第二章 文獻探討
第三節 頻譜政策的目標與制度
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設備和服務的價格與稅率
市場需求和銷售議題
服務提供者的程序和慣例
頻譜拍賣價格
新服務和技術對經濟的影響
無線電通訊中的資料處理方式
設備設計與特性
電源供應狀況
頻道使用的技術及傳播模式
技 術 多 樣 化 （ 時 間 、 頻 率 與 空 間）
資料來源：ITU (2005), p.42。
第三節 頻譜政策的目標與制度
社會發展的目的在於為民眾帶來更好的生活，而好的頻譜政策可以推動產 業發展為民眾帶來更方便的生活；在 IC 晶片製造上有一個叫「摩爾定律
（Moore's Law）」，摩爾定律指處理器的效能每 18 個月就會提升一倍，而價 格也會下降一倍，意思是科技進步的同時，可以把舊有技術的價格降低，因此 政府在頻譜規劃時不應該只針對處理干擾的問題，而是應該跟著時代與科技進 步而改變，鼓勵創新服務以及市場競爭，使頻譜的運用達到更大的效益；當頻 譜的效益回饋到公眾 時，亦即滿足公共利益 （ Rosston & Steinberg, 1997 ： Hazlett, 2001；張民萱，2011），公眾可以享受更多元的服務以及降低舊有技術 服務的價格。
壹、公共政策的目標
影響電信產業發展的因素有很多，例如政府政策、社會因素、消費者偏好、
商業經營策略和技術因素等，當中行動電話網路的發展首重提供用戶的通訊品 質，訊號覆蓋與容量負荷是其重要因素（蕭志同、張保隆和何紓萍，2010），
然而社會對無線電頻譜的關注只側重在其物理特性與技術應用上，忽略了頻譜 作為公共資源應服務公共利益的本質，導致頻率的研究大多關注在科技應用層 面（陳炳宏，2005）。
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Suhubert（1960, p.7，轉引自 Napoli, 2001, p.63）指民主政府的核心理論應 該是公共利益（public interest）；公共利益一詞最早可追溯至 1922 年 Herbert Hoover 所發表的演講文，但 Hoover 當時並沒有清晰闡述公共利益的概念是甚 麼（Garvey, 1976; Benjamin, 1992，轉引自 Napoli）。
政府作為民眾受託的資源管理者，其管理行為需要以公共利益為依歸
（White, 2000），以美國為例，美國政府長期以「公共利益、便利與必要性
（public interest, convenience and necessity）」作為政策目標，頻譜的分配以及 稀有資源的運用需要符合多數人的利益，而不是取得頻譜使用權的業者的利益，
然而公共利益受法律、體制和文化等方面的影響，使得人們難以簡單定義甚麼 是公共利益（曾志超，2001；冷鐵勛，2013）；而且公共利益模糊的概念是經 過設計，因為立法者既非全知，制定法規後也不能顧及所有情況，所以在立法 過程中需要留有一定空隙，使其法規模型（regulatory modes）存在各種可能的 含義，讓行政當局有自由裁量的空間去決定如何維護或實現公共利益（馮樂鵬，
1998；Napoli, 2001；Iosifidis, 2011），而且由於法治不一定十全十美，如果把 所有誘人的名詞附加在公共利益之上，對解決實際問題沒有太大幫助，只會引 發一場徒然的概念辯論，但是公共利益的核心價值應在於「公共」之上，以公 共利益為依歸的政策結果應該是造福整體（aggregate）而非個體（individual），
如果公共利益脫離整體與所有人權利的概念，就有可能成為壓迫每個人的工具
（張千帆，2005；Iosifidis）。
公共利益在多數主義（Majoritarianism）的概念下是指個人利益的組成
（aggregation），換句話說即是代表民眾的意志，但這學說在實際應用層面會 受到質疑，因為在政策制定時，公眾缺乏資源支持或缺乏興趣參與，而且政策 制定者很少會積極從一般公眾中尋求相關資訊，使得制定政策時嚴重偏離多數 主義者的概念，同時由於在專門或高度技術的領域中，有效決策比民主程序更 重要，雖然這種決策的結構本質是反民主，但對產業發展來說，公共利益的適 當性是一項複雜的議題；相對多數主義的概念下的公共利益，一元論（unitarian）
的概念則屬於較規範性的理論，一元論把公共利益定義為一套指導方針，並且 必須把特定的價值與原則納入公共利益的定義中來考量，換句話說，在多數主
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義的原則下，政策制定者是社會偏好的詮譯者，並且把社會的偏好轉換成有效 的政策，而一元論應該由獨立機關以規範性的原則來作判斷（Napoli, 2001；彭 芸，2012）。
貳、公共利益的執行層面
在社會功利主義（Utilitarianism）下的公共利益是指個人利益的簡單總和，
雖然利用功利主義來定義公共利益未免過於簡單，但至少能在理論上達到有意 義並且可操作的目標；而在傳統的功利主義學說上，假想了一個像上帝一樣的
「中立旁觀者」（neutral spectator）：能全然洞察所有人的需要，但在實際上 這樣超然的「中立旁觀者」並不存在，每個人主要關心的還是個人利益，而不 是其他人的利益，使得功利主義下的公共利益受到了普遍的批評，而且如果把 功利主義推向極端，則有可能成為「多數人的暴政」（majoritarian tyranny），
縱容多數人侵犯少數人的基本權利（張千帆，2005）。澳門政府過去受殖民地 政府的影響，在經濟利益的考慮下沒有（或無法）嚴謹地執行法規以滿足公共 利益，使得澳門的社會治理模式具有相當程度的「人治」色彩，而澳門政府部 門又經常在法治意識層面上，出現如高層官員對法律的認知不足以及濫權事件 等結構性問題（蔡怡竑，2013）。
在理性主義的迷思中，人們相信一切問題都必然找到最佳的解決方案，使 得現代公共行政學者相信，透過政府某種管制措施，必然可以解決某些社會問 題，但是這種期望往往造成目標難以達成的困局，因為在真實社會中的許多社 會問題，都無法透過設計完善的措施來解決，更有可能把社會問題變得更複雜 而難以解決；而且當政府的政策遇上司法裁判時，法院會傾向保障個人權益而 較少尊重行政部門的專業，因為法院的傳統功能是對權利的爭議提供裁判，所 以司法人員都是在個案中判定正義與不正義，較少認知到個人權益與行政效率 之間的微妙平衡，當政策遇到法律爭議時，便容易受到個案不正義的救濟而影 響，傷害到全盤正義（overall justice），即政府實施政策後期望達到的目標
（Cranston, 1994，轉引自廖義銘，2005）。
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參、頻譜政策與制度
在公共政策上一般可以分為兩個學派：社會價值論（theory of social value）
與市場經濟論（theory of market economics）；社會價值論或稱為福利經濟論
（theory of welfare economics）主張政府要擔當積極與主動的管理角色，強調公 共利益、著重高度的專業標準及中立，政府必須在市場與公共利益之間取得平 衡點，不能被業者或利益團體牽著走；而市場經濟論或稱為自由市場論（theory of free market）則主張政府要扮演消極與被動的角色，強調自由主義，讓市場 自由競爭並形成商業化模式（commercial model），例如把頻譜視為經濟產物，
以謀取最大的經濟利益，再把利益回饋到其他公共服務上以滿足公共利益（鄭 瑞城，1993；Fowler & Brenner, 1982；Entman & Wildman, 1992；Hoffman-Riem, 1996；Collins & Murroni, 1996，轉引自羅莊鵬，2003；張則慧，2008）。
在 這 兩 個 學 派 的 理 論 下 ， 經 濟 合 作 開 暨 發 展 組 織 （ Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）下的電信與資訊服務政策工作 小組（Working Party on Telecommunication and Information Service Policies）
2006 年提出 4 種頻譜管理模式，當中包含社會價值論和市場經濟論的精神，分 別是命令與控制模式、市場財產權模式、共用模式和地役權模式（OECD, 2006；
朱雲清等人，2010）：
1. 命令與控制模式（The Command-and-Control Model）
在命令與控制模式下，頻譜由政府管理並指定合適的用途、技術及使用者，
這種模式能有效地滿足公共利益，如國土安全、控制價格等要求，但命令與控 制模式會降低新技術的發展，同時政府可能無法快速回應市場需求。
2. 市場財產權模式（The Market-based Property Rights Model）
透過政府審核或拍賣方式釋出頻譜，執照持有者可以享用獨家使用權或交 易權，使得頻譜能靈活與廣泛地運用，市場財產權模式可以激起技術創新，但 缺點是頻譜使用的協調性（harmonised）比命令與控制模式差。
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3. 共用模式（The Commons Model）
使用者無需取得執照，只要符合一定技術限制與設備認證要求，就可以使 用某一頻率，共用模式可以降低獲得頻譜的門檻增加使用率，但缺點是會導致 頻譜過度使用。
4. 地役權模式（The Easement Model）
地役權模式是結合市場財產權模式和共用模式，利用智慧型頻譜分享技術，
使得不需要執照的設備得以依次序順位使用持有執照者的頻道，例如讓沒有執 照的廣播電台使用電視頻譜中未有使用的頻段，但地役權模式需要考慮共享頻 率後的干擾問題，因此這個模式不適合使用在高度使用的頻段上，例如行動電 話頻譜的管理就不適用這模式。
上述的 4 種頻譜管理模式各有其優缺點，而且各特點都會影響到不同面向，
因此各國政府都需要尋找最適合自己條件的制度結構，許多國家的 2G 執照都 採用傳統的命令與控制模式，主管機關會限制了使用某一技術，如 GSM 系統，
而 3G 執照則多偏向採用市場財產權模式，使用拍賣方式發出執照並由業者自 由選擇某一通訊技術（Nagpal, Sanders & Dobson, 2010）。對香港與澳門的行動 通訊市場來說，港澳兩地政府都會採用命令與控制及市場財產權的混合模式發 展，港澳兩地政府透過發出執照讓業者在市場上競爭，但同時會基於公共利益 的考量下作出一些命令與控制的措施，例如澳門政府會對行動電話服務價格進 行審查，而香港則會在業者合併時回收部分頻譜讓市場公平競爭，但由於香港
而 3G 執照則多偏向採用市場財產權模式，使用拍賣方式發出執照並由業者自 由選擇某一通訊技術（Nagpal, Sanders & Dobson, 2010）。對香港與澳門的行動 通訊市場來說，港澳兩地政府都會採用命令與控制及市場財產權的混合模式發 展，港澳兩地政府透過發出執照讓業者在市場上競爭，但同時會基於公共利益 的考量下作出一些命令與控制的措施，例如澳門政府會對行動電話服務價格進 行審查，而香港則會在業者合併時回收部分頻譜讓市場公平競爭，但由於香港