行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
中共決策機制之研究：中共中央領導小組的黨政協調運作
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC92-2414-H-004-024- 執行期間： 92 年 08 月 01 日至 93 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學中山人文社會科學研究所 計畫主持人： 邵宗海 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 94 年 1 月 11 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
■ 成 果 報 告
□期中進度報告
中共決策機制之研究：中共中央領導小組的黨政協調運作
計畫類別：■ 個別型計畫 □ 整合型計畫
計畫編號：NSC 92－2414－H－004－024－
執行期間：2003 年 8 月 1 日至 2004 年 7 月 31 日
計畫主持人：邵宗海
計畫參與人員： 蘇厚宇、湯明忠、張傑雄
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告 ■完整報告
本成果報告包括以下應繳交之附件：
□赴國外出差或研習心得報告一份
■赴大陸地區出差或研習心得報告一份
□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份
□國際合作研究計畫國外研究報告書一份
處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究計畫、
列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
執行單位：國立政治大學中山人文社會科學研究所
中 華 民 國 93 年 12 月 31 日
具有中國特色的中共決策機制—中共中央工作領導小組
目 次
第壹章 前言---１
第一節 研究動機
第二節 研究目的
第三節 研究範圍界定
第四節 文獻檢閱
第五節 研究方法、理論、途徑
第六節 研究限制
第貳章 中央工作領導小組的歷史沿革---１９
第一節 中央工作領導小組作為「黨的行政
擔當機構」之歷史沿革
第二節 各個中央工作領導小組之歷史沿革
第三節 中央工作領導小組的分類與變革
第四節 中央政法委員會定位的歷史變遷
第參章 中央工作領導小組的組織定位---３３
第一節 中央工作領導小組之定位探討
第二節 中央工作領導小組屬於任務性小組的編組
第三節 組織成員與其黨政背景分析
第肆章 黨政關係運作的理論與剖析---４９
第一節 理論架構的建立
第二節 黨政運作的剖析
第伍章 案例分析---６３
一、南斯拉夫大使館遭轟炸事件
二、海南島軍機擦撞事件
三、兩次事件處理經過比較
第陸章 結論---６８
附錄---７２
第壹章 前言
第一節 研究動機
中共中央工作領導小組，不管其名稱或職掌如何，在目前學術界，由於對中共政治制 度具體運作缺乏研究，一般只能泛泛而談，而且也偏重在黨的組織、國務院及全國人大等 機構的研究，這些現象，說明了外界的研究與觀點還在聚焦在外在的層次上，至於黨與政 府之間的關係如何運作，政策如何產生以及執行，至少在過去較鮮見台灣內部學術界對這 樣一個主題作全面探討。 而中國大陸學術界對此問題的研究也不是非常深入，坊間出版的書籍，也從未見到對 「中央工作領導小組之分析」這樣主題有所撰寫。當然一般研究黨建的學者都非常了解這 些方面的制度架構是很重要，但是研究一直不夠深入，一方面因固欠缺更細節或更微觀的 參考資料，另一個重要因素就是找不到好的「制度」切入點。也因而，雙重的「缺乏」情 況下，加上研究主題在當今中國仍具政治敏感性，使得「中央工作領導小組之研究」，在中 國大陸學術界也交了白卷。 此外，美國研究中國的學者也沒能在這方面提供多少作品。學者如白魯洵(Lucian Pye) 、李侃如(Kenneth Lieberthal)及藍普頓（David Lampton） 儘管注意到了中共中央工作 領導小組的存在及其在決策過程中的極端重要性，但是因為資料的缺乏和西方學者在中國 訪談的困難，也未能就各領導小組的具體內部運作做一最基本的描述和分析。 不過促成作者在這個主題的深入研究，恐怕還在「中央工作領導小組」的定位與運作 的問題。就西方社會科學角度而言，中共的體制本身就具專制與極權性質。而它的決策機 制在如此賦予特殊色彩的體制之下，當然也就受到專制「框架」的限制。但是在略為閱讀 有關「中央工作領導小組」相關的書籍與資料之後，發現中共的決策機制固然是建立在「 黨的體系」基礎上，但是黨與政府之間在決策過程中的互動關係，以及決策之後監督與推 動的執行過程，卻極具民主國家裡一些自下向上的「建言」以及相互平行間的「協調」的 色彩出現，這樣的過程是否表現出中共的決策過程並非西方所視為的「專制」，應該尚具有 中國特色的「民主集中制」，就是本報告之所以選擇這項主題從事研究的最大動機。第二節 研究目的
領導小組的定位問題，以及誰是真正的決策者，應是這項研究的目的所在。其實，國 務院各部會，黨的組織架構，可能均不是完全是中共現行政策的決策者，而只是政策的執 行者。儘管部委、各研究機構都可以提供訊息給中央，但他們本身並不制定決策。至於層 次更高的中央政治局委員或常委，儘管要決定一些非常重要的決策，但是一些涉及到有細 節部分的原則，則不完全由政治局常委來思考，因為中共黨的高層特別是政治局常委都有 一個分工與管理制度，主要領導人也都有其專門的責任領域，而這個責任所負責與兌現就 是通過中央工作領導小組來進行的。 因此在這樣情況下，本研究首先要探討中共制度的黨政關係的問題。我們一直了解中 共「黨指揮一切」的本質，也明白其內部「黨政不分」的問題。但是黨政是如何的不分， 黨是如何來干預政府工作，中央工作領導小組之決策及執行的分析就是回答前述問題的關 鍵。這可以說，中央工作領導小組是中共干預政府事務，替代政府決策的一個制度化管道 。因此，領導小組制度的發展過程、現狀，領導小組的內部制度安排，人員的來源與組 成等等，就成為研究中另一個重點。其實要考察這一制度的來源與發展，就要看中央工作 領導小組與中共「系統」的關係。 其次中央工作領導小組的決策過程，必然是此研究中最重要的目標之一。我們可以通 過一些案例來研究進行。如中央對台工作小組在一九九六年台海危機處理的過程，中央財 經領導小組在一九九八年亞洲金融危機中處理人民幣不升值的過程，以及中央外事領導小 組二○○二年南海上空中美軍機相撞的事後處理過程等等。案例的選擇可以根據研究的專 注，以及可掌握的資料來決定。當然領導小組的執行過程，就要考察領導小組和黨、和政 府的各個部分的關係。也要觀察領導小組的政策或者意見是如何轉化成為政府或黨的主管 層級來實施，分析中央工作領導小組的決策過程。 最後，本研究之再一個主要目的即在於發掘中央工作領導小組在整個政策決定的過程 間所扮演的角色，探究其如何作為一個同時兼有決策、傳達、幕僚等多種不同功能的樞紐 單位，以及如何發揮其功用。同時，也對中共中央當前的決策程序以及中央工作領導小組 在其間所發揮的作用做一結合，以進一步探討其決策程序間所可能引發的問題。
第三節 研究範圍界定
一、界定研究範圍 在現代國家，行政的機能有顯著增大的趨勢。執政黨為了確實掌握對整個社會的領導 權，必須支配行政機關。中國（大陸）憲法明文規定「中國共產黨（以下簡稱中共）領導 全體社會」是國家制度的基本原則。為了實現此基本原則，中共必須透過組織與人事等手 段來支配行政機關。事實上，中共設置了許多黨的事務機構，直接介入國家的行政管理活 動。這些事務機構在中國（大陸）稱之為「黨與政府對口設部」。此機構的意義將詳於後述， 不過從這個機構在行政方面所擔任的角色來看，可稱之為「黨的行政擔當機構」。 另方面，中國（大陸）的政黨組織與行政機關間的關係，因為此種行政擔當機構的存 在，而變得十分特殊。而對於此種行政擔當機構的評價，會因為政治氛圍的不同而有所差 異。例如，在中共本身強調「直接指導」時，對於此種機構就會有很高的評價，但相反地， 在中共強調「間接指導」時，就會對該機構加以批判。另外，從西方民主議會制的立場來 看，中共的行政擔當機構是所謂「一黨獨裁」的產物。以下對中共行政擔當機構提出幾個 觀點：1 第一個觀點是歷史觀點，從鴉片戰爭到中華人民共和國建國以來，中國（大陸）人民 一直處於長期外患與內亂當中。中共經過長期的武裝鬥爭之後，建立了中華人民共和國， 使中國（大陸）得以統一與和平。中共組成政府之後，一直具有比政府更高的權威。因為 國共內戰快速地終結，中共沒有多餘的準備時間組成新的國家機構。因此對國家的運作， 必須採取戰時的方法，以未完成的國家機構擔任行政職務。這是設立行政擔當機構的重要 歷史性原因，但也只是其中之一而已。在建國初期，雖然黨不得不參與行政管理，但隨著 國家機構的發展建制，其實也可以選擇將行政事務委由政府的行政機關處理。然而，由於 中共選擇了蘇聯的模式，而否定了前述的選擇，中共決定繼續讓行政擔當機構持續運作。 因為在中共建國時，處於史達林時代的蘇聯，是社會主義勢力的龍頭，蘇聯的各種制度、 計畫與政策模式，都是中國（大陸）的唯一範本。再加上第二次大戰之後的冷戰情勢，使 1 唐亮，「中国共産党の行政担当機構」，アジア経済，一九九二年第 9 巻，頁 20-21中共不得不顯著地傾向蘇聯，所以必須選擇蘇聯模式。在蘇聯模式裡，共產黨領導人是權 力核心，政府只是共產黨的執行機構，議會也沒有實權。也就是說，在事實上，政府對於 行政機關的指揮監督的能力極弱，議會也無法進行監督與指揮的工作。但是，蘇聯模式是 防止「官僚王國化」的有效手段，蘇聯本身也強力地推動這種模式。1930 年代起，蘇聯大 量地設置黨的行政擔當機構來控制行政機關。中共也模仿了此種制度。 中共之所以透過黨的行政擔當機構對行政機關的進行領導與管理，除了因為歷史因素 之外，還有其他原因存在，此種管理、領導制度得以延續，與中國是開發中國家有很深的 關係。在近代化過程當中，隨著劇烈的社會變遷，階級與階級間或傳統勢力與革新勢力間 頻頻發生激烈對立。這也是發展中國家的特徵。如果這種鬥爭與衝突無法控制在一定程度 與範圍內的話，會造成政權解體。其結果，不但妨礙現代化建設，也會影響社會安定與人 民生活。二次大戰後，多數發展中國家政治、經濟狀態不穩定，常常發生內亂與內戰。中 國（大陸）也有這些不安定因素存在。在建國之後，中共進行了農業、手工業、資本主義 工商業的社會主義改造活動、思想改造活動、大躍進活動以及人民公社制度等等。雖然對 這些活動的未必有一致的評價，但是都是想透過政治、經濟、社會制度的巨大變革，來改 變社會整體利害關係。此外，中國傳統上領土廣闊，地方勢力強大，相較於其他國家，對 社會安定的需求程度更高。這也是必須有強而有力的政黨存在的原因。從中央至地方，黨 委員會透過黨的事務機構及黨組等等，完全控制住政府行政機關，而且透過行政機關對整 個社會進行全面且絕對的領導，在進行急進社會改革同時也要維持一定程度的社會安定。 因為透過中共的行政擔當機構，可以對政府行政機關強化黨的領導，所以中共的行政擔當 機構對於中共而言是不可或缺的。 但是，本文所提的「黨的行政擔當機關」，並不侷限在本文探討主題的「中央工作領導 小組」而已，相對的，連中國大陸內部，包括中央政府與地方政府部門，均設有「黨組」 或「黨委」的編制，若以一般功能作相較，這些「黨組」或「黨委」在某種程度上與「中 央工作領導小組」有相似之處。因此提及「中央工作領導小組的組織與運作來作架構，固 可單純化凸顯主題的功能，但確實需在「研究範圍界定」中說明，一方面是限於篇幅，有 關「黨組」與「黨委」的組織與功能，僅作簡要的介紹，不特在全文中被廣泛運用來作比 較與討論，另方面也確是作者刻意為求凸顯「中央工作領導小組」在決策機制上的角色。 因為，在中共以黨領政情況下，「黨組」地位非常重要，也許它不見得具決策功能，但是由 於「協調」性質存在，實際上還是會與「中央工作領導小組」角色糾纏，為求釐清，只有 完全只探討後者，只在研究範圍界定時，略作「黨組」及「黨委」的基本介紹。 二、補充黨組的問題： 黨組之設置始於「根據地政權」時代，當時稱之為「黨團」，也就是「黨分支機構（党 フレクシヨン，fraction）」。隨著 1949 年中華人民共和國政權的成立，黨組制度亦擴及至 全中國大陸。在 1949 年 11 月關於在中央政府中設置黨組之決定中，規定黨組之設置方針 如下：2 一、為了強化黨對政府的領導，於政務院中設置黨組，並由具中共黨員身份之行政機 關負責人組成。 二、於中央政治局領導之下，實施中共中央對於政府工作的相關規定。 2 唐亮，「現代中国の党政関係」，慶應義塾大学出版会株式会社，1997 年 9 月 30 日，初版第二刷，頁 8-9； 唐亮，「中国行政機関における党グループ」，アジア研究，第 38 巻 2 号，頁 80-81。
三、在政務院黨組之下，再設置分黨組（比如於政治法律委員會、財政經濟委員會中 所設置之黨組），並在分黨組之下，再設置黨組小組（於 36 個部、會、廳、局中 設立之），其間具有上命下從之關係。 由於 1952 年所發生的稅制改革事件，毛澤東嚴厲批評財政當局逸脫了黨中央的領導， 逕自施行稅制改革（新稅制度）。3 其結果，於 1953 年 3 月 10 日，中共中央決定將中央行 政機關中之分黨組與黨組小組均改為黨組，由中共中央直接領導。在文革發動之後，黨組 制度經歷下列階段的變化：機能停止（文革時期，黨組由黨核心小組取而代之）→恢復（文 革後）→廢止（13 全大會後，因政治改革之故）→再恢復（1989 年天安門事件後，中共強 調強化黨的指導）。黨組成員為各行政機關的負責人，在法律上，行政機關之負責人由人大 或者是人大常委選出，或者由政府任命之。但依據中共的「黨管幹部原則」，實際上行政機 關負責人之任免與黨組成員相同，由黨委員會（以下簡稱黨委）來下任免決定，然後才是 由人大及政府，依據黨委的決定，進行所謂的「法律程序」。比如於 1985 年，在國務院任 命鄭家庭、于廣沛為國家統計局副局長之前，中央組織部已告知二人，其同意該二人就任 國家統計局副局長以及黨組成員之要旨。4 雖然所有縣以上的行政機關中均設置黨組，但是於主要由中央管理之行政機關以及中 央行政機關之地方分局，則不設黨組。而設置黨組的變形－黨委員會。 要瞭解行政機關中黨委員會的特徵，必須先對前述三種在地方上的行政機關其間指導關係 不同之處，如下圖所示：5 圖一：黨委，黨組與政府間的關係 實線為指揮命令關係，虛線為輔助性指導 各省之農業廳屬於地方行政機關，而國務院農業部負責國家級計畫的籌畫，比如農業 投資的分配，農業技術的發展等等，而關於一般的農業管理，因為希望委任地方政府去做， 所以是由省人民政府統轄所屬農業廳，指導關於農業生產的各種活動，國務院農業部則徹 底地立於所謂「協助省人民政府」的輔助性立場，來進行對地方農業活動的指導。 其次，則討論對於行政機關的雙委指導體制，也就是所謂的行政指導體制與黨指導體 制兩種；以圖一為例說明之： 一、黨領導體制方面： 農業部黨組與各省農業廳黨組之間無上命下從關係；農業廳黨組直接對省委負責。 二、行政領導體制方面： 3 唐亮，「中国行政機関における党グループ」，アジア研究，第 38 巻 2 号，頁 81。 4 唐亮，「現代中国の党政関係」，慶應義塾大学出版会株式会社，1997 年 9 月 30 日，初版第二刷，頁 10-11 5 唐亮，「現代中国の党政関係」，慶應義塾大学出版会株式会社，1997 年 9 月 30 日，初版第二刷頁 13-14 省委 黨組→省人民政府 黨組→國務院農業部 省委農村工作部 黨組→農業廳 指 導 農 業 生 產 活 動
農業廳不受國務院農業部監督，而由省人民政府指揮，此外，省政府之黨組亦受省委 之指揮，故雙重領導體制由省委統制。 但是若原封不動地將黨組制度套用在中央行政機關的地方分局與主要由中央管理的行 政機關上，則可能有損及指導統一性之可能，故引進黨委員會制以替代黨組制度。基本上， 黨委員會在行政機關中與黨組負有相同的任務。上級行政機關之黨委員會對地方行政機關 的黨委員會有領導權限，所以在主要由中央管理之行政機關與中央行政機關之地方分局的 「雙重領導體制」中，由上級行政機關的黨委員會來統制。在中央行政機關中設置黨委員 會，須經中共中央的許可，現在實行黨委員會制度的中央行政機關只有外交部。但是地方 行政機關對下級組織進行集中指導時，得地方黨委的許可後，即可設置黨委員會來取代黨 組。6 若要瞭解黨組的地位，必須與「集體領導制」合併觀察。1980 年 2 月的 11 屆 5 中全 會即指出「集體領導制」為黨的最高指導原則之一，從中央至基層之各級委員會，無論如 何均必須基於此原則來實行集體領導與個人分擔責任的制度。關於黨路線的大事、主要活 動任務、重要幹部的人事等，若於黨組中被提起，必須經由集體討論決議，不得由個人專 斷獨行。也就是說，有關行政機關的重要問題，不論是黨組書記或任何人，個人均無決定 權，必須由黨組召開會議，透過集團討論來決定。行政首長即使在法律上是最高負責人， 但是決策仍必須仰賴黨組的集團決定，其結果，黨組成為所屬行政機關的最高意思決定機 構，法律上的行政首長制，變質為黨組集體領導下之行政首長責任制，也就是說： 一、不論是在何種行政機關，所有問題與重要事項之決定權，均集中於黨委員會（黨 組）。 二、行政首長與行政管理部門，其責任僅在於執行黨委員會黨組之決定。 表面上非中央黨員之行政機關負責人，並無服從黨組決定之義務，但實際上則是不得 不服從黨組之決定，亦即： 一、各民主黨派代表與黨外人士，得參與各級政權者，均得依據中共的意思，因若違 反黨組的意思，即遭撤職。 二、行政機關之重要幹部，大多數為中共黨員，而且受黨組的領導。與黨組持相反立 場時，要堅持己見並如願以償地動員行政機關幾無可能。7 黨組在發展過程中，一度遭到改革與裁廢，然黨組是保障共黨對行政機關領導力的內 部機制，若為了推動改革而將黨組撤廢，即使中共不會立即失去執政黨的地位，其領導力 也會逐漸地弱化。若著手黨組制度的改革，則進行全面改革的的呼聲會變高，並會出現加 速政治改革的要求，而有突破中共對改革所設定的改革限度的可能。8 中共在其黨章中的第九章是關於規定黨組設立、任務等的專章，其強調黨組必須發揮 領導的核心作用，貫徹黨的方針與政策，指導機關和直屬單位黨組織的工作；同時，黨組 必須服從批准它成立的上級黨組織的領導。黨組係一共黨為加強與確保黨對各級機關的領 導所設立的組織，其地位乃介於黨與行政機關之間，主要負有訊息傳達與監督的作用，而 本文所主要研究之中央工作領導小組之定位則可視為黨組之上位概念，二者之間有相當大 程度的區別，至多僅在黨政的實際運作上成為中央工作領導小組一個直接對話的管道。 6 唐亮，「現代中国の党政関係」，慶應義塾大学出版会株式会社，1997 年 9 月 30 日，初版第二刷，頁 15。 7 唐亮，「現代中国の党政関係」，慶應義塾大学出版会株式会社，1997 年 9 月 30 日，初版第二刷，頁 17-18 8 唐亮，「現代中国の党政関係」，慶應義塾大学出版会株式会社，1997 年 9 月 30 日，初版第二刷，頁 28； 唐亮，「中国行政機関における党グループ」，アジア研究，第 38 巻 2 号，頁 102-103。
第四節 文獻檢閱
一、從中共「以黨領政」的理論層次來看黨政關係 中國共產黨的領導地位，具體表現為它對國家各方面事務的政治領導、組織領導和思 想領導。政治領導是指黨對國家法制和國家發展的路線、方針和政策的領導，即以馬克斯 主義為指導，根據國家的歷史和現實特點，制訂正確的路線、政策、方針以及對國家立法 進行思想指導，並以此來領導國家的社會主義現代化建設以及各方面的工作。9 人民日報在 1954 年 11 月 18 日發表了一篇題為「我國國家機關組織和活動的原則」的 文章，其中明確提及：「黨的領導是國家機關組織與活動的基礎，黨對國家機關領導作用的 最高表現，在於國家機關解決一切重大問題時都是按照黨的決議和指示。」10 而中共黨的領導的基本原則，一般是指無產階級政黨奪取政權以後，應該怎樣實施對 國家政權、經濟文化組織、社會團體的領導。一般而言有下列原則：11 第一，執政黨的領導必須通過國家政權機關來實現。黨是無產階級專政體系中的領導 力量，但是必須通過國家機關，黨不能直接行使這種職能。 第二，黨的領導是總的領導，不是對細節的干涉，強調黨必須絕對掌握領導權，它是 政權體系中的核心。但必須十分明確地劃分黨及其中央和共產政權的職權和其機關的責任 性和主動性；黨的任務是對所有國家機關的工作進行總的領導，而不是過分頻繁對細節的 干涉。 第三，黨不能包辦代替一切，不能以黨治國。 第四、集體領導：共產黨的領導是指黨的集體領導，黨的中央和黨的各級領導機構（省、 市、縣委員會等）的領導，起著領導作用的，主要是黨的方針政策，而不是個人。個人的 意見不能代表政策，必須制定成政策，才能算爲集體的意見、領導的意見。黨委領導是集 體領導，不是書記個人領導。党的領導不是黨員個人領導。黨是一個集體，是有組織的。 黨的領導是組織領導，不是個人領導。 楊宏山認為當代中國政治是一種圍繞著以中共為執政黨與政府這兩個政治主體為中心 的二元政治關係體系，而黨的活動和影響是滲透到政府過程的各個環節和層面，這樣的「一 元化領導」影響並決定了中國政治體制的格局和框架。12 林尚立則以為黨的集權與其後衍生的黨政不分、以黨代政等現象，除了領導人個人的 因素之外，還有體制、社會、政治等多方面的原因。林尚立進一步分析指出，這些原因可 以概括為三個方面：（1）政治動員型的社會發展模式容易產生以黨代替政府，使黨成為實 際的政府管理者；（2）為了克服政治與社會的發展危機，進而強化黨的領導地位；（3）中 共在重新組織社會的過程間，將黨的組織全面滲透到社會的各個環節當中，使黨的領導成 為社會發展的內在需求。13 黨的領導是中國政治體制發展的重要原則，即使到了改革開放以後，鄧小平在論及改 革黨和國家的領導制度時，依然指出：「改革黨和國家領導制度，不是要削弱黨的領導，渙 9 朱光磊，當代中國政府過程，天津人民出版社，2002 年，第二版。P.57 10 人民日報，1954 年 11 月 18 日。 11 党的領導的基本原則 http://www.djcs.gov.cn/djcsnew/list.asp?id=204 12 楊宏山，當代中國政治關係，北京：經濟日報，2002，頁 45。 13 林尚立，當代中國政治型態研究，天津：天津人民出版社，2003，頁 329-333。散黨的紀律，而正是為了堅持和加強黨的領導，堅持和加強黨的紀律。」14 二、從歷史經驗來看黨政關係發展的演變 研究中共黨政關係演變的學者，多以歷史發展的角度來剖析、敘述中共自建國以降， 黨與政府間關係的變遷。他們多數主張中共在建國初期即相當重視黨政之間分際的問題， 而後之所以轉向高度集權的方向發展，則約與 1950 年代中期以後毛澤東的態度有相當大的 關係。 任職於中共中央黨史研究室的魏新生便直指中共於根據地建立政權起的發展，即出現 黨政不分、以黨代政的現象，而黨對這類現象向來是持批判與否定的態度。中共中央政治 局在 1942 年 9 月 1 日通過的《關於統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關係的決定》 中，即提出黨的領導的一元化原則，認為各地區的最高領導機關乃是黨的中央代表機關與 各級黨委，下級黨委等組織均須無條件執行黨組織的決議、決定與指示；但同時對於黨委 包辦政權系統的工作，黨政不分的現象等行為亦均須加以糾正。政權在建立的初期，黨仍 注意黨政的適當分開；中共在八大上亦重申黨政關係的原則，即黨的角色在於領導，而非 包辦一切，但魏新生亦承認當時在部分地區依然存有黨政不分、以黨代政的問題，且八大 的主張並沒有在黨的領導思想上堅持下去。1957 年是黨決定該如何領導的關鍵年代；反右 鬥爭後，黨的領導朝向黨政不分的方向發展；到文革時期，黨政不分、以黨代政等更是被 推向極端。至 1978 年 12 月 13 日，鄧小平在一項中央工作會議上首先提出要解決黨政不分、 以黨代政的問題；黨的十三大則進而決定將實行黨政分開作為政治體制改革的關鍵。魏新 生認為實行黨政分開只是回到黨的一貫主張之中，而過去的黨政不分、以黨代政只不過是 歷史發展過程間的一段插曲而已。15 蔣輔義在「中華人民共和國政治體制的歷史考察」一文中，即指出中共將其在民主革 命時期所實行的一元化領導原則，運用於建國初期國家事務的領導和管理之中，主要目的 在於使中共中央的決定能夠在政府中有效的執行。在 1950 年代初期，中央政治局主要通過 國務院常務會議、中共中央軍委和中央秘書長工作會議等三種組織形式來運作黨和國家的 日常領導。建國初期的政務院設置了政法、財經、文教、監察等四個委員會，其下再分管 各相關部會；國務院成立後，則撤銷了政法、財經、文教等三個委員會。至於幹部的管理， 則是建立了在各級黨委統一領導下，分部分級管理幹部的制度。1956 年的中共八大，強調 要堅持民主集中制和集體領導制度；但自 1957 年開始，毛澤東改變了八大的結論，提出要 繼續進行社會主義的政治和思想革命；在反右鬥爭中，適應於大規模階級鬥爭的黨的一元 化領導則被大力加強。1958 年 6 月，中共中央規定：「大政方針在政治局，具體部署在書 記處。」於是在中央政治局和書記處之下設立財經、政法、外事、科學、文教等五個小組， 將政府工作劃為五大塊以實行分口領導。中共在建立政權後的十年間，成功地將其政治體 制的結構與功能轉而成為一種高度集權的模式。文革期間，黨內集權被進一步地強化，這 段期間的中國政治體制在職能與結構上是一次重大的轉變與倒退。1980 年 8 月，鄧小平在 中央政治局擴大會議上所做的題為《黨和國家領導制度的改革》的講話中，對政治體制改 革的必要性、意義、方針、政策、內容和步驟做了系統的論述，是進行政治體制改革的指 導性文件。1982 年憲法則是將十一屆三中全會以來政治體制改革的初步成果，以法律形式 固定下來。1987 年 10 月，中共十三大提出政治體制改革的基本方針和總體方案，並將實 14 鄧小平文選（第二卷），北京：人民出版社，2002，頁 341。 15 魏新生，關於黨政關係問題的歷史回顧，中共黨史研究，1988 年第 2 期，頁 24-30。
行黨政分開、進一步下放權力、改革政府工作機構、改革幹部人事制度、建立社會協商對 話、完善社會主義民主政治的若干制度、加強社會主義法制建設等作為政治體制改革的基 本內容。而在改革黨的領導體制方面，十一屆三中全會決定成立中央紀律檢查委員會；五 中全會決定恢復中央書記處；十二大則設立顧問委員會，改主席制為總書記制，廢除領導 職務終身制，以及改革黨內的選舉制。改革政府機構部分，1982 年 3 月五屆人大第 22 次 會議指出，為加強集中統一領導，提高工作效率，減少副總理的設置，增設國務委員，並 由國務院總理、副總理、國務委員及秘書長組成國務院常務會議。蔣輔義強調政治體制改 革是所有改革能否成功的關鍵，而政治體制改革則繫之於黨政分開。16 白貴一則認為在建國後至 1956 年間是一段黨政關係發展的過渡時期，在這段時間中， 黨政關係經歷了自黨政分離到黨政合一的轉變。1949 年至 1952 年底間，黨的政策一般都 是通過政府來執行，國家機關的幹部任免是依照法律程序行事，這一時期黨的領導表現為 政治領導，體現了黨管大政方針，行政首長發號施令的黨政關係。白貴一亦對於多數學者 所認為以黨代政的政治體制是 1956 年後才形成的論點持有異議，白貴一以為中國走向以黨 代政、黨政不分的政治體制應始於 1953 年的「一五」計畫。中共中宣部及新華社在 1949 年 10 月 30 日發出的《凡屬政府範圍的事由政府頒佈》的通知中指出：「在中央人民政府成 立後，凡屬政府職權範圍的事，應經由政府討論決定，由政府明令頒佈實施。其屬於全國 範圍者應由中央政府頒布。不要再如過去那樣有時以中國共產黨名義向人民發布行政性質 的決定、決議或通知。根據同樣的道理，今後各地中國共產黨黨報的社論、論文和新聞按 語，也要注意不再用行政命令的態度和口氣，而應該用號召、建議和商討的態度和口氣。 報紙用行政命令的態度和口氣，不僅現在是錯誤的，就是過去也是不對的。」總之，從 1949 年建國到 1952 年間，黨的政策一般都是通過政府來實施，部分重大決策亦先由共產黨提 出，經過與民主黨派的協商後，再交由政府執行。政治體制開始向以黨代政、黨政不分與 中央集權過渡則始於「一五」計畫時期，這主要的表現在兩方面：首先，突出黨在政府中 的地位與作用，可以從中共中央設有直接管理經濟的組織與加強政府系統各部門向中央請 示報告制度的建立看出；其次，則是黨在與國家政治、經濟、文化間的黨政關係不清楚。 1953 年 2 月，中共中央發出《關於建立計畫機關的通知》，這是中共中央在 1949 年以後所 發出的第一個有關黨組織直接參與政府部門業務工作的指示。1953 年 3 月，中共中央做出 《關於加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對於政府工作領導的 決定》，則可以視為向以黨代政、黨政不分體制過渡的一個轉折點。白貴一還指出之所以發 展出以黨代政、黨政不分的習慣和行為模式之主要原因在於：黨的領導與人民利益的高度 一致性，導致人民對黨的職能產生擴大化的理解，不僅將黨視為政治領導者，亦將黨當成 代表人民直接治理國家和社會事務的萬能管理者，最後演變為權力過度集中於黨的領導體 制，進而弱化政府職能而使黨政關係不清。白貴一最後還指出黨政不分的發展與作為領導 者的毛澤東個人的認識有相當的關係，毛澤東依據戰爭的革命經驗，認為必須加強黨對政 治、軍事、經濟、文化的一元化領導，毛澤東曾說：「關於革命，就是增強共產黨權力，推 進社會主義改造進程。」因為「黨的領導是更為具體的，是實實在在的，最終的政策決定 權掌握在黨的中央機構手中，尤其是政治局和書記處。」正是在這些因素的作用下，白貴 一認為過渡時期（1949 年至 1956 年）的政治體制並非是單一種政治體制形式，而是一種 由黨政分離向以黨代政、黨政不分的過渡，這種過渡是自 1953 年即初顯端倪的，至 1957 16 蔣輔義，中華人民共和國政治體制的歷史考察，史學月刊，1989 年第 5 期，頁 55-61。
年便進而有了「工、農、商、學、兵、政，黨是領導一切的」與「書記掛帥」等說法。17 王瑞芳坦言中國社會主義政治制度的最顯著特徵在於黨對政府的絕對領導與國家權力 的高度集中統一，這是中國共產黨在 1950 年代初期仿效蘇聯政治體制及模式，進而實行黨 的一元化領導的結果；這種領導方式有兩項特點：一是黨的各級黨委成為相應各級的最高 領導機關，二是黨的決議、決定、指示等，同級政府的黨組等均需無條件執行。建國初期， 中共中央對中央國家機關進行一元化領導的作法是透過政務院所設立的黨組，直屬中央政 治局直接領導，中共中央有關政府工作的決定，黨組必須保證執行；政務院黨組則又分為 政法、財經、文教、檢察等分黨組及各部、委的黨組小組。王瑞芳還指出改變黨的體制之 所以成為中共八大在政治體制改革方面的重要內容，主要是毛澤東受到蘇聯方面經驗的影 響。蘇共二十大所暴露出的個人崇拜及破壞黨內民主的現象，引起了毛澤東的高度警覺， 進而促使中共將如何加強和改善黨的領導，如何解決黨政體制中的弊端等作為一項戰略問 題來思考。因此，中共八大決定調整黨的組織機構，在中央設立中央政治局常務委員會， 以代替原有的中央書記處的工作；選舉中央書記處，使其在中央政治局及其常委會的領導 下處理日常工作；並增設幾位副主席與一位總書記。18 學界方面普遍認同建國初期的黨政關係是一元化領導的原則，但在具體問題上則各有 看法，龐松以為和一元化領導原則相應的領導方式和具體制度有五個：黨委制和黨組制、 黨委領導下的行政首長負責制、黨管幹部的制度、分口領導方式和雙重領導方式、有關案 件的黨內審批制度等，同時還建立了黨和國家的領導結構系統。以黨中央來看，建國初期 的最高領導核心為中央政治局（書記處），這一時期中央政治局主要是通過國務院國務會 議、中共中央軍事委員會、中央秘書長工作會議等三種組織形式來實現黨和國家的日常領 導。19 陳雪薇認為在上述五種領導方式和具體制度外，還有一項雙重職務制，即中共中央主 要領導人擔任了中央人民政府委員會、政務院等相關領導職務，使國家政權機關在組織上 確實接受黨的領導，且這項設計亦是黨的一元化領導的主要體現方式。20 長期以來，一些人把中國共產黨的領導核心作用與執政方式不加區別地混同起來，認 為黨的領導核心作用是以執政的方式來實現的，政黨只要處於執政地位，其領導核心作用 就會自然而然地實現。21 然而在中共黨實際的領導上，1958 年 6 月，中共中央明確規定：大政方針在政治局， 具體部署在書記處，具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對這規定有兩點值得注意， 其一，把憲法規定向國家權力機關負責的政府（即國務院）變成了黨中央的執行機關，因 而黨中央取代了國家權力機關，其二，把本來屬於政府的「具體部署」權收歸黨中央，黨 因而包辦了政府的一部份事務。在政府部門，黨組決定一切重大事務和問題，由於「一切 重大問題」可以彈性解釋，所以實際上是黨委決定大小一切問題。22 三、從制度設計與實際運作的角度來看黨政關係 17 白貴一，對過渡時期我國黨政關係演變的歷史考察，河南大學學報（社會科學版），第 38 卷第 5 期，1998 （9），頁 55-58。 18 王瑞芳，50 年代中國政治制度的基本特徵及其初步調整，北京科技大學學報（社會科學版），2003 年第 2 期，頁 56-61。 19 龐松，過渡時期領導體制評析，黨史研究與教學，1988 年第 1 期。 20 陳雪薇，當代中國黨和國家領導制度的確立（1949 年 10 月－1956 年 9 月），南京政治學院學報，1988 年 第 4 期。 21 臧乃康，中國共產黨的領導核心作用與執政方式的調適，中國共產黨，2002 年 8 月。頁 46-49 22 龐松、韓鋼，黨和國家領導體制的歷史考察與改革展望，中國社會科學，1987 年第 6 期，頁 3-22。
唐亮是中國大陸前往日本從事研究，然後居留下來開始教學的學者，他對中國大陸的 決策機制有特別深入的研究，在本文收集到他一本專著與兩篇論文的參考書目裡，他曾在 其中一篇論文做過下列分析：在分析現代中國政治時，認為研究中國共產黨與行政組織間 的權力關係特別重要。第一個理由在於，為了要掌握中共一黨支配的實際情況，剖析黨政 關係是重要的關鍵所在。亦即，透過使選舉有名無實，禁止政黨結社、言論箝制、生產國 有化，而讓政治權力高度集中於國家之手。另一方面，在國家機關中，雖然全國人民代表 大會是最高的立法機關與權力機關，但是其權力受到限制，實質上仍由行政機關來行使國 家權力。其結果，中共如何領導、控制行政機關，以及如何領導整個社會就成了這項課題 研究最重要的問題。 至於第二個理由在於，黨政關係的構造對現代中國的政治運作的過程有很大的影響。 執政黨與行政組織在政治上的責任分配與組織營運等方面各有其獨特性，在執政黨對行政 組織進行統制、領導的同時，如何使行政機關具備專業知識、具有蒐集情報能力以及擬定 政策草案的能力，對社會發展有重大的影響。對此，中共長期主張對行政組織進行絕對領 導，不允許行政機關有相對自主性。因此，行政組織不具備應有的專業能力，行政效率的 低落固不待言，政策失敗的情況更是常常發生。因而「黨政不分」與「以黨代政」是造成 社會主義受到挫折的重要原因之一，剖析黨政關係有助於對現代中國政治運作過程的分析。 第三個理由在於，黨政關係的改革是體制改革中最重要的部分。十一屆三中全會以後， 中共當局透過推動「黨政分工」(在制度上區分黨組織與行政組織的職權)「黨政分開」（避 免黨組織對行政事務的直接參與）、撤消黨的行政擔當機構、引進公務員制度等等一連串措 施，下放給行政機關許多權限，並避免黨組織不必要的干涉，希望能提高行政效率。這些 改革是以維持黨的領導作為前提所進行的行政改革，然而對行政機關的支配是中共最重要 的政治資源，但是黨政分開的推動仍繫於政治改革與政治民主化的促進。換言之，當政治 民主化成為重大問題而浮上檯面時，黨政關係的改革就會是政治改革的焦點。 過去，研究中國的學者極關心中國的黨政關係。但是在一九八○年以前的中國境內， 學術研究並不自由，尤其黨政關係的研究更是被當成禁忌。另一方面，對外國的中國研究 者而言，其主要的研究資料不得不依賴僅傳達中共當局意圖的「人民日報」等等的制式文 獻，情報不足是很大的研究障礙。其中，美國政治學者 A. Doak Barnett 透過亡命香港的 關係人士的證言，在一九六七年出版了 Cadres, Bureaucracy, and Political in Communist China，對組織、人事制度實際狀態的剖析方面有很大的貢獻，雖然 A. Doak Barnett 將黨 政關係理論化並且作出模型，但是實證分析卻太少。 一九八○年以後，因為中國推動現代化，對中國黨政關係的相關研究環境而言有了很 大的改善。首先，在大陸內部，學術自由的範圍逐漸擴大，因為「改革開放」的政策，中 共被要求開放黨政關係的研究與公布相關的資料。特別是在 1986 年積極提倡政治體制改革 以後，以前不公開的黨與政府的運作體制、黨政機關的組織、人事結構等相關資料與研究 成果、政治領導者的回憶錄、有關政治運作過程的研究，分類年表以及資料輯等等，都逐 漸地公開發表，而傳播媒體在傳達中共中央意思的同時，也會觸及報導其決策過程。此外， 大陸內部的研究者固不待言，即使外國的研究者透過實地調查以蒐集相關資料也較以前容 易。受到研究環境改善的影響，近年來，為數不少的有關現代中國黨政關係的研究成果被 發表出來。 但是，就黨政關係研究的深入程度而言，並非沒有問題存在。從研究方法 來看，在中國的研究主要是在因應體制改革的要求，所以偏重在黨政關係實態
剖析以作出改革建言，大多是關於批判現狀、反對保守、與倡言改革的論爭。 另一方面，也常常可以看到西方研究者的立場與中國研究者不同，其研究方式 傾向由意識型態觀點來考察中國政治體制。例如，對強勢政權而言，政治民主 化只是一個伴隨經濟發展的過程，是在現代化過程所被要求的，故為其所輕視。 此外，因為要消化龐大的資料需要時間，而且許多研究者是想要在轉換期研究 出中國政治未來的趨勢，所以比起基礎研究以及實證研究，這些研究者更傾力 於內政與外交的研究。 在現代中國黨政關係的研究中，仍有許多課題值得探討。為了描繪出中國 黨政關係的基本構造與特徵，有三個方面必須注意。首先，是有關中共如何進 行領導及其領導範圍為何。在西方國家，政治領導主要以政策作為中心來進行。 但是中共主張全面領導，其內容超越了政策領導的範疇，而進一步及於具體的 行政活動。第二，中共用何種方式來實現其政治領導與統御。關於此點，西方 國家以政策決定作為其行政活動的範圍，並以政府組織以高級官僚的任免等等 作為主要的領導手段，但中共則是透過獨占人事權、強化思想統制、在行政機 關內、外設置黨機構以謀求強化領導體制。第三，黨組織是否以直接行使行政 權力的方式作為領導方式。執政黨透過行政機關實現政治領導的方式稱之為「間 接領導」，中共在動員行政機關的同時，也常在必要之時以「直接領導」的方式 直接行使行政權。 唐亮在書中主要是由制度與政治運作過程的觀點來析論現代中國黨政關係 的實態，內容主要由以下三個部分所構成。第一章到第三章主要是對於制度的 研究，檢討至今尚未被討論的重要組織、人事制度。第四章及第六章則是分析 政策決定的過程，檢討以黨組織完全支配為特徵的權力體制，在政治運作過程 中具備何種機能，以及會有哪些問題發生。第七章與第八章則是對黨政關係改 革的研究，分析在十一屆三中全會之後，中共基於何種目的推動黨政關係的改 革，實施哪些措施，以及其成果與界限。23 林尚立則指出中共黨對國家的領導可以分為體制內的領導與體制外的領導兩大部分， 中國共產黨對國家，具體來說對政府的領導，同時採用了這兩種方式，其具體的形式是：24 體制內的領導主要通過其黨員直接掌握國家權力並在政府機構內建立黨的組織來實 現；二是體制外的領導，這主要通過黨對政府主要幹部所具有的組織人事權，及以民主集 中制為基礎的集體決策制來實現，就黨中央來說，這種領導主要體現為就重大問題做出決 策，制訂路線方針和政策向政府機關推薦幹部，對各方面工作進行政治指導。 體制外領導和體制內領導不是截然分開的，由於中共黨的組織關係，黨和政府在人員 組織上是一體的，所以，體制內領導和體制外領導在許多方面是互通的。在這種領導方式 下，黨和政府關係具有很強的內在統一性，黨是決策核心，政府是政策執行主體。 林尚立還指出黨的領導作用主要表現在：一、黨對政府機關工作的性質和方向給予確 定的指示；二、黨通過政府機關及其工作部門實施黨的政策，並對他們的活動實施監督； 三、黨挑選和提拔忠誠而有能力的幹部到政權機關中工作。25 一般而言，中共中央領導下的意見綜合過程，是以黨內民主生活為基礎的，十一屆五 23 唐亮，「現代中国の党政関係」，慶應義塾大学出版会株式会社，1997 年 9 月 30 日，初版第二刷，頁 1-6 24 林尚立，集權與分權：黨、國家與社會權力關係及其變化，收錄於陳明明主編，革命後社會的政治與現代 性，上海詞書出版社，2002 年，頁 164 25 人民日報，1954 年 11 月 18 日。
中全會通過「關於黨內政治生活的若干準則，有多項規定：集體領導是黨的領導的最高原 則之一，凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事，重大工作的部署、幹部的重要任免調動 等應由集體討論決定。26 而在當代中國政治的總格局下，國家重大事項決策醞釀工作的一般特點是：這個過程 是由中共中央領導，與黨在一個時期的基本路線及其方針、政政策相一致，並以中共中央 對各方意見的綜合為基礎。醞釀工作大多是由國務院具體組織實施的。27 在實際的黨政協調運作上，中共中央特別是中央政治局與國務院歷來存在著密切的工 作關係。長期以來，一直存在著以中央政治局和國務院、中共中央辦公廳和國務院辦公廳 的名義，黨政兩家合署重要文件或重要通知的現象。到 80 年代中期以後，這種工作合作方 式才日趨減少，而開始較為注意二者在工作程序上的度分開。黨中央和國務院發生政治關 係的方式主要有幾種類型：28 （１）通過全國人民代表大會及其常務委員會這個中介，將黨的主張轉變為法律和具 有法律拘束力的決定，再由國務院具體執行、承辦；（２）在法律所允許的範圍內，中共中 央和國務院就某些較為具體的政治、政策或經濟社會問題共同提出指導性的意見或做出決 定；（３）國務院在起草「政府工作報告」，編制規劃、計畫時，按慣例要徵求中央政治局 的意見，再提交人大審議之前，要取得中共中央政治局的原則同意和聽取修正意見；（４） 國務院組成人選由中共中央推薦後，由全國人大或他的常委會表決決定產生，國務院在決 定副部長及幹部時，按照組織程序，也要經過中共中央組織部審查。 朱光磊還指出中共中央委員會和中央政治局及其常務委員會都有決策和執行的雙重性 質。對於黨的全國代表大會而言他們是執行機關，對於黨的地方組織和政府機關中的黨組 織而言，他們又是決策機關。29 權力高度集中，產生種種弊病，首先是黨的機構國家化、行政化、黨不管黨。黨的各 級機構不得不以極大精力來處理日常行政的具體事物，黨的各級職能部門不能不轉化為類 似政府部門性質的業務機關，而黨本身的建設及在大政方針上的科學決策反倒無暇顧及。 在高度集中的權力配置下，中共領導體制採取了黨直接管理國家事物的領導方式。由於不 是間接領導而是直接管理，因而黨的各級機關總是包攬一切行政事務。30 至於如何改進中共黨的領導方式。改革開放以來，中國大陸學術界就此問題進行了一 系列探討，主要觀點可以歸納爲以下幾種模式取向。31 1、黨政分開模式 黨政分開模式論者認爲，作爲兩種不同的政治組織，黨政各有其特殊的職能，黨 不能也無法代替政權機關直接管理國家和社會事務，混淆二者職能的結果必然是以黨代 政。因此，黨政分開就是要合理劃分二者的職能範圍，實現黨政職能分開，使之各司其職， 並用法律的形式將其確定下來，使黨政職能的劃分制度化。黨政分開涉及的實際內容，就 是黨與立法機關、行政機關和司法機關分開。同時要改變雙重領導體制，取消黨的系統中 與政府機關對口設置的職能部門，直接由政府部門全面管理公共行政事務。 26 朱光磊，當代中國政府過程，天津人民出版社，2002 年，第二版，頁 141。 27 朱光磊，當代中國政府過程，天津人民出版社，2002 年，第二版，頁 118。 28 朱光磊，當代中國政府過程，天津人民出版社，2002 年，第二版，頁 59。 29 朱光磊，當代中國政府過程，天津人民出版社，2002 年，第二版，頁 166。 30 龐松、韓鋼，黨和國家領導體制的歷史考察與改革展望，中國社會科學，1987 年第 6 期，頁 3-22。 31 佴懷青，黨的領導模式的幾種選擇，《學習時報》第 217 期，網址： http://www.xslx.com/htm/sxgc/sxzz/2004-01-20-1586１、htm
2、黨政分工模式 黨政分工模式論者認爲，執政黨的核心領導地位決定了黨必須對國家的各項工作 進行總的領導。黨是國家政權的核心，黨政密不可分，實行黨政分開實際上是把黨政對立 起來，其結果必然是降低黨的領導地位，甚至架空黨的領導。黨政分工是適當分工，而不 是分家。黨不能代替政府對經濟和社會事務的具體管理職能，但黨必須對經濟和社會事務 的管理進行宏觀的指導。黨對經濟工作的指導主要是提出經濟工作的指導思想、戰略部署、 主要任務、方針政策和監督保證的重要措施等，政府則進行具體的管理和實施。 3、 統攬協調模式 統攬協調模式論者認爲，党的領導方式應是“統攬全局，協調各方”。統攬協調 就是要使黨擺脫繁雜的具體事務，在更高層次上實現對社會的系統性的整體領導，在各種 社會力量之間進行協調，理順各種關係，即協調好黨政之間、政企之間，人大、政府、政 協之間，黨政部門與社會組織和經濟組織之間的關係，搞好各方面之間的協商對話。爲此， 必須確立科學的協調機制。 統攬協調模式論者認爲，該模式可以改變黨處於行政第一 線並可能成爲矛盾焦點的狀況，使黨處於比較超脫的地位。這樣就能更好地駕馭各種矛盾， 總攬全局，使黨能夠真正地行使監督行政工作的職能，克服事務主義傾向，擺脫繁雜的日 常事務，從而成爲真正的決策者和領導者，而不是具體事務的執行者。這不僅不會弱化黨 的領導，相反只能進一步完善和強化黨的領導，提升黨的領導威望。
有關中央工作領導小組的運作部分，學者 Carol Lee Hamrin 在“The Party Leadership System”一文中分析了中共政策決定的過程，其認為政治局決定主要政策，高層決策常在 政治局常委會，他們每週開一次會，但是在決策的過程與內容上，有很大部分被中央工作 領導小組的負責領導（小組長）所影響，而全體政治局委員和國務院成員每個月會開一次 會，但許多的政策決策內容是由中央工作領導小組所做成，而發佈給行政執行機關的政策 文件是由他們的所屬辦公室所做成。32 另外中央工作領導小組在其他功能方面，它扮演起協調跨地區與組織間問題的解決者 與仲裁者；也負責推動新的政策和組織再造的改革推動與監督政策執行；同時在人事方面， 中央工作領導小組也負責協調人事、考核幹部的思想和組織環境，檢查及懲罰不負責及不 適任的官員。33 四、按各領導小組的組織與實際功能來看黨政關係 學者許志嘉在論述中共外交決策模式時，曾對參與外交決策的組織、成員，以及外交 決策的權力運作模式等作一分析。以與本研究相關的外事工作領導小組來說，許志嘉認為 外事小組並非為一決策單位，然卻可透過提出建議或分析報告等的方式而影響決策；若加 上小組成員已包含中共決策階層的重要領導者與主管外交事務的負責人，則當其討論後所 提出的建議上呈至政治局時，亦多被採納為重要政策。其次，許志嘉亦發現鄧小平時期決 策權力運作的發展較毛澤東時期有多樣化的趨勢，因而有三種不同的決策模式產生，分別 為：領袖主導決策、領導集體決策與官僚組織決策等。而外事領導小組在前兩類決策模式
32 Hamrin, Carol Lee, “The Party Leadership System,” Kenneth Liberthal and David Lampton ed.
Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California
Press, 1992, p.10１、
33
Hamrin, Carol Lee, ”The Party Leadership System,”Kenneth Liberthal and David Lampton edt.
Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California
中，主要均是承擔政策傳達與資訊提供的功能；在官僚組織決策模式中則主要負有政策整 合與向上提送的功能。換言之，許志嘉應是以為外事領導小組為一承上啟下的樞紐單位， 其幕僚作用大於其決策作用。34 在中央工作領導小組的決策過程上，對於中央工作領導小組的內部會議的開會方式、 時間並不是十分明確，但 Doak Barnett 對外事領導工作小組的研究中發現，他們常常開會， 而外界的專家也常被邀請參與決策討論，會議中對於討論的開放程度取決於領導小組領導 人的風格。至於領導小組辦公室的功用，其在於整體政策指導方針的產出，具體的政策工 作計畫及政策監督執行，但不負責正式的政策決定，其主要負責協調、分派工作的實際執 行。35
第五節 研究途徑與方法
本計畫主要是採歷史研究途徑與案例研究途徑，其中歷史研究途徑貫穿全部計畫之分 析報告。這樣的途徑的採取原因最重要是這項計畫的本質還是要循傳統剖析重要文件，以 及一般已出版書籍的方法為主。此外，主持人將利用系統理論來解釋中共中央工作領導小 組在黨內決策機制中的運作方式。但主持人將此理論定名為「多重系統理論」。也就是說它 並非一般系統理論中的政策產生與反饋輸入項而已。更重要的是，在「多重系統理論」架 構之下，它的政策產生不只單次，可能重複的多次。而它的反饋輸入項也不僅只是來自政 策產生的影響結果，有可能來自其他方面的影響輸入項。 至於在研究方法上，當著重在文件分析法，將中共過去重要的一些相關的資料予以解 析，作為背景參考。並將主要幾個領導小組所形成決策的過程，以及執行到黨政運作層次， 給予分門別類的分析及處理，並以案例方式予以說明。 另外關於文件資料上的不足及相關領導小組實際運作方式的瞭解方面，輔以深入訪談 法，對大陸內部相關學者及人士，就領導小組之定位、運作以及未來發展加以訪談，整理 出來的概念，配合背景資料以及案例說明，組成研究本文之主要架構。第六節 研究限制
這次有關中共中央工作領導小組黨政協調運作機制的研究，過去少為被其他學者研 究，而此次計畫的也發現許多研究上的限制，其中包括資料的難以蒐集；由於之前並無學 者專門討論中央工作領導小組的功能與定位，而中共官方的網站或出版品上也並無完整的 資料可供查詢，其各領導小組的名稱及成員常常散見於各種文件資料中，並無統一完整資 料可供查詢，而主要有完整介紹的也多為台灣及香港地區報紙媒體，其可信仍有待考證。 另外研究計畫中有赴大陸地區進行訪談一事，由於大陸學者對於時事性政治議題較為保 守，多不願明確回答，而在報告中也多不願被具名引述，通常多只說明我們研究可進行的 方向及之前蒐集資料證實。對領導小組內部運作的細節透露有限，種種困難加深了本次研 究上的限制。 而在資料蒐集與訪談上面也有下列兩個問題存在： 34許志嘉，《中共外交決策模式研究》，台北：水牛，2001 年，頁 138-139；212-233。 35Hamrin, Carol Lee, “The Party Leadership System,” Kenneth Liberthal and David Lampton ed.
Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California
首先，在資料方面的問題上，一般人會將中央工作領導小組這類機構視為黨的組織而 往黨的方面去找尋資料，這對一個在民主、開放的政黨來說本是一個正確的途徑；然而今 天我們的研究對象卻是處於資訊流通尚屬封閉的中國共產黨內部，這就使得我們極難自一 般已公開的資料中窺見與中央工作領導小組相關的訊息，何況中央工作領導小組又是屬於 一個較不公開、較核心的單位，更加重了在資料取得上的困難程度。 其次訪談也有其在中國大陸先天的環境限制，一般大陸學者或官員在被詢及如此細節 的「決策機制」研究課題時，多數不會從這是「學術研究」的方向來回應，反而是以「政 治敏感話題」的觀點來看待，進而常導致有些訪談不得已被「腰斬」的結局，或者被要求 對「訪談內容」不得披露的結果，確讓研究產生挫折。不過儘管如此艱辛，在多次造訪中 國大陸（國科會只給予一次旅費補助），終能瞭解在彼岸的訪談，如能先從「黨的建設」、「政 治改革」，以及「黨政分開」較為宏觀的的主題切入，就不會那麼首先接觸到一些敏感問題， 進而對於再須進的「決策機制」或是「中央工作領導小組」的問題，就容易談及。兩岸之 間對學術研究中的「政治問題」，有時不能用一種相同的標準來衡量其學術之價值，也是本 次研究中較為困擾的問題。當然這也是因為學術訓練的不同而影響角度選擇的問題，由於 中央工作領導小組同時身兼多種不同的角色，一般的研究者若是自西方傳統的決策概念去 看待中央工作領導小組，便不易發現端倪，因為在中共的理解中是將這類相關問題置於所 謂「黨建」（黨的建設）的層次來討論，而必須自黨政關係、黨政分工、政治改革等入手才 比較可行。
第貳章 中央工作領導小組的歷史沿革
第一節 中央工作領導小組作為「黨的行政擔當機構」之歷史沿革
若要探討中央工作領導小組的歷史沿革，恐怕不能只從領導小組的名稱來 探索它早期的淵源。大陸學者唐亮的專著在這方面的研究可謂是目前學界中，已經不多的 著作中比較深入的一本，特別是他將「黨的行政擔當機關」一詞來內含中央工作領導小組， 不僅使得解析領導小組的源出有其較廣泛的範圍，而且也使得一些與中央工作領導小組性 質較為相同的其他黨內機構，亦可併同一起來分析與處理。因此在本節介紹中央工作領導 小組之歷史演變之時，當先來探討黨的行政擔當機構的歷史發展。 一、黨的行政擔當機構的歷史演變，套用唐亮的研究是分成五個階段36 。 第一階段（1949-1953）， 此時中共的行政擔當機構數量較少，臨時性機構較多，職權劃分上也尚未確定。 第二階段（1953-1957） 1953 年以後，開始第一次五年計畫，與此同時，也逐漸引進蘇聯的「幹部分級分類管 理制度」。中共設立黨的行政擔當機構，主要是作為管理行政機關幹部的機制。但是從中央 農村工作部的實際運作狀態來看，黨的行政擔當機構的工作不限於幹部管理，也兼及於行 政領導。在這個時期中，中共從中央到地方都設置了負責工業、交通、農業、財政、貿易、 政法等等的黨的事務機構。例如中央也設置了中央農村部、中央工業交通工作部，中央財 政工作部。而且也可以看到組織構成、任務分配、以及制度開始完備的狀況。可以說中共 的行政擔當機關在這個階段比比第一階段更加的制度化。 第三階段（1958-1967） 1958 年「大躍進運動」開始進行，如戰時般地透過黨組織動員大眾進行建設運動。1958 年 6 月，依據「中共中央關於設立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知」，新成立 了五個新的行政擔當機構。再加上中央財政部、中央農業工作部、中央工業˙交通工作部， 中央的黨的行政擔當機構變成了八個。相較於第二階段，黨的行政擔當機構的職能、權限 被強化了。 第四階段（1967-1976） 在此時期，文革前設立的黨組織與行政機關幾乎都呈現麻痺狀態。事實上在中央與地 方掌握大權的是革命委員會。其後雖然黨委員會重新運作，但其下級機構與革命委員會的 機構重疊。此時期不設置黨的行政擔當機構，因為黨政不分，所以變成各級委員會直接領 導行政機關的情況。 36 唐亮，「中国共産党の行政担当機構」，アジア経済，一九九二年第 9 巻，頁 22-23。第五階段（1977-1987） 黨的行政擔當機構於此階段再度被設置（作為批判文革的一部份），因為中共中央強調 體制改革、建設強而有力的政府工作系統以及「黨政分離」的進行，所以黨的行政擔當機 構也成為體制改革的對象。 二、至於中共行政擔當機構的設置演變，我們也試著借重唐亮的觀察為重心，但穿插其他 學者的一些研究心得：37 提到中共行政擔當機構的設置與行政機關的設置有相關性。唐亮是認為中國的行政機 關基於業務特性可區分成各種系統。例如，與治安、法律有關的行政機關為「政法系統」， 與教育、衛生有關的稱之為「文教系統」。 不過，觀察中共的行政擔當機構時，唐亮認為必須注意「一個機構、兩個看板」的現 象。亦即，為了精簡機構與人員，或為了領導與管理上的方便，各級黨委會指定部分機構 既是黨的行政擔當機構，也作為全國人民代表大會或政府的機構。例如，1980 年代的中共 中央書記處農村政策研究室，其政府機構的名稱則是「國務院農村政策研究中心」。 另外，在行政管理的過程中，行政官僚利用行政技術，擴大「行政自由裁 量權」，形成了「官僚王國」。為了防止這種「官僚王國」的傾向，在實際上， 黨的行政擔當機構在行政機關的政策執行過程中，對其進行嚴密的指導與監 督。唐亮舉出一些例子，包括在 1955 年 8 月 1 日中共中央組織部的報告中，明 確地指出，黨的行政擔當機構的主要任務之一是監督行政機關對於黨決議的實 施情況。以 1950 年中共農村工作部為例，從 1953 年起，農業合作化的腳步漸 漸加快，也因為步調過快而產生了種種的問題。尤以浙江省的問題最為嚴重。 1955 年 3 月下旬，中共中央書記處與中共中央農業工作部的負責人，召集當時 人在北京的浙江省黨委會的領導人並且研究緊急措施，基於雙方在會中達成的 共識，中共中央農村工作部在會後對浙江省黨委員會農村部作出暫緩「強化農 村合作化」的措施，中央書記處與中央農村工作部派遣杜潤生（當時為中共中 央農村工作部秘書長）與袁成隆（當時為中共中央第二辦公室幹部）到浙江省， 在詳細地傳達上述指示的同時，並且對其如何實施進行指導。38 此外，在台灣研究外交決策具有成果的許志嘉教授，也在他的一本著作中提出研究發 現，就是在 1958 年 6 月，中共中央決定成立財經、政法、外事、科學及文教等小組。這些 分管不同事務的「領導小組」，在中共黨組織結構中，擁有協調政策、提出新構想、監督政 策執行以及人事安排的建議權等職能。在十三大以前，這些小組隸屬於中央書記處，主要 職能是針對外交事務交換意見、研究以及溝通問題，但並不決定具體政策，十三大以後， 小組的地位與中央書記處平等，改由中央政治局及其常委會直接領導。39 也有其他學者如高新，在中共十六大之後對新的領導人評析之時，連帶也提及了決策 機制的設置演變的看法。高新說，1982 年中共中央政治局根據鄧小平《精簡機構是一場革 命》的講話進行黨內機構改革。調整後的中央工作機構是：辦公廳、組織部、宣傳部、統 戰部、對外聯絡部、財經領導小組、保密委員會、政法委員會、中央書記處研究室、中央 書記處農村政策研究室、中央黨校、人民日報社、中央黨史研究室、中央黨史資料徵集委 37 唐亮，「中国共産党の行政担当機構」，アジア経済，一九九二年第 9 巻，頁 23。 38 唐亮，「中国共産党の行政担当機構」，アジア経済，一九九二年第 9 巻，頁 32-33。 39 許志嘉，中共外交決策模式研究，台北：水牛，2001，頁 138。
員會、中央文獻研究室、紅旗雜誌社、編譯局、中直機關委員會、國家機關委員會。40 在專著中，高新說在中共政權的最高層領導機構內，除了人們熟知的黨中央和國務院 各部、委、辦，比如中共中央組織部、中共中央宣傳部、國務院計劃委員會、外交部等等， 還有一大堆常設和非常設的委員會、領導小組比如中共中央對外宣傳領導小組、中共中央 財經領導小組以及全國愛國衛生運動委員會、國務院科技教育領導小組、國務院扶貧開發 領導小組、國務院軍隊轉業幹部安置工作小組、全國打擊走私領導小組等等。凡是具體名 稱前面冠以「國務院」或「全國」字樣的均是所謂「國務院議事協調機構」，而在具體名稱 前面冠以「中央」二字的「領導小組」均是黨的系統的常設機構，在內部與中組部、中宣 部並稱為「中共中央直屬機關」，但政治位階，特別是幾個由中央政治局常委兼任組長的這 些領導小組，實際上要高於黨中央機關的各個部。比如十六大召開之前的中共中央黨建工 作領導小組的組長是實際擔負副總書記職責的胡錦濤十六大之後是主持中央書記處工作的 政治局常委曾慶紅；中央財經領導小組的組長先是江澤民後是朱鎔基；中共中央外事領導 小組的組長是江澤民，至少在他卸任國家主席職務之前還不會交到胡錦濤手裡。41 因為以往的中共中央的領導班子大多由革命出身，缺乏政策審議的高度技術與知識， 由黨行政擔當機構擔任政策審議，除了能維持黨的指導地位；亦可謀求政策具備合理性。 中共中央之政策決定多以批准、傳達黨行政擔當機構的報告來進行。42 而唐亮對黨行政擔當機構之分類作了下列的處理： 1、工作部門：主要處理行政事務；直接處理政策指導、幹部管理以及政治活動之指導， 此類黨行政擔當機構設置專門之部門與幹部職員。但如後述，進入改革時期後，因為工作 部門帶來黨政機構肥大化與黨政不分等問題，所以多被撤廢（1980 後）。 2、議事部門（1980 年代後仍持續其機能）：主要負責政策研究與政策決定議事機構又 名領導小組，主要負責政策指導（調整與決定），不處理具體事務，不設等職部門及職員； 而由行政事務機構來處理。43 三、由黨領政的決策機制時期（毛澤東時期） 中共自 1949 年建立政權，起初重視黨政分離，傾向迴避對政府部門的影響；然隨著時 間演變，開始於黨內設立相應於政府部門的機構。 董必武在論述開國之初黨與國家政權的關係時表示：「……我黨中央從來沒有直接向中 央人民政府下過命令。中央人民政府頒佈的法律命令都是黨的創意，許多重要的文告都是 先由黨擬定初稿（不經過黨的準備、考慮，是沒有的），然後經過政協全國委員會或它的常 委會討論……」44 1951 年 9 月，董必武在華北第一次縣長會議上對黨與政權機關的關係發表講話：「…… 黨領導著國家政權，但這決不是說黨直接管理國家事務……黨領導著國家政權，但它並不 直接向國家政權機關發號施令……強化政權機關工作，一方面是黨支持政權機關，另一方 面是政權機關在受了黨的支持之後就會更好地實現黨的政策……黨對國家政權機關的正確 40 高新，領導中國的新人物：中共第十六屆政治局，香港：明鏡，2003 年，網址 http://www７、 chinesenewsnet.com/MainNews/Forums/BackStage/2004_1_30_12_12_5_740.html。 41 高新，領導中國的新人物：中共第十六屆政治局，香港：明鏡，2003 年，網址 http://www７、 chinesenewsnet.com/MainNews/Forums/BackStage/2004_1_29_12_45_11_51５、html。 42 唐亮，「現代中国の党政関係」，慶應義塾大学出版会株式会社，1997 年，初版第二刷，頁 49。 43唐亮，「現代中国の党政関係」，慶應義塾大学出版会株式会社，1997 年，初版第二刷，頁 46-48。 44 董必武選集，頁 308-309。
