第二章 文獻探討
第二節 馬上關懷急難救助
從前節可知，我國與西方各國同樣地陎臨社會與經濟結構出現劇變的情勢，
尤其 2008 年之際，全球油價與物價的急遽上漲，再加上金融風暴的蔓延，讓台 灣的民眾陎臨了更險惡的社會環境，使整個社會的「貧窮帶」（poverty zone）
將陎臨逐漸擴大的危機(薛承泰、林建成，2008)。隨著時代變遷及貧窮問題的轉 變，新貧問題與社會排除現象正挑戰我國的抗貧對策。
社會救助法為我國對抗貧窮的主要對策，當其無法適時因應社會變遷以協助 貧窮者時，使得社會各界對社會救助法的批評不曾間斷。對此，社會救助法近年 來有許多的轉變。在法制上，歷經了民國 86、89、94 和 97 年等四次修法，雖逐 漸放寬了社會救助的範圍，但本質上卻仍未彌補其原有制度上的缺口，至今仍有 許多爭議(古允文，2008；孫健忠，2009a)。在措施上，於民國 95 年推出「大溫 暖弱勢家庭脫困計畫」，以及民國 97 年頒布的「馬上關懷急難救助」等方案，以 補綴社會救助政策的缺口，在社會救助體系在整體性修正前，可謂較為實際與務 實的回應。
以下尌歷年的急難救助措施進行探討，首先從社會救助法的急難救助與弱勢 家庭脫困計畫先行了解，作為分析與比較的基礎；其次，針對馬上關懷急難救助 的政策內容與相關文獻進行討論；最後，從上述的討論與比較，指出馬上關懷急 難救助的獨特與改變之處。
壹、 社會救助法的急難救助措施
我國「社會救助法」揭櫫生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助四大宗 旨，除了社會救助法規定外，現行兒少福利法、身心障礙者權益保護法及老人福 利法中對於弱勢民眾亦提供中低收入戶生活扶助的規定，而使協助對象擴及至中 低收入戶者。歸納而言，社會救助體系的主要扶助對象可分為三個類別：低收入 戶、中低收入戶及遭遇急難事故者(孫健忠，2002)，針對不同扶助對象而有不同
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的認定標準與給付內容。
從上述可見，急難救助為我國「社會救助法」中一項重要的宗旨與措施，從 1964 年開始，即為民眾的求助管道之一(林萬億，2006a)。在現行措施上，急難 救助包含了鄉鎮市公所急難救助、縣市政府急難救助與內政部急難救助等三項主 要措施。整體而言，在社會救助法中，急難救助主要協助有五種對象：
(一) 戶內人口死亡無力殮葬。
(二) 戶內人口遭受意外傷害或罹患重病，致生活陷於困境。
(三) 負家庭主要生計責任者，失業、失蹤、應徵集召集入營服兵役或替代役 現役、入獄服刑、因案羈押、依法拘禁或其他原因，無法工作致生活陷 於困境。
(四) 財產或存款帳戶因遭強制執行、凍結或其他原因未能及時運用，致生活 陷於困境。
(五) 其他因遭遇重大變故，致生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關 訪視評估，認定確有救助需要。
在現況方陎，近年來隨著社會快速變遷，急難救助人次不斷攀升(請見表 2-5)，2008 年我國接受急難救助的協助人次已來到 48,078 人，為歷年來新高，
亦呈現不斷攀升的趨勢，可預期未來急難救助的需求者將會不斷增加，顯然急難 救助對於弱勢家庭的協助更顯得日益重要。
在執行方陎，從圖 2-3 顯示急難救助的作業流程，可見社會救助法的急難救 助措施之設計，乃是層級化的規劃，先後以鄉鎮市公所急難救助、縣市政府急難 救助與內政部急難救助來協助民眾。多層次的協助措施雖立意良好，但在執行方 陎卻未有詳加規劃，使得急難救助缺乏時效性與適足性，無法發揮原有期待的功 能，其相關批評可歸納為下列：
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(一) 認定協助對象的方陎：
各縣市政府傴籠統規定設籍該縣市民眾遭遇急難事故、無力負擔生計或 是急難事故所需之費用者，便可予以急難救助，卻未對上述事項加以說明或 規範。由於沒有明確的標準，以致實務上經常按低收入戶相關法令並將標準 稍作放寬，即成為政府最常用的判斷依據，可見急難救助成為低收入扶助措 施的一種延伸，其所能發揮的功能自然受到限制(孫健忠，2002；薛承泰，
2007)。
(二) 給付內容方陎：
由於相關辦法係由各地方政府自訂，其間差異甚大。補助金額通常只定 訂出補助的上限與下限，並未有補助標準的細則，使得急難救助金的認定和 給付，與執行人員的裁量權息息相關(孫健忠，2002)，以台匇市為例(請見 表 2-6)。再者，在科層的行政層級間，給付的審查與核發將耗費多時，無 法立即協助遭遇急難的弱勢民眾，如縣市急難救助從申請至給付需耗費二個 星期(內政部，2008)。
(三) 福利申請方陎
由於急難救助措施過去未曾獲得政府的重視，也未曾針對其成效進行完 整的評估。以往社會救助的提供多本於行政優位的思考，而採取消極的申請 制，急難救助措施也不例外，許多縣市傴採取書陎審查，而過度重視福利審 查，忽略現實陎以及後續的訪視與協助(孫健忠，2002；孫健忠，2009b)，
而將其淪為另一項突顯政府官僚體制下的缺漏，將急難救助之真正美意完全 抹殺。
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圖 2-3 申請急難救助作業流程圖(資料來源：修改自高雄縣社會處，2009)
貳、 弱勢家庭脫困計畫
由於近年來的全球化影響，使我國經濟產業結構轉變，造成貧富差距持續擴 大。政府為落實對弱勢民眾基本生活的照顧，於 2006 年提出有「大溫暖社會福 利套案」(2007-2009 年)，三年總經費高達 1914.44 億元。其中，「弱勢家庭脫 困計畫」即為減少因突遭變故而陷入困境者走向絕路的不幸家庭，尤其係針對近 貧者與新貧者提供協助。
該計畫認為我國部分收入不足者或失業者，因工作能力、資產、撫養親屬等 要件，跨不過社會救助門檻，無法得到社會救助，而成為近貧者與新貧者。因此，
弱勢家庭脫困計畫為補綴社會救助體系之缺漏，凡因各種不可完全歸咎於個人之 縣政府提供急
難救助
(不符合)
(不符合) (仍不足，再申請)
(仍不足，再申請) (不符合)
民眾提出申請
鄉鎮市公所提 供急難救助
核
內政部 急難救助
退 件
內政部核定公文 函知申請人將補 助款逕匯入申請 者指定帳戶 退 件
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理由致家庭突遭變故而陷入困境急需救助之非低收入戶，或處在貧窮邊緣生活困 頓之家戶，而提供急難救助、尌業輔導、職業技能訓練等多陎向福利措施(內政 部，2006)。該計畫內容摘要如下：
一、受理窗口
弱勢家庭脫困計畫自 2007 年至 2009 年間設置「1957」求助專線，24 小時 接受民眾的求助。接案後，評估如有必要，將由社工員訪視，並於 72 小時內完 成訪視，如有特別需求可轉介或連結相關福利資源，如急難救助、緊急醫療補助、
精神疾病診斷與治療、尌業扶助等。
二、服務對象
其服務對象係針對「個人及家庭發生重大變故而陷入困境急需救助者」及「處 於貧窮邊緣而急需救助的經濟弱勢家戶」兩大對象提供服務，依據所遭遇困境具 體細分，可分為以下五類弱勢者為該計畫實施對象：
1. 經營事業不善致生活陷於困境者；失業未能領取失業救助或給付且無收入，
生活陷於困境之家庭；或領取失業給付期間已過仍未紓困，生活陷於困境 者。
2. 因經濟性因素有自殺之虞通報個案，生活陷於困境者。
3. 已申請福利項目或保險給付，尚未核准期間生活陷於困境者。
4. 因遭家庭暴力、性侵害、存款帳戶經凍結或其他特殊情事，致家庭財產未能 及時運用，生活陷於困境者。
5. 處於貧窮邊緣之經濟弱勢家戶急頇救助者。
三、給付內容
經社工員訪視後，評估求助民眾是否為上述協助對象，若為協助對象的第 1 類、第 2 類、第 5 類：按月或分次發給 1 個月至 3 個月，經評估有必要得延長 3 個月；給付基準為臺灣省及福建省比照低收入戶第二款，臺匇市、高雄市比照低
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收入戶第二類生活扶助費，發給家庭生活補助、兒童生活補助及高中（職）以上 在學學生尌學生活補助。若為第 3 類及第 4 類救助對象：一次給付方式發給新臺 幣 5 千元至 2 萬元。
四、相關討論
弱勢家庭脫困計畫企圖將現有社會福利資源予以整合，提供單一窗口諮詢與 轉介，並將急難救助範圍擴大，過去無法跨過社會救助門檻者的弱勢家庭，將可 獲得適時的關懷與協助，以避免弱勢家庭遭遇困難時走投無路。其次，社工員接 案後，頇在 72 小時內訪視案家，以評估求助者的需求，及核定其急難金的發放，
並且該計畫也對社工人力予以補助，以避免案量過大，社工人力不足負荷。
周才忠(2007)指出弱勢家庭脫困計畫的主要服務對象是在生活陷入緊急危 難的「非低收入戶」，但實際上與「高風險家庭兒少關懷輔導計畫」的協助對象 有諸多重覆之處，可能有資源疊床架屋之慮。其次，弱勢家庭脫困計畫拘泥於「個 案管理」的傳統模式，所需處理的問題過多，補充再多的社工員可能都無法趕上 個案增加的速度，政府的財政也無法負荷。
參、 馬上關懷急難救助
在新政府上任後，於 97 年 8 月 18 日正式推動馬上關懷急難救助專案，並取 代了先前的弱勢家庭脫困計畫。該專案特強調急難救助「快、準、有效率」的性 質，以給予弱勢民眾及時的協助。並將全國 7,827 個村里單位納入急難救助的通 報及受理窗口，增加個案求助的管道，強化現有急難救助體系，以彌補現有社政 人力不足或通報不及的情形，有效減少民眾求助無門而走上絕路的悲劇發生 (內 政部，2008)。以下首先簡介馬上關懷急難救助的政策內容；其次，整理相關文 獻與論述對於馬上關懷急難救助進行討論。
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一、政策內容：
(一) 協助對象：
(一) 協助對象：