第一節 理論架構的建立
根據香港媒體的瞭解，中央工作領導小組在黨政互動時其運作的過程應是如何，外界 雖有概念，但要通盤的認識，由於缺乏資料參考，實際上也無法窺視全貌。不過，運用最 基本的系統理論來解讀中央工作領導小組的決策產生或協調運作，仍有其效果。即使尚不 夠細緻，也能對這項獨特的黨政關係運作進行分析。本章在稍後部分會從理論層面進行解 析。
在理論架構建立之前，先來檢視中央工作領導小組在黨政之間的運作過程應是如何。
一、對中央工作領導小組黨政關係運作的觀察
中共中央外事領導小組、中央財經領導小組、中央對台領導小組、中央思想政治工作 領導小組、中央對外宣傳領導小組、中央農村工作領導小組、中央法制工作領導小組以及 中央黨建工作領導小組等機構，都是中共中央內設的決策單位，負責向中央政治局及其常 委會提出各方面政策的具體建議及方案，由常委會來通過實施。147這是外界對中央工作領 導小組在「政策制訂過程」方面最基本的認識。
至於談到中央工作領導小組的黨政關係運作，寫過一篇名叫「中共黨內領導機制」論 文的美國學者 Carol Lee Hamrin 曾經在文中分析中共決策制訂的過程。Hamrin 認為中共 政治局固然保留對一般事務與重大政策的決定權。但他也引述了 1988 年夏天當時美國重要 的外交學者鮑大可（Doak Barnett）與中共重要領導人（應是鄧小平）一項訪談的看法，
那就是中國非常重要的決策還是出自於每週舉行一次的政治局常委會之手。不僅如此，
Hamrin 還發現這些決策受到中央工作領導小組所提供的資訊與建議相當程度的影響。148 但是，中央工作領導小組到底多久開會一次，顯見沒有非常清楚的訊息。根據鮑大可 對中共外交事務的瞭解，他曾指出像中央外事工作領導小組實際上根本沒有例行的會議日 程，但是小組成員的會面卻「相當的頻繁」，甚至於可以排上一週一次會議的紀錄。更有意
146中共外宣小組另設行號，聯合報，1991 年 5 月 30 日 9 版。
147江澤民實權悉數交出，成報，2003 年 5 月 30 日，網址 http://www.singpao.com/20030530/
international/38256６、html。
148 Hamrin, Carol Lee, “The Party Leadership System,” Kenneth Liberthal and David Lampton ed. Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California Press, 1992, p.101.
思的是，根據鮑大可的瞭解，外事領導小組常常邀請一些外界比較專業的人士來參與討論，
甚至於涉入決策的制訂。不過這項作法也不是通例，要看領導小組領導人的風格而定。149 另外，在中共黨內的組織上，學者唐亮認為此種領導小組的設立算是黨內的行政擔當 機關，其負責進行政策指導與幹部管理的總體性指導活動，所以在組織與人事上較為簡單。
而在其中共黨行政擔當機構的分類上各種領導小組可算是議事部門，負責政策研究與政策 決定，不處理具體事物。在政策指導上，其任務在於政策草案的做成以及監督政策的實施。
其流程包括：
１、政策原案的做成：進行其關連性領域的政策研究，做出政策原按提出，因為中央指導 部大多數是革命家，缺乏政策審議的高度技術與知識，由黨行政擔當機構擔任政策審 議，除了能維持黨的指導地位，亦可謀求政策具備合理性。中共中央的政策決定多以 批准、傳達黨行政擔當機構的報告來進行。
２、政策決定：中共中央也把政策審議的決定權分配給黨的行政擔當機構，在此種場合，
可以說黨行政機關是中共黨委的分身。例如：中央外事工作領導小組審議並決定關於 國際政策與外交政策的重大問題之對外宣傳方針。關於外交事項的權限的分配雙方協 定，多方協定與地方外交事物以及對外交流的文書，各地方各部門必須對中央外事工 作領導小組與國務院報告，而由中央外事領導小組來下決定。關於中共黨的行政擔當 機構的權限，比較詳細的資料或是公文書，並未被公開發表，但是常常可以從很多出 版品看到黨行政擔當機構給予行政機關指示的實例。
３、對政策實施的監督：黨行政擔當機構負責嚴格監督行政機關的活動。立即給予行政機 關指示。
但是唐亮也評析，黨的行政擔當機構（中央工作領導小組）小組可以將政策透過行政 機構（政府）滲透到整個社會，也是一種政治社會的安定機制。此種包括黨的行政擔當機 構的高度集權體制，在經過四十年後，雖然確保了政治的安定，但是有很多問題點存在。
例如：個人崇拜、欠缺民主、過份化約國民的利益、法治不備、殘酷的權力鬥爭、對行政 無限度地干涉、雙重領導系統及行政效率的低落、對大眾不負責任的政治、幹部的官僚主 義等。
諸如此類，唐亮認為，都與此種高度集權的政治體制密切相關。大躍進運動與文化大 革命的失敗，也可以說是此種體制內部的矛盾與問題所爆發出來的結果。實際上，鄧小平 也看到了這些問題點，在 1980 年 8 月 18 日對黨與國家領導制度加以批判，在近年來進行 的政治改革中，中共領導人以及中國（大陸）人民對這些問題也有一定程度的認識，而嘗 試著要去解決這些問題。所以政治改革均以組織、人事結構的簡化以及行政效率的提高為 主要目的，並且將黨的行政擔當機構的改革視為政治改革的重要部分。
但是，如前所述，唐亮總結的說，包含黨的行政擔當機構的政治改革雖然取得了一定 的成果，但並沒有順利地全面進行，至今仍有很多困難存在：
首先，改革以權力一統為前提，從權力內部的構造來看的話，改革必然會對既得利益 者造成影響，此等人必然加以抵抗。再加上鄧小平體制承繼了毛澤東體制的權力構造，其 結果，體制改革必然受到自毛澤東時代以來所確立的意識型態拘束。
其次，改革以政治社會的安定為前提，而民主化、自由化即意味著人民可以表達對政
149 Hamrin, Carol Lee, ”The Party Leadership System,”Kenneth Liberthal and David Lampton edt. Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California Press, 1992, p.103.
權的不滿及提出對權益的要求。但是中共領導人並沒有化消人民累積的不滿情緒以及實現 其權益要求的能力。所以若鄧小平體制不抑制此種不滿及利益要求的話，急進的改革主張 一旦出現，社會壓力就會高漲，政權的統制力就會下降。換言之，中共領導人若不均衡地 處理政治經濟、統治與民主化、自由化的相關問題，政治改革（包含行政擔當機構的改革）
最終必然無法取得成效。150
二、對中央工作領導小組黨政關係的理論架構建立
根據計畫主持人的研究瞭解，中共的中央工作領導小組在中共黨內決策過程中處於一 個樞紐的地位，他不僅置在政策規劃及政策決定上有著重要的作用，因此本章將運用系統 理論來解釋中共中央工作領導小組在黨內決策機制中的運作方式。不過主持人將此理論定 名為「多重系統理論」。也就是說它並非一般系統理論中的政策產生與反饋輸入項而已。更 重要的是，在「多重系統理論」架構之下，它的政策產生不只單次，可能重複的多次。而 它的反饋輸入項也不僅只是來自政策產生的影響結果，有可能來自其他方面的影響輸入 項。而這裡所謂「其他方面」不像其他地方採用系統理論時所注意的政治、經濟、社會、
文化、歷史甚至宗教外部因素，在「多重系統理論」架構中，只局現在比中央工作領導小 組層階更高的「政治局」與「政治局委員會」而已。（請見表 4-1）就政策的輸入面而言，
其分為自上而下的決策和自下而上的決策。而其中的樞紐是負責黨內一般事物處理的中央 辦公廳，由其統籌整理並在交由中央工作領導小組來作政策規劃與決定。其中自上而下的 政策需求輸入來源包括了政治局成員交辦的事項和高層領導包括江澤民、胡錦濤、溫家寶 辦公室所交辦事項，而其交辦事項來源有三：
第一為突發性事件，例如 1999 年的南斯拉夫大使館被炸事件及 2001 年的海南島上空 狀機事件。
第二為有可預期性的案件，這些可能包括例如人民幣是否因世界景氣或經濟成長而適 度升值的調整的決策，這些部分有時也可由中央工作領導小組自行處理。
第三為外界反應事件，由中共中央高層經由其他管道或出外巡視時所得到一些訊息，
進而交由中央工作領導小組加以規劃決定。
而所謂的由下而上的決策則透過一些智庫，例如中國科學院及社科院等機構和學者的 報告和建議，再加上媒體報導和民眾透過一些管道的政策需求反應，經由中央辦公廳彙整 再交由中央工作領導小組來規劃討論。
另外在政策輸入的部分還有一種是所謂的例行性事件，他可能每年都會發生，例如每 年的財政預算，政府稅收…等事項，這些可能如同前述可預期性事件一樣，多半不需交由 中央辦公廳彙整，而可由中央工作領導小組自行直接討論處理。
而在政策輸出面的部分，在領導小組內部經過開會討論做出初步的政策規劃之後，在 做成政策決定然後交由政府部門加以執行的過程中間又分為了三個過程。首先是在一些並 非十分重大的案件上，常常經由中央工作領導小組就直接做成政策決定，然後交由政府部
而在政策輸出面的部分，在領導小組內部經過開會討論做出初步的政策規劃之後，在 做成政策決定然後交由政府部門加以執行的過程中間又分為了三個過程。首先是在一些並 非十分重大的案件上，常常經由中央工作領導小組就直接做成政策決定，然後交由政府部