第一章 緒論
前言
高雄市的紅毛港遷村緣起於 59 年高雄港二港口開港，十大建設計畫的臨海工業 區開闢，擬就剩餘紅毛港地區土地徵收已開闢深水港提升國家經濟競爭力。自 1970 年開始土地徵收以至 2008 年完成遷村開闢洲際貨櫃港，歷經 38 年的遷村抗爭終告落 幕。紅毛港遷村的爭議在完成遷村前一直是歷任市長的市政沉苛，過程中地主住戶的 動員抗爭至為慘烈，亦廣受社會矚目，對於政府威信與形象影響至鉅。本研究從國家 治理的政策網絡觀點來檢視遷村過程中政策網絡的居間仲介者，關鍵議題的形成，再 對照至歷任高雄市長對於紅毛港遷村計畫的政策方針，藉此了解到遷村過程與土地徵 收過程中的成功關鍵要素，期待研究成果能夠提供當下政府辦理土地徵收、區段徵收 及公共建設拆遷安置爭議處理參考。
第一節 研究動機
政策理論是經過不斷轉換過程而形成的，從早期的國家中心論，強調國家機關在 相當程度上可以積極的制定公共政策、改變社會結構、主導社會轉型、甚至在經濟發 展過程中扮演著主導角色 (陳恆鈞,2002:29)。到後來的社會主義多元團體論，認為 在一個開放競爭的社會，成員間必定會互相競爭，國家只要扮演中立的仲裁者，維持 遊戲的公平即能達到社會的均衡狀態 (陳恆鈞,2002:45)，似乎都無法完整的解釋現 實社會公共政策發生的原因及執行層面所面對的困境。因此有關政策網絡的觀念開始 萌芽、發展試圖在此兩種基本途徑之間，找出另外 一種新的途徑，以期更能適應現 實的政策環境。而以高雄市紅毛港遷村過程來看，即屬一例。
1953 年國民政府開始實施分數期實施四年經濟建設計畫，以外銷為主的輕工業 漸漸發展，國際貿易量也隨之提高，高雄港貨物吞吐量，以逐年直線上升，港區原有
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設備深感不敷使用，且世界航運趨向貨櫃化，故高雄港務局的港埠設施，必須重新規 劃建設，以因應國際貿易及世界航運之需要。1956 年 10 月，行 政院工業委員會有 設立一貫性作業之大煉鋼廠計畫，邀請美籍專家來台研究，後於實地勘查後，主張在 臨港區域填出陸地供建廠之用。同年 5 月，行政院經濟安定委員會決議，在高雄港 內畫出特定區域，設置自由貿易區、加工出口區...等，以例外銷，爭取外匯，提升 工業技術。
由於港區國際貿易量的提高、加工出口區...等建設，擴建高雄港之需求乃日趨 增加；但這些擴港計畫，因圍環著整個港區的建設，也對紅毛港的漁港，與居民的生 活產生衝擊，而這一遷村案之規劃與爭議自 1970 年起至 2008 年止共歷時 38 年以 上。
紅毛港地區自 1968 年起被劃入「臨海工業區」範圍,實施限建。1975 年劃入大 林商港區(第 六貨櫃碼頭)計畫用地；1976 年 12 月起再度實施禁建 2 年；至 1979 年行政院核定紅毛港劃為高雄港大林商港區第六貨櫃碼頭用地。1979 年 7 月高雄市 改制,，小港鄉併入高雄市轄區，故為配合交通部高雄港務局(原隸屬台灣省政府交通 處) 取得第六貨櫃碼頭用地，高雄縣市政府始協助推動紅毛港遷村等相關業務。
然而，紅毛港遷村案在台灣國家開發計畫造成的遷村案例中1，是一個最具代表 性的例子，原因有以下幾個(陳維展，2011:1-2)：第一，歷經時間最長的遷村案：紅 毛港遷村案的規劃至執行完成，是台灣史上歷時最久的遷村計畫。從 1968 年劃 入 臨海工業區至 2005 年立法院審議通過遷村計劃案預算，2008 年完成遷村共歷時 38 年以上。38 年間紅毛港遷村計劃案經歷過台灣在政治與經濟上的重大轉變，政治上 由威權政府轉變為民主制度；經濟上由 1968 年的人均 GDP307 美元到 2005 年的 15600 美元。第二，規模最大的遷村案：紅毛港遷村案是台灣史上規模最大的遷村 案，2002 年紅毛港地區總戶數 11000 餘戶牽動人數最多，2002 年紅毛港地區總人
1 歷來在國家建設歷程中，有民國 57 年的石門水庫興建，遷移復興鄉村落；曾文水庫遷移楠西鄉部分聚落之 先例。
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口 20000 餘人；第三，花費經費最多：耗費資金最多，1988 年發放房租津貼約 26.7 億元、1989 年發放土地與地上物徵收補償費約 34 億元、2005 年自動 搬遷補 助費約 27.7 億、基礎工程費約 23.3 億元、設置國中興建費用約 2.3 億元 以及遷 村經費 215.8 億，共計約 329 億元。其中尚不包括其他行政費用以及居民有形無形 的社會成本損失。基此，引起本研究之研究動機。
紅毛港遷村計畫案延宕期間經歷三次失敗與修正,遷村執行時間隨著計劃案的修 正不斷延後；估算的遷村經費也不斷增加。居民在體制內、外也都提出相關訴求與抗 議，例如:1988 年 11 月 2 日，民意代表發動抗議大林火力發電廠造成環境污染；
1996 年 5 月 19 日，由民意代表帶領當地舢舨竹筏漁民進行封港；2002 年 1 月 14 日於第 2 港口航道附近炸毀自有駁船；2006 年 7 月 17 日抗 議安置地點挖出 廢棄物，並要求更改建築線退縮 5 米的規定；2006 年 8 月 15 日，百餘居民至高 雄港務局抗議遷村相關議題。
從此一歷史脈絡來看，可以發現一個開放競爭的社會，成員間必定會互相競爭，
而要達到社會的均衡狀態，就要使各方政策利害關係人達到最大化的共識狀態才有可 能達到均衡，而紅毛港遷村案歷時 38 年，即在於遷村過程中無法達到多數的共識。
因此，從政策網絡分析的角度出發， 希望能窺探其原由，並了解高雄市紅毛港遷村 過程中，相關利害關係人與政府相關單位，在政策領域的行為與互動，以及相關利害 關係人的角色與網絡結構本身如何影響政策結果。故本研究將採用政策網絡分析法進 行了解與分析，並透過理論與個案的相互驗證，作為往後相關政策制定者在面臨相關 利害關係人的衝突與互動時，提供相關政策論證。
第二節 研究目的
在多元的民主化社會，民眾的需求也趨於多樣化，政府必須訂定相關的公共政策 以解決公共問題滿足公眾需求。政策網絡分析途徑更能詮釋政策過程的實際運作狀
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況，真正闡述政策過程中參與者彼此互動所構成的正式和非正式關係；就政策制定者 的立場而言，也就更須審慎考量政策利害關係人的立場及態度及需求，方能制定出有 效並且可行的政策。因此本研究主要目的如下:
一、分析紅毛港遷村的政策網絡、安置計畫和議題變遷，了解整個紅毛港遷村過程當 中，跨政府間的政策考量以及遷村戶的需求想法，指認紅毛港遷村過程當中所發 生的真正問題關鍵。
二、從政策網絡觀點檢視高雄市紅毛港遷村過程，從個案中探究相關政策參與者形塑 出何種政策網絡型態？各參與者的意圖與動機，以及彼此相互間的互動關係、組 成結構又為何？最後，對政策產生什麼樣的影響。
三、透過理論與個案的相互驗證，作為往後相關政策制定者在面臨相關利害關係人的 衝突與互動時，提供相關的政策論證，而這些經驗也將可提供給當前政府對於土 地徵收、區段徵收、甚至是面對公共建設抗爭時的反省參考。
第三節 預期成果與研究限制
一、 研究限制
本研究過程當中，雖過程中務力求客觀、完整。但在研究方法與時間上亦有其限 制，茲分述如下：
（ㄧ）資料收集方面
本研究所採用的方法為社會網絡分析法，網絡分析需要從過去的文獻當中找尋資 料，而過去的文獻資料，限於時間、地點，因此在文獻資料上會限制本研究的推論。
文獻探討是根據二手資料來加以分析，但由於時間上的差距，文獻所得的資料難免會 與現行情況產生落差，進而影響分析的結果。
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（二）深度訪談方面
本論文有透過深度訪談來了解紅毛港遷村計劃的政策變遷，而深度訪談當中的受 訪者可能會因為時間，影響受訪內容的完整性，而受訪者本身的主觀意識，亦可能影 響受訪內容的中立性與客觀性，進而影響整個研究的分析結果。
（三）分析途徑的限制
本研究係以政策網絡的觀點分析高雄市紅毛港遷村過程之網絡互動，所關心焦點 在於政策規劃過程中所形塑之網絡結構對於政策結果之影響，受制於時間、能力等外 在環境影響，故無法進行量化問卷，為本研究之限制所在。其次，在作政策網絡研究 時，除了探討網絡中各行動者之間的互動關係對政策規劃過程結果的影響外，對於政 策發展與變遷，以及政策網絡的治理等面向亦可作進一步的探討與分析，將更深入分 析網絡運作的成效。