第四章 個案分析
第五節 社福資源的引入－台灣的長照 A.B.C
多數民眾知道我們社會愈來愈老，但是也許並不知道台灣人口老化的速度幾 乎是全世界第一，而且隨著少子高齡化的社會來臨，當失能人口越來越多的時候 (如下圖 4-11)，我們的照護人力要從哪裡來？這幾年政府一直在提倡所謂的長 照政策，所以多數民眾大概也都聽過「長照」，但對於長照的定義是甚麼？或是 1.0 還是 2.0 的差別究竟在哪裡？恐怕多數的民眾都不知道，即使因為有需要而 知道的人，可能也會卡在繁複的行政流程裡面；長照也許會成為一個很重要的產 業，而根據世界的潮流趨勢，我們也必須做相應的發展，但是我們的社會就近有 沒有做相關的準備，來迎接我們台灣高齡人口在 2018 年 3 月已經過高齡化社會 的 14％的現況？
圖 4-11 人口快速老化需照顧人口急速增加
資料來源: 國發會 103 年—149 年人口推計 衛福部國民長照需要調整 99-100 年 在政府的政策上像去年(2017 年)開始推動所謂的長照 2.0 ABC，雖然立意良 善，但是恐怕知道要怎麼使用的人寥寥可數，又或者就是社會上普遍依賴外籍移 工的情況，而就直接找外籍移工比較方便:(外籍移工現在的人數已經超過 24 萬 人了)，但環視我們鄰近的國家，鮮少有像我們如此依賴外籍移工之狀況，尤有 進者，這樣的狀況非但影響我們未來長照政策的制定，某種程度也扭曲了我們人 力的發展與資源的配置。
圖 4-12 台灣雇用外籍看護工人數現況
資料來源: 陳雅美:台大健管所：「長期照護服務管理實務」課程 2017/9/19 我們的長照 ABC 政策有辦法減少我們對移工的依賴嗎?
根據學者黃郁超的研究顯示：家庭照顧者照顧之老人預後優於外籍看護照顧。
政府應重新考量目前外籍看護的開放政策，並對於願意投入照顧工作的家庭照顧 者提供更多的長照資源與協助。(黃郁超, 吳建賢, 張淑惠, & 陳雅美, 2016) 因為長照 ABC 是社區的可用資源，如果我們能夠妥善運用的話，其實有機會可以 減少我們對外籍移工的依賴。
圖 4-13 衛福部長照 2.0 十年經費推估 資料來源: 衛福部網站
https://www.mohw.gov.tw/mp-1.html
我們來檢視 2017 年實施長照 ABC 開始的狀況，就會發現各個地方政府主管 機關的屬性如果不同，其實行的狀況就會產生相當大的差異。現在因為高齡少子 化的關係，政府聽說要花很多錢在這方面(如上圖 4-13 所列衛福部所編的 10 年 預算)(衛福部, 2016)，且從 2017 年起，在台灣各個地區就會開始建立所謂的長 照 ABC 制度，希望可以達到總統告訴我們的：「找得到、看得到、用得到、付得 起」，那究竟甚麼是長照 1.0、2.0、ABC 呢?錢又應該要怎麼花呢? 但是目前台灣 現在的長照型態是甚麼? 在我們現在一般民眾的印象裡，談到長照好像就是要入 住到機構裡面，但實際上長照的服務型態應該是多元的(參照下圖 4-15 之型態):
圖 4-14 長照 ABC 的配置概況
106 年 長照 ABC 的配置概況 資料來源: 台北市衛生局 2017 簡報
圖 4-15: 台灣長期照顧資源型態 資料來源: 衛福部
以我們的鄰近國家日本為例，他們從 2000 年就開始實施「介護保險制度」(即 未來有可能是我們要學習的「長照保險制」)後，原先佔了三成以上的機構服務 減少了，反而居家與社區照護的比例次第增加，甚至佔有超過七成以上的比例(請 參閱下圖)，且服務亦趨向多元，而社區的角色越來越重要的趨勢，相當值得我 們參考:
圖 4-16 日本介護保險三類服務支出占比
資料來源：日本厚生勞働省平成 27 年度介護保險事業年報(2018/4/9 公布) 一、政策實施檢證
台灣衛福部推動長照 2.0 計畫，成立整合型服務中心（Ａ級）、複合型日間 服務中心（B 級），以及巷弄長照站（C 級）。建構社區整體照顧服務體系，實現 在地老化。有這樣的政策我們自然樂觀其成，重點是當這樣的政策要落實到地方 執行的時候，如何才能讓民眾感受到所謂的「找得到、看得到、用得到、付得起」？
我們以上述的標準來檢視北台灣的三個地區(宜蘭縣、台北市及新北市)過去一年 來的成果:
表 4-1 北區地方政府長照 ABC 服務概況( ◎ : 滿意 ○ : 尚可 △ : 待努力) 找得到 看得到 用得到 付得起
宜蘭縣 △(頭城示範點) △ △ ◎其他費用支應
台北市 ○ ◎ ○ ◎
新北市 ◎ ◎ ◎ ◎
備註
資料來源: 研究者碩二 EMHA 在職專班報告團隊綜合整理
我們看到新北市政府展現出相當的活力與彈性，就如新北市為生局長林奇宏 所描述：推動長照減量，健康自主管理(保有自己的健康資料)，政府出來起頭引 火後退出，讓產業進來可以持續下去，政府只作能做而且只有政府能做的事，否 則民間力量出不來；讓居護所來做為所謂的「連攜中心」，不要執著在 ABC 的劃 分，配合包裹式給付，民眾才會有感覺，公私部門共同協力推動的成果，相對展 現出百花齊放的多彩樣態。
我們在檢視這個政策的實施過程裡，發覺政府的角色和制度，可以說是在前 述「社會資本與活動成果」之間扮演著相當積極而且重要的角色，甚至可以說是 社區在社會參與形成社會資本裡面很重要的推手，如果善加運用的話，對政府推 行長照 ABC 制度產生相當大的乘數效果。2018 年起，新的政策將原來 ABC 的附 屬關係脫鈎，展現了相當大的彈性，我們當然也樂見政府的政策朝此方向前進。
我們未來發展長照，應要以 ABC 為基礎，但不以 ABC 為自己設限；資源要大 家共享 ，應該是給需要的人，而不是給哪一個單位。新北的協調性應該全國最 好，需要時間磨合；居家(衛) 、社區(社)、機構的 漸進式統合
圖 4-17 新北市政府實施長照 2.0 目標與服務內容(共 2 圖) 資料來源: 台大健管所陳雅美副教授研究室
以下是我們長照的未來圖像:日本厚生勞動省 2025 年的未來圖像，也是我們 衛福部制定長照 2.0 服務體系的參考，我們社區照護模式的發展藍圖:
圖 4-18 日本長照 2025 年未來圖像(厚生勞動省資料與研究者整理)
2017/12/15 工商時報報導:"長照 ABC"上路周年，陳建仁：外國人都說讚 陳建仁副總統今(15 日)出席長照 2.0 成果展，致詞時指出，長照 ABC 在各
的方式才有機會蓬勃發展
（四）、 在 ABC 在政府的推行過程中，我們發現地方政府主導單位的屬性會 造成執行上不同的差異，但跨局處合作(衛生局或社會局)勢不可免，雖有人 說社政重質、衛政重量，然而衛政與社政之間如何達成平衡，公家機關並非 一定「一成不變」，避免讓人覺得在搶功勞、推責任，反正到頭來都要平衡，
重點在讓民眾有感而且可以順利推行，才是良好的政策。
（五）、 社區的志工團體將是我們發展社會資本模式的重要元素，而且如果 能夠善用政府的制度甚至地方企業的參與支持，使得社會資本活動成果模式 能夠像滾雪球一般的越滾越大，甚至運用的範圍越加靈活寬廣。
（六）、 個案社區的志工能力已提升，主動爭取社福資源，這種由底層向上 的推動(bottom up) ，對我們政府未來推行長照 ABC 制度將是一個非常大的 助力。