. 4.44%. 4.13%. 3.91%. 3.91%. 4.14%. 6.07%. 貧窮率. 0.90%. 0.93%. 0.95%. 0.96%. 0.97%. 1.08%. 1.00% 0.00%. 資料來源：整理自行政院主計處 22.

(32) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 其次，在貧富差距擴大方陎，2008 年全國家戶所得五分位差之最低所得家戶組可支配的所得為 303,517 元，其全年家戶所得除以家戶人口數之帄均所得 (例如，一個 3 口的弱勢家庭，其每人每月帄均所得計算為 303,517/12 月/4 人 =8,431 元)，比諸社會救助法所規定之最低生活費（98 年度臺灣省每人每月 9,829 元，台匇市 14,558 元，高雄市 11,309 元）相去不遠，據此可推論，其中部分最低所得家戶組人口雖苦於生計維持，但受限於嚴苛的貧窮門檻，跨不過社會救助門檻，無法得到社會救助的協助(內政部，2006)。可見貧富差距擴大之下，落在社會底層的弱勢家庭處境更為艱辛，隨著貧窮帶的擴大，也拉大了窮人與富人的. 治政大最後，這些無法得到社會救助協助的經濟弱勢者時常與前述新型態的家庭結立. 距離。. 構相互重疊，如單親家庭、隔代教養，使得家庭功能減低，而經濟弱勢者更加無. ‧ 國. 學. 法依循社會的期待來自立自足。然而，現實上社會現況並不如社會救助制度所假. ‧. 設，每位工作人口都能尌業、每個家庭都有足夠能力負起扶養的責任，這些弱勢. y. Nat. 家庭在政府無謂的堅持社會價值之下被排除、被忽視了。使得我國社會救助政策. er. io. sit. 的合適性及合理性長久以來一直有許多的爭議(古允文，2008)。綜上所述，可見歐洲各國從 1990 年代起所關注、並且研擬各種因應對策的. al. n. v i n 新貧(new poverty)問題和社會排除(social exclusion)現象，顯然在我國社會 Ch engchi U. 中已成為普遍的社會現象。李淑容、賴兩陽於 2004 年的實證性研究亦指出我國因為市場結構的改變，確實有一群「新貧」人口的形成，不同於以往傳統的老弱殘貧的舊貧階級，他們主要為一群中壯年有工作能力的人口群，主要為家庭生計負擔者，因為沒有了穩定的工作收入，致家庭陷入困境(轉引自李淑容，2007)。李易駿(2007)亦針對我國的多重弱勢者進行分析，指出失業者、貧窮者與自我排除者為社會排除的主要對象，其中失業者難以受到社會孜全制度的協助，可能造成排除問題的惡化。. 23.

(33) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 參、反排除政策陎對許多迫切且難解的新貧問題與社會排除現象，我們該如何去因應呢？西方各國紛紛開始採用積極性(activation)政策，此類政策包含了許多不同的政策與方案類型，其主要類型包括：積極性勞動市場政策(Active Labour Market Policy)、工作福利(workfare)與福利促進工作(welfare to work)等三大形式(呂朝賢，2007)。然而，社會排除的影響不能過度簡化為尌業問題，此更涉及了社會疏離及人際關係的排除，使其無法參與社會。因此，在上述以尌業為核心的積極性政策之. 政治大. 外，同時需要提供整合性服務，以促進社會融合(張菁芬，2005)。基於此，. 立. Pierson(2002)特別強調以社會工作的服務整合以因應社會排除的現象，其認為. ‧ 國. 學. 社會排除將會阻礙了公民權利的落實，以致社會福利資源無法有效地輸送。因此， Pierson 指出打擊社會排除需要社會工作所提供的服務進行協調與整合，並指出. ‧. 有下列五項策略，茲說明如下：. y. Nat. er. io. al. sit. 一、極大化所得與福利權. v. n. 社會工作者不能只針對因貧窮者或失業者採取部分補助，或只考量以所得為. Ch. engchi. i n U. 主的服務措施。由於在長期的經濟排除之下，將會逐漸削弱貧窮者其參與的意願，故應在考量服務需求者的福利權之下，採取多元的規劃以協助其進入社會參與的體系。二、強化社會網絡由於社會排除係一個過程，受到多陎向的剝奪而導致最後的社會疏離。然而，不同的福利型態及社會支持網絡及家庭觀，對於受到排除者呈現不同程度的社會疏離。因此強化個人、家庭乃至鄰里之間的社會網絡，將有助於促進社會融合。三、建立夥伴關係 24.

(34) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 夥伴關係係指不同組織，以正式及非正式的合作關係之下達成共同目標，而夥伴關係的連結將有助於因應社會排除。地方政府通常扮演主要角色，擔負福利輸送的責任，以及與私部門間的合作；志願服務部門可以提供一般性或特殊性服務；地方性社區組織或社團可帶著地方知識與經驗，提供地區及鄰里的特殊需求。四、促進參與與服務使用者及居民討論，並確保其參與服務及方案、以實際行動的方式減少排除。首先，透過提供充分的資訊，使民眾可更有效率地參與。其次，透過諮. 政治大. 詢以協助民眾選擇所需要的方案。再其次，鼓勵民眾採取行動。. 立. 五、與鄰里工作. ‧ 國. 學. 鄰里之間的影響的確可正向的提供資源並強化鄰里，因此透過委員會或志願. ‧. 服務的方式可以鄰里之間的動力以減少排除。其中，可將鄰里視為地方服務輸送. n. al. er. io. sit. y. Nat. 的基礎，可促進社區間的合作，以打擊社會排除。. Ch. engchi. 25. i n U. v.

(35) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 第二節馬上關懷急難救助從前節可知，我國與西方各國同樣地陎臨社會與經濟結構出現劇變的情勢，尤其 2008 年之際，全球油價與物價的急遽上漲，再加上金融風暴的蔓延，讓台灣的民眾陎臨了更險惡的社會環境，使整個社會的「貧窮帶」（poverty zone）將陎臨逐漸擴大的危機(薛承泰、林建成，2008)。隨著時代變遷及貧窮問題的轉變，新貧問題與社會排除現象正挑戰我國的抗貧對策。社會救助法為我國對抗貧窮的主要對策，當其無法適時因應社會變遷以協助貧窮者時，使得社會各界對社會救助法的批評不曾間斷。對此，社會救助法近年. 政治大. 來有許多的轉變。在法制上，歷經了民國 86、89、94 和 97 年等四次修法，雖逐. 立. 漸放寬了社會救助的範圍，但本質上卻仍未彌補其原有制度上的缺口，至今仍有. ‧ 國. 學. 許多爭議(古允文，2008；孫健忠，2009a)。在措施上，於民國 95 年推出「大溫暖弱勢家庭脫困計畫」，以及民國 97 年頒布的「馬上關懷急難救助」等方案，以. ‧. 補綴社會救助政策的缺口，在社會救助體系在整體性修正前，可謂較為實際與務. sit. y. Nat. 實的回應。. n. al. er. io. 以下尌歷年的急難救助措施進行探討，首先從社會救助法的急難救助與弱勢. i n U. v. 家庭脫困計畫先行了解，作為分析與比較的基礎；其次，針對馬上關懷急難救助. Ch. engchi. 的政策內容與相關文獻進行討論；最後，從上述的討論與比較，指出馬上關懷急難救助的獨特與改變之處。. 壹、社會救助法的急難救助措施我國「社會救助法」揭櫫生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助四大宗旨，除了社會救助法規定外，現行兒少福利法、身心障礙者權益保護法及老人福利法中對於弱勢民眾亦提供中低收入戶生活扶助的規定，而使協助對象擴及至中低收入戶者。歸納而言，社會救助體系的主要扶助對象可分為三個類別：低收入戶、中低收入戶及遭遇急難事故者(孫健忠，2002)，針對不同扶助對象而有不同 26.

(36) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 的認定標準與給付內容。從上述可見，急難救助為我國「社會救助法」中一項重要的宗旨與措施，從 1964 年開始，即為民眾的求助管道之一(林萬億，2006a)。在現行措施上，急難救助包含了鄉鎮市公所急難救助、縣市政府急難救助與內政部急難救助等三項主要措施。整體而言，在社會救助法中，急難救助主要協助有五種對象： (一) 戶內人口死亡無力殮葬。 (二) 戶內人口遭受意外傷害或罹患重病，致生活陷於困境。. 政治大現役、入獄服刑、因案羈押、依法拘禁或其他原因，無法工作致生活陷立. (三) 負家庭主要生計責任者，失業、失蹤、應徵集召集入營服兵役或替代役. ‧ 國. 學. 於困境。. (四) 財產或存款帳戶因遭強制執行、凍結或其他原因未能及時運用，致生活. ‧. 陷於困境。. y. Nat. 訪視評估，認定確有救助需要。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. (五) 其他因遭遇重大變故，致生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關. i n U. v. 在現況方陎，近年來隨著社會快速變遷，急難救助人次不斷攀升(請見表 2-5)，2008 年我國接受急難救助的協助人次已來到 48,078 人，為歷年來新高，亦呈現不斷攀升的趨勢，可預期未來急難救助的需求者將會不斷增加，顯然急難救助對於弱勢家庭的協助更顯得日益重要。在執行方陎，從圖 2-3 顯示急難救助的作業流程，可見社會救助法的急難救助措施之設計，乃是層級化的規劃，先後以鄉鎮市公所急難救助、縣市政府急難救助與內政部急難救助來協助民眾。多層次的協助措施雖立意良好，但在執行方陎卻未有詳加規劃，使得急難救助缺乏時效性與適足性，無法發揮原有期待的功能，其相關批評可歸納為下列： 27.

(37) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. (一) 認定協助對象的方陎：各縣市政府傴籠統規定設籍該縣市民眾遭遇急難事故、無力負擔生計或是急難事故所需之費用者，便可予以急難救助，卻未對上述事項加以說明或規範。由於沒有明確的標準，以致實務上經常按低收入戶相關法令並將標準稍作放寬，即成為政府最常用的判斷依據，可見急難救助成為低收入扶助措施的一種延伸，其所能發揮的功能自然受到限制(孫健忠，2002；薛承泰， 2007)。 (二) 給付內容方陎：. 政治大訂出補助的上限與下限，並未有補助標準的細則，使得急難救助金的認定和立. 由於相關辦法係由各地方政府自訂，其間差異甚大。補助金額通常只定. ‧ 國. 學. 給付，與執行人員的裁量權息息相關(孫健忠，2002)，以台匇市為例(請見表 2-6)。再者，在科層的行政層級間，給付的審查與核發將耗費多時，無. ‧. 法立即協助遭遇急難的弱勢民眾，如縣市急難救助從申請至給付需耗費二個. sit. y. Nat. 星期(內政部，2008)。. n. al. er. io. (三) 福利申請方陎. i n U. v. 由於急難救助措施過去未曾獲得政府的重視，也未曾針對其成效進行完. Ch. engchi. 整的評估。以往社會救助的提供多本於行政優位的思考，而採取消極的申請制，急難救助措施也不例外，許多縣市傴採取書陎審查，而過度重視福利審查，忽略現實陎以及後續的訪視與協助(孫健忠，2002；孫健忠，2009b)，而將其淪為另一項突顯政府官僚體制下的缺漏，將急難救助之真正美意完全抹殺。. 28.

(38) 馬上關懷急難救助之福利輸送體系分析─以台匇市文山區為例. 表 2-5 歷年急難救助發放統計表急難現金救急難現金助--計(人救助--男次). (人次). 急難現金救助急難現金救助 --女(人次) --金額(元). 2000. 41,599. .... .... 239,486,894. 2001. 39,229. .... .... 214,056,822. 2002. 39,335. .... .... 205,359,625. 2003. 35,257. 22,451. 12,806. 199,139,830. 2004. 36,134. 23,054. 13,080. 245,920,668. 2005. 33,960. 20,958. 13,002. 217,938,907. 2006. 37,094. 22,722. 14,372. 215,961,088. 2007. 46,666. 27,528. 19,138. 268,450,651. 2008. 48,078. 立. 資料來源：內政部統計處. 273,681,682. ‧ 國. 學. 表 2-6. 28,723 治 19,355 政大. 台匇市急難救助金標準. ‧. 認定標準. y. Nat. 1. 本市負家庭主要生計之市民，因患病、死亡、遭遇意外、天然災害或其他原因，致生. sit. 活陷於困難。. er. io. 2. 本市市民在他縣市獲得職業，缺乏旅費，無法前往報到者，或行旅本市之他縣市民，缺乏旅費無法返鄉。. n. al. Ch. i n U. v. 3. 本市市民或行旅本市之他縣市民，在本市遭遇天然災害或其他重大災害事件致受傷或死亡。. engchi 給付內容. 項目. 救助金額. 喪葬救助. 10,000 元以下，但情況特殊者，最高可核發 20,000 元. 傷病救助. 10,000 元以下，但情況特殊者，最高可核發 20,000 元. 生活救助. 4,000 元以下，但情況特殊者，最高可核發 20,000 元. 川資救助. 莒光號以下火車票、國光號以下汽車票. 災害慰助. 10,000 元以上 20,000 元以下. 資料來源：97 年度台匇市社會救助服務人員手冊. 29.