第五章 政策網絡分析
第一節 紅毛港之政策網絡變遷
一、 紅毛港三次修正計劃差異比較
在紅毛港納入高雄市小港區之後，高雄市政府於 1984 年審定紅毛港遷村計 畫，並于 1985 年經中央相關單位核定同意辦理其中的近期計畫。高雄市政府原以為 此計畫大抵底定，但是填築新生地做為新社區,對多數的紅毛港居民而言，像住在海 上的浮島沒有安全感,且遷至鳳鼻頭新社區的意願不高、開發經費龐大，所以「鳳鼻 頭漁業特定區」開發計畫也未能獲得高雄市議會支持，於是紅毛港從 1979 年開始至 1998 年期間，隨時代背景的不同，歷經了三次計畫的修正。
（一）第一次修正計劃
第一次修正計畫雖決定遷村基準日，但由於紅毛港的居民對新遷移居住地的意願 不高，加上對大林火力發電廠、聯合污水處理廠、南部運煤碼頭所引發的環境污染問 題等有所怨言，於是紅毛港居民於 1988 年發動了第一次抗議，要求改善當地的汙染 問題，當時的蘇南成市長緊急做出協調，紅毛港遷村策進委員會決定再進行研討，而 遷移地點經過多次會議後，最後計畫在小港、前鎮地區分別依居民意願興建國宅容 納。
而為了儘早解決當地居民對遷村的爭議,蘇南成市長提出拆遷補償與房租 津貼辦 法,內容為對於土地、房屋等的補償標準以及台電補助紅毛港遷村戶的房租津貼；以 10 年為期發放，每戶發放 60 萬元的房租津貼。這一次的決定事項在整個遷村計劃 中相當具有關鍵性，是遷村計畫發放補償與津貼做法的第一步。
後續由於要加速徵收與補償費的發放,市府於 1989 年 7 月 28 日辦理土地徵收 公告，這一天,對所有居住在紅毛港的人具有重大意涵，因為所有的補償均以此為遷
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村基準日。當年為了讓土地徵收補償、台電補助的房租津貼、地上物的補償等能夠一 併發放，市府各項作業緊鑼密鼓地進行，並經行政院於同年 9 月 11 日同意，就此 完成第一次的修正計畫。
雖然第一批的補償金與房租津貼已發放，但是居民對於遷村的地點與補償標準提 出許多意見，以及高雄市行政轄區內已無大面積未開發土地可供安置，所以市府自 1991 年起多次協調台糖公司，希望以其位於前鎮區崗山仔農業區及毗鄰之高雄縣鳳 山市牛寮、中崙貨物轉運專用區等的土地興建國宅做為安置地點,獲行政院長裁示請 台糖公司配合區段徵收之開發,提供遷村用地。由於遷村地點更改，於是進行第二次 紅毛港遷村修正計畫，1992 年經行政院核定原則同意。
（二）第二次修正計畫
依紅毛港遷村第二次修正計畫之安置對象規定為：「紅毛港地區民國 78 年 7 月 28 日土地徵收公告日以前建造之房屋所有權人(房屋產權持分共有者推出一人為代 表)，並於房屋補償基準日以前於該地區持續設有戶籍者」。由於紅毛港聚落為一古 老漁村，原有建築並未辦理產權登記,且兄弟分戶後同屋共居之情形甚為普遍。故所 謂之房屋所有權人係於 1987 年時派人逐屋調查房屋產權之結果，並不嚴謹。經清查 結果計有房屋 2912 棟，只是那時已有世居住戶 4400 餘戶，故可想而知，同一棟房 屋登記兩位以上所有權人之情形至為普遍。如依上開安置對象條文核計，扣除特殊建 築物(如漁會、部隊營舍等)及其他不符資格者，全區僅能推出 2901 位所有權人具有 配售 26 坪土地之資格(即配售資 格僅有 2901 件)，多數的遷村戶必須與其親屬共 同持分配售 26 坪土地,頗不合理，與妥善安置之理想有差距。第二次修正計畫奉核 定後的不合理之問題逐漸浮現出來，當地居民多次陳情及里民大會的多次強烈反應:
當地居民兄、弟等分戶集中居住之情形甚多，如依上述安置條件，未來可能造成家族 紛爭。因此，為務實面對問題、兼顧原有計畫之精神、周延考量並照顧安置當地居 民，故高雄市政府乃積極辦理該安置對象條文之修正。歷經多次開會協商，包括 58 次推 動會議、2 次工作小組會議、2 次策進委員會、2 次到當地拜訪五里里長及地 方團體以謀取共識。直至 1997 年 5 月 8 日紅毛港遷村策進委員會第 14 次會議始
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三、多元配套方案的提出與突破
紅毛港遷村計劃最終能夠成功，在於推出了多元配套選擇方案，解決了第三次修 正計劃所遇到的困境與不足，給紅毛港遷村戶有更多選擇的權利與空間，其中國宅替 代安置專案推出之後成效相當好，也間接解決了第三次修正計劃當中遷村用地不足的 主要問題。多元配套方案內容如下（圖 5-1.1）
圖 5-1.1 安置計劃與多元配套選擇方案
資料來源: 高雄市政府都市發展局（2004）
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第二節 政策網絡分析
一、 主要資源需求者與項目
本研究透過社會網絡分析法分析針對紅毛港策委會歷次記錄發現共有 15 個政 策網絡群體，分別為遷村需求，漁港規劃營運，安置資格與優惠，工程規劃與都 計變更，遷村爭議處理，遷村安置規劃，經費預算，安置用地取得，安置內容，
轉業輔導，遷村範圍爭議，稅捐減免，民代參與，戶籍分戶處理，陳情現地勘查 等 15 個群組。遷村政策議題網絡出現次數從「遷村安置需求」議題網絡逐步遞減 至最終要求「陳情現地勘查」為止，行動者與政策聯帶關係從 4859 次減少至 937 次。這些政策議題網絡呈現著特性為，隨著初期遷村計畫實施的先後次序，行動 者與政策聯帶關係次數隨著遷村議題的逐步解決，由較高次數呈現遞減關係，符 合實務操作經驗認知（如表 5-2.1、圖 5-2.1）
表 5-2.1 遷村政策網絡群組
編號 政策議題網絡 主要行動者網絡聯帶次數
行動者與政策聯帶關係 Min. Max. Average Total G1 遷村安置需求 遷村戶、戶政機關、工務局 54 585 329 4859 G2 漁港規劃營運 港務局、漁業處、工務局 4 602 283 3912 G3 安置資格與優惠 工務局、民政局、新工處 35 579 329 4331 G4 工程規劃與都計變更 工務局、港務局、市議員 6 597 308 3730 G5 遷村爭議處理 策委會、遷村戶、里長、市議員 3 596 359 3888 G6 遷村安置規劃 國宅處、遷村小組、市議員 7 557 262 3823 G7 經費預算 各級政府財主機關、遷村戶、里長 5 600 305 2764 G8 安置用地取得 工務局、遷村戶、里長 27 605 385 3869 G9 安置內容 市長、里長、市議員、寺廟主委 34 583 316 3664
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資料來源：本研究整理
圖 5-2.1 遷村政策網絡群組結構圖
資料來源：本研究整理
G10 轉業輔導 養殖戶、漁會、勞工局、社會局 8 568 305 3804 G11 遷村範圍爭議 遷村戶、寺廟主委、遷村小組 47 573 311 2796 G12 稅捐減免 里長、市議員、稅捐處、財政局 59 587 344 2002 G13 民代參與 市議會、立委 97 549 354 2123 G14 戶籍分戶 遷村戶、港務局、遷村小組 70 309 164 818 G15 陳情現地勘查 里長、市長、遷村小組 372 565 469 937
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二、主要資源分配者與項目
（一） 前十二大行動者節點 –– 按向內及向外中心性排序
在政策網絡的分析，向內中心性特性可解釋為具備資源的行動者，向外中心 性則屬於具備權威的行動者。就主要的行動者觀察，策委會屬於最主要的行動 者，為遷村主要的運轉樞紐，具備協調整合資源分配地位。其次分別為新工處，
港務局，行政院，民政局，工務局和地政處，及其餘各行動者。在政策網絡的向 外中心性方面，港務局，策委會，工務局，民政局，地政處屬於具備法定權威和 資源的局處，屬於遷村主要的執行機關行動者。在政策議題網絡方面，向內中心 性屬於聚焦之議題，主要為爭議處理，補償標準，安置問題，都市計畫，及土地 開發工程。向外中心性意義為延伸的政策議題多樣性，主要包括補償標準，安置 問題，都市計畫，土地開發工程，安置費用及區段徵收。（如表 5-2.2）
表 5-2.2 前十二大行動者網絡及政策網絡節點 -- 按向內及向外中心行排序
編號 主要行動者 向內中心性 向外中心性 編號 政策議題 向內中心性 向外中心性
1 策委會 48 22 1 爭議處理 16 1
2 新工處 34 9 2 補償標準 10 38
3 港務局 27 29 3 安置問題 9 30
4 行政院 20 1 4 都市計畫 9 23
5 民政局 19 10 5 土地開發工程 8 15
6 工務局 18 16 6 安置費用 8 13
7 地政處 16 11 7 額外補助 8 11
8 交通部 13 1 8 漁港營運 8 4
9 市政府 11 1 9 區段徵收 7 13
10 省政府 10 2 10 現金補償 7 12
11 國宅處 9 6 11 經費預算 7 2
12 自救會及里長 2 13 12 土地配售 5 20
資料來源：本研究整理
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（二）前十二大行動者網絡及政策網絡節點 — 按居間中心性，接近中心性，特 徵中心性及網路頁面排序
社會網絡分析法亦提供了居間中心性，接近中心性，特徵中心性及網路頁面 排序，用來指認關鍵行動者及政策議題。從本研究政策網絡分析，主要的行動者 網絡為策委會，港務局，新工處，工務局，民政局，地政處。屬於政府機關外的 行動者主要為自救會及里長。在政策議題網絡焦點主要為補償標準，安置問題，
都市計畫，區段徵收，土地開發工程，安置費用和爭取額外補助。顯示在策委會 行動者網絡下，主要解決問題在遷村安置用地之土地取得，拆遷補償標準與費 用，補償基準日等爭議處理，其次為遷村安置計畫所涉及的經費預算與安置計畫 內容所衍生的安置資格，安置基準日，以及多元配套選擇方案的安置選擇等政策 網絡。而這些政策網絡的實現均透過都市計畫和遷村計畫的過程來整合政策網 絡，以執行遷村計畫。其中行動者和政策議題網絡均存在著居間中心性的排序特 徵，其次在接近中心性無顯著差異，在特徵中心性與網路頁面排序呈現相同的排 序。（如表 5-2.3）
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三、網絡結構分析
從向內與向外中心性可以看出，資源與資訊向策委會、新工處與港務局集 中，而其中策委會又代表著市長的決策，所以在整個紅毛港遷村計劃過程當中，
市長的決策決定性的影響著整個遷村計劃的進行，然而整個權力結構當中，自救
市長的決策決定性的影響著整個遷村計劃的進行，然而整個權力結構當中，自救