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第六章 結論及建議
澳門 2012 年推行「全城 3G」計劃，規定 2G 執照到期後業者停止向澳門 用戶提供 GSM 服務，並要求所有澳門行動通訊服務用戶只能使用 3G 服務，政 府再把 2G 頻譜規劃在更有效益的用途；然而在推動「全城 3G」計劃的過程中，
澳門行動通訊業者出現多宗電信故障，加上業者要在半年內轉移 16 萬用戶到 3G 服務，最終引起澳門民眾反對，使得計劃無法如期實行。從「全城 3G」計 劃的目的來看，停用 2G 服務可以把頻譜資源用在更有效益的系統上，有利市 場發展，但是在政策的設計與手段上卻存在瑕疵，使得爭議與難題也隨之出現。
原則上，通訊服務因為執照到期不獲延期而停止服務，對市場的衝擊最小，因 為政府與業者的協定已經屆滿，業者須要自行處理執照到期後的用戶轉移的問 題（Corbett, 1996；Guermazi & Neto, 2005），但是澳門政府兩度延長 2G 執照的 使用期，使得「全城 3G」計劃無法如期實行。本研究透過文獻與深度訪談重新 梳理「全城 3G」計劃的始末，檢視計劃的問題所在；同時檢視與澳門有相同政 治體制與文化的香港政府，在汰換 2G 系統以及在頻譜資源管理上所作出的決 定和遇到的困難，透過整理與分析，為澳門提供實務性的應用參考，因此綜合 前面數章節的分析與討論，本研究歸納以下結論，並提出研究建議。
壹、結論
一、澳門的部分
不論那一個地方的，一個通訊系統的發展、壯大和衰落，最後到關閉整個 過程都應該是市場自然發展的結果，如果電信市場中仍有不少 2G 用戶，強行 關閉系統必然會引起用戶的不滿（方南，2014.5.27）。總結本研究下，可以發 現澳門「全城 3G」計劃存在以下幾個問題：
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（一）澳門「全城 3G」計劃欠缺周詳考慮
根據澳門廉政公署取得電信局向澳門運輸工務司司長遞交的第 172/07-01.00-180 號建議書指，澳門電信局認為 2011 年 3 月 GSM 用戶為 26.6 萬，與 2008 年 4 月歷史最高峰相比，減少了 49.7 萬，平均每月減少 1.42 萬戶，電信局 認為如果每月減少數目不變，到 2012 年 9 月將再無 2G 用戶，因此認為 2G 執 照原則上沒有存在的必要，但電信局認知到 GSM 用戶降幅未必規律地按過去 趨勢減少，甚至減幅有可能放緩，認為如果沒有特別政策配合，通常會出現一 段頗長而需求量少但又不至於全無需求的時期，因此電信局須要作出策略性的 部署停用 2G 服務，因而制定了「全城 3G」計劃。
澳門電信局希望透過「全城 3G」計劃停用 2G 服務，可是沒有考慮到計劃 進行期間可能發生的各種問題，例如電信故障；在「全城 3G」計劃推行期間，
行動服務業者出現 5 宗電信故障，澳門電信局卻無法阻止接二連三電信故障的 出現，當通訊服務的品質下降，民眾便會質疑「全城 3G」計劃的可行性，而且 輿論會認為政府應該保留 2G 系統，使得業者再度發生故障時可以以 2G 系統作 為 3G 的後備系統，不至於整個通訊網路癱瘓。
此外，「全城 3G」計劃規定 2G 執照到期後，業者停止向本地用戶提供 2G 服務，卻須要向外地遊客繼續提供 2G 漫遊服務，這項規定被澳門廉政公署 認為是越權、違反《行政程序法典》的「善意原則」、「平等原則」及「適度 原則」；業者要保留 2G 系統但只能向外地遊客提供 2G 漫遊服務，而本地 2G 用戶則被要求使用 3G 服務及手機，對業者和用戶都是個不恰當及不友善的措 施，不符合「善意原則」；澳門居民只能使用 3G 服務，外地遊客卻可選擇 2G 或 3G 服務是侵犯了本地用戶的平等對待權利，使得本地用戶失去選擇權，不 符合「平等原則」，也違反政府應有的立場及保障本地用戶權益的方針，而且 澳門《電信綱要法》就已經規定的電信政策的目標是使澳門市民不受歧視地獲 得符合其需要的優質及有效率的電信服務，但「全城 3G」計劃卻不合理地侵害 到業者與本地用戶的權益，但又不具謀求更大的公共利益的理由，因此違反了
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「適度原則」，從澳門電信局無法確保穩定的通訊服務以及被廉政公署認為違 反《行政程序法典》部分原則來看，「全城 3G」計劃欠缺周詳考慮。
（二）澳門電信局對法律的認知與澳門廉政公署存在差異
當政府的政策出現爭議遇上司法裁判時，法院會傾向保障個人權益而較少 尊重行政部門的專業，因為法院的傳統功能是對權利的爭議提供裁判，所以司 法人員都是在個案中判定正義與不正義，較少認知到個人權益與行政效率之間 的微妙平衡，當政策遇到法律爭議時，便容易受到個案不正義的救濟而影響，
傷害到全盤正義，即政府實施政策後期望達到的目標（Cranston, 1994，轉引自 廖義銘，2005）。
澳門廉政公署（負責處理民眾對政府部門的投訴）對「全城 3G」計劃的調 查報告指，有關計劃抵觸《行政程序法典》的「適度原則」和「善意原則」，
取消 2G 服務是抵觸「平等原則」不符合公共利益，又指電信管理局越權允許 3 家電信業者只能向漫遊用戶提供 2G 服務，廉署認為發出電信執照是屬於行政 長官的權限，電信管理局不具充分的法理依據去規定電信業者的 2G 系統只能 用作遊客的漫遊服務，而澳門用戶只能使用 3G 服務的安排是歧視及損害用戶 的合理權益，使得用戶失去選擇權，違反政府應有的立場及保障本地用戶權益 的方針，對於這些指責，電信局認為是兩者從不同的角度分析，顯示兩個政府 機構對《行政程序法典》的認知存在差異，就在廉政公署公布調查報告的當天，
澳門電信局在同一天宣布暫緩執行「全城 3G」計劃。
（三）澳門「全城 3G」計劃的宣傳期過短
行動通訊涉及到龐大的設備投資，如果業者的執照不獲延期，就等同於宣 告該執照所提供的服務不適合市場需要，而業者既有的通訊設備將無法繼續使 用而造成業者的損失，這種傷害可能會降低業者遵循規範的誘因，因為即使業 者遵守各樣規範，最終也可能面臨執照不獲延期；對消費者來說，業者的執照 不獲延期，消費者會面臨服務終止或其所使用的設備須要更換的問題，例如更
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換手機；澳門政府雖然在 2007 年向業者發出的 3G 執照中附加特別條款，限制 2G 執照的延期申請，雖然說 3G 執照明確訂定 2G 執照在 2010 年 7 月到期後，
只能延長使用期至 2012 年 7 月，但政府與業者都沒有積極處理 2G 執照延期受 限制的特別條款，前澳門電信管理局長陶永強表示，以為業者會自行處理 2G 用戶轉 3G 的工作（澳門日報，2012.3.23），但業者又以為政府會主導有關工 作和宣傳（正報 2012.12.17），直到 2G 執照到期前半年澳門電信局才推出「全 城 3G」計劃作積極宣傳，並要業者在半年內轉移約 16 萬 2G 用戶，若果參考 香港的經驗，香港給予業者 3 年的時間轉移 CDMA 及 TDMA 系統共 7 萬用戶 來看，澳門「全城 3G」計劃只有半年的宣傳期明顯過短。
二、香港的部分
香港與澳門有著類似的政治體制和文化，同樣有 4 家業者提供行動通訊服 務，行動電話服務普及率也都超過 200%，但在行動通訊市場發展上卻有不同的 政策與手段；香港早在 80 年代行動通訊市場已經處於自由競爭的狀態，而澳門 則是在 2000 年才開放市場引入競爭者，從產業發展與管理的角度來看，香港可 算比澳門擁有更豐富的經驗，因此在推動行動通訊發展上作出的政策與措施都 值得澳門參考，因此總結下來，值得澳門借鏡的地方如下：
（一）香港透過頻譜使用費的設計，促進行動通訊業的發展
徵收頻譜使用費有兩個目的：頻譜作為公共資源，當業者使用頻譜資源時，
須要向政府繳交從頻譜中賺取的利益作為使用費，政府再把利益回饋到其他公 共服務時，可以滿足公共利益，另一個目的是增加業者的經營成本，讓業者經 營該項業務時較不經濟，特別是針對 2G 頻譜的使用，由於 2G 系統在執照到期 時已經有相當完整的建設，當執照獲得延期但沒有取消技術限制時，業者會缺 乏誘因進行投資並透過原有設備繼續賺取利潤，因此當政府附加頻譜使用費後，
業者經營 2G 服務的成本會增加，配合政府取消頻譜的技術限制，可以使業者 更願意投資發展新技術或服務，以增加頻譜的效益，另一個可能是當經營成本 增加，業者可能會放棄使用頻譜並交還給政府。
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香港電訊局在延期的 GSM 執照中附加了頻譜使用費的規定，業者在首 5 年 每年支付每 MHz14.5 萬港元，第 6 年開始繳付當年營業額的 5%或每 MHz145 萬港元的頻譜使用費，以較高金額為收費標準，5 年緩衝期前後的費率相差最 少 10 倍，同時由於頻譜不限使用 GSM 技術，所以可以看到業者會積極發展通 訊產業，從資料來看，2011 年頻譜使用費開始全額收費時，2G 用戶明顯減少，
3G 用戶也開始大幅增長，業者透過轉移 2G 用戶至 3G 服務，再把 2G 頻譜用作 效益更大的 3G 或 4G 服務上，以彌補因頻譜使用費而增加的經營成本，其中一 個例子就是香港數碼通，由於初時數碼通並沒取得 4G 頻譜，因此數碼通利用 部分 2G 頻譜發展 4G 服務，其後其他業者也陸續利用 2G 頻譜用作 4G 服務，
因為業者須要提高利潤來繳付全額頻譜使用費，可見頻譜使用費的成效。
除了香港對延期後的 2G 執照徵收頻譜使用費外，挪威、葡萄牙、法國和 新加坡都有類似的規定，澳門可以借鏡這方面的經驗，透過徵收階段式的頻譜
除了香港對延期後的 2G 執照徵收頻譜使用費外，挪威、葡萄牙、法國和 新加坡都有類似的規定，澳門可以借鏡這方面的經驗，透過徵收階段式的頻譜