2G無線電頻譜回收之研究：以澳門「全城3G」為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學新聞學研究所碩士論文. 指導教授：劉幼琍博士. 2G 無線電頻譜回收之研究：治. 政. 大. 立以澳門「全城 3G」為例. ‧ 國. 學. A Study on 2G Spectrum Reallocation in Macau. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：黃首豪中華民國 104 年 1 月. v.

(2) 致謝我終於畢業了，感謝家人對我的支持！. 要說謝謝，首先我要感謝我的指導教授劉幼琍老師，因為在寫論文之前，我對頻譜政策的了解不深，是劉老師讓我學會很多電信領域的知識，而且老師再忙，都會抽出時間幫我看論文，耐心地教導，從老師身上學到的知識與經驗，相信會讓我一生受用，另外也非常感謝口試委員周韻采老師和劉柏立老師，謝謝兩位口委抽空指導，給予我貴寶及專業的建議，也感謝對我的關心和鼓勵。. 治政大在台灣求學的這段時間，遇到了很多人與事，有高興的也有哀傷的，還記立. 得剛開學時面對各種生活上的不適應和學業壓力，真的在熬夜的時候哭出來，. ‧ 國. 學. 幸好有各位好同學和朋友的支持與鼓勵，謝謝文心、依桃、黃宇、奇哥、曲澤、. ‧. 合新、心瑜、泳晞、泓勳、昕宸、榆鈞、Candy 和 Ruby 等等，還有宥嫺，謝謝. er. io. sit. y. Nat. 你在我剛來台灣時幫我做翻譯，矯正我爛透的中文，讓我的語言能力進步神速。. 另外也要感謝港台的同事，特別是 Emily 和 Teresa，謝謝你們耐心教導我. al. n. v i n 如何當一個記者，不厭其煩地幫我改稿，給予鼓勵、支持和機會，讓我這個菜 Ch engchi U 鳥記者能夠採訪到多宗重大新聞，還有要謝謝強哥和基哥對我的照顧。. 很多人都問我為甚麼要來台灣唸研究所，答案有很多，包括：「想多唸點書」、「純粹想離開澳門」、「喜歡台灣」或是「等我痘痘減少然後可以去當主播」等等，但更重要的其實是「認識更多朋友」，雖然現在痘痘沒有減少，白髮也變多，但朋友一樣變多，我希望有一天我的朋友可以跟三千煩惱絲一樣多，哈哈，各位台灣的朋友後會有期！首豪 2015/3/24.

(3) 摘要澳門電信管理局在 2012 年 1 月推出「全城 3G」計劃，規定 2012 年 7 月 8 日停用所有 GSM 服務，16 萬 2G 用戶要在半年內轉移到 3G 服務，但是外地遊客仍可繼續在澳門使用 2G 漫遊服務，政府希望透計劃推動 3G 服務的發展，讓無線電資源更具效率地利用，然而在計劃推行期間澳門出現多宗電信故障，加上澳門廉政公署就「全城 3G」計劃所發表的調查報告指有關計劃過份介入市場運作，使得本地用戶失去選擇權，損害用戶及業者的權益，而且不符合公共利益，最終「全城 3G」計劃無法如期實行，各業者的 2G 執照與其 3G 執照一同. 政治大. 延長有效期至 2023 年 6 月 4 日。. 立. ‧ 國. 學. 本研究利用文獻分析法，透過蒐集澳門「全城 3G」計劃的相關資料，分析澳門「全城 3G」計劃的得失，與此同時借鏡與澳門政治體制相似的香港政府的. ‧. 頻譜政策，檢視兩地政府在回收 2G 頻譜的成效。本研究綜合分析下發現澳門. sit. y. Nat. 與香港回收 2G 頻譜最大的差異在於香港回收的是兩個閒置的 CDMA 及 TDMA. al. er. io. 系統，對業者有一定的影響，但是影響民眾的範圍卻很小，而且給予 3 年緩衝. v. n. 的時間讓業者轉移用戶，而澳門則是停用一個在世界上仍算主流的 GSM 服務，. Ch. engchi. i n U. 而且要在半年內轉移十多萬用戶到 3G，加上在過渡期間出現 5 宗電信故障，讓民眾質疑計劃的可行性，最終把技術問題變成社會問題。因此本研究建議政府未來要避免直接介入市場，以間接的方式例如徵收階梯式的頻譜使用費來推動行動通訊業發展，回收頻譜時要以平穩適度的方式進行，以及提高電信故障的罰款。. 關鍵字：2G 執照、全城 3G、回收頻譜、行動通訊政策、澳門與香港. i.

(4) Abstract In January 2012, the Telecommunications Regulation Bureau of Macau (DSRT) announced its decision to scrap the city’s 2G network and rely solely on 3G capabilities. Effective on July 8, 2012, the policy change left about 160,000 local users without 2G service, primarily affecting local tourists still on the 2G roaming network. DSRT stated that the objectives of its decision were to create more investment opportunities and to facilitate the adequate diversification of economic development. However, during this time, two mobile operators failed to provide stable. 政治大 Macau stated that DSRT’s立 decision deprived consumers of their right to choose their and adequate network services and the Commission Against Corruption (CCAC) of. ‧ 國. 學. own cellular network and their right to fair treatment. This prompted the 2G service cancellation to be further postponed until June 4, 2023.. ‧. This study used literature analysis to review the termination of the 2G mobile. sit. y. Nat. network in Macau, and to examine the 2G spectrum reallocation in Hong Kong. This. n. al. er. io. study found that Hong Kong terminated two unused mobile network services (CDMA. i n U. v. and TDMA), while Macau is planning to scrap a GSM service which will affect about. Ch. engchi. 150,000 users in Macau. Therefore, opposition to network terminations are greater in Macau than in Hong Kong. At the same time, the failure to provide adequate mobile services by two network operators in Macau led to public mistrust of the government. This study suggests that 1) the DSRT should not have used administrative means to force consumers into using a specific mobile system, and 2) the DSRT should have amended the penalties for mobile operators to closer reflect the current social situation.. Keywords: 2G license, termination of the 2G mobile network, spectrum allocation, telecommunications policy, Macau and Hong Kong. ii.

(5) 目錄摘要................................................................................................................................. i 第一章緖論................................................................................................................ 1 第一節. 研究背景與動機 ........................................................................................ 1. 第二節. 研究目的與問題 ........................................................................................ 3. 第三節. 研究方法、架構與流程 ............................................................................ 5. 壹、研究方法 ........................................................................................................ 5. 政治大. 貳、研究架構 ........................................................................................................ 6. 立. 參、研究流程 ........................................................................................................ 8. ‧ 國. 學. 第二章文獻探討........................................................................................................ 9 無線電與頻譜的概念 ................................................................................ 9. ‧. 第一節. sit. y. Nat. 壹、頻譜與頻率 .................................................................................................... 9. n. al. er. io. 貳、頻寬、頻道、頻帶與頻段 .......................................................................... 10. i n U. v. 參、頻譜資源 ...................................................................................................... 11 第二節. Ch. engchi. 無線電頻譜管理 ...................................................................................... 12. 壹、頻譜資源的使用 .......................................................................................... 13 貳、無線電技術與社會效益 .............................................................................. 14 參、國際無線電頻譜管理規則 .......................................................................... 16 肆、無線電頻譜政策 .......................................................................................... 22 第三節. 頻譜政策的目標與制度 .......................................................................... 23. 壹、公共政策的目標 .......................................................................................... 23 貳、公共利益的執行層面 .................................................................................. 25 iii.

(6) 參、頻譜政策與制度 .......................................................................................... 26 第四節. 頻譜政策與規劃 ...................................................................................... 29. 壹、經營執照 ...................................................................................................... 29 貳、頻譜使用費 .................................................................................................. 33 參、回收頻譜使用權 .......................................................................................... 34 第五節. 行動電話執照延期規劃 .......................................................................... 36. 壹、行動電話執照的換照期待 .......................................................................... 36. 政治大. 貳、不予換照期待的考量 .................................................................................. 38. 立. 參、執照延期須要公開諮詢 .............................................................................. 39. ‧ 國. 學. 肆、各地 2G 執照延期情況................................................................................ 40 行動通訊技術 .......................................................................................... 47. ‧. 第六節. sit. y. Nat. 壹、第一代行動通訊系統 .................................................................................. 49. io. n. al. er. 貳、第二代行動通訊系統 .................................................................................. 50. v. 參、第三代行動通訊系統 .................................................................................. 53. Ch. engchi. i n U. 肆、第四代行動通訊系統 .................................................................................. 55 第三章澳門行動通訊業與頻譜政策...................................................................... 58 第一節. 澳門行動通訊的發展歷程 ...................................................................... 58. 第二節. 澳門行動通訊業者介紹 .......................................................................... 62. 壹、澳門電訊 ...................................................................................................... 62 貳、和記電話 ...................................................................................................... 62 參、數碼通 .......................................................................................................... 63 肆、中國電信澳門 .............................................................................................. 63 iv.

(7) 第三節. 澳門頻譜政策框架 .................................................................................. 65. 壹、澳門電信管理機構 ...................................................................................... 65 貳、澳門頻譜政策 .............................................................................................. 65 第四節. 澳門行動通訊服務發照過程與執照規定 .............................................. 67. 壹、2G 執照發照過程與規定............................................................................. 67 貳、CDMA2000 執照 ......................................................................................... 71 參、3G 執照發照過程與規定............................................................................. 72. 政治大. 肆、第四張 3G 執照規定.................................................................................... 76. 立. 澳門「全城 3G」計劃 ............................................................................ 78. 學. ‧ 國. 第五節. 壹、「全城 3G」計劃設計原意 ........................................................................ 79. ‧. 貳、計劃推行期間的電信故障 .......................................................................... 82. sit. y. Nat. 參、廉政公署的調查報告 .................................................................................. 87. io. n. al. er. 肆、輿論對延遲「全城 3G」計劃的反應 ........................................................ 89. v. 伍、「全城 3G」計劃的影響及評估 ................................................................ 91. Ch. engchi. i n U. 陸、綜合執照 ...................................................................................................... 94 柒、4G 執照發照規定......................................................................................... 95 結語 .......................................................................................................................... 97 第四章香港行動通訊業與頻譜政策.................................................................... 100 第一節. 香港行動通訊的發展歷程 .................................................................... 100. 第二節. 香港行動通訊業者介紹 ........................................................................ 103. 壹、香港電訊、CSL 與大東電報局 ................................................................ 103 貳、和記電訊 .................................................................................................... 106 v.

(8) 參、數碼通 ........................................................................................................ 106 肆、中國移動香港 ............................................................................................ 107 第三節. 香港頻譜政策框架 ................................................................................ 108. 壹、香港電信管理機構 .................................................................................... 108 貳、香港頻譜政策 ............................................................................................ 109 參、頻譜的拍賣方式 ........................................................................................ 110 肆、頻譜使用費 ................................................................................................ 111. 政治大. 伍、頻譜使用費的定價 .................................................................................... 111. 立. 香港頻譜政策及頻譜拍賣安排 ............................................................ 113. 學. ‧ 國. 第四節. 壹、香港第二代行動電話執照 ........................................................................ 113. ‧. 貳、香港 2G 業者併購案例.............................................................................. 114. sit. y. Nat. 參、香港 3G 執照發照過程與規定.................................................................. 115. io. n. al. er. 肆、2G 執照延期及頻譜回收安排................................................................... 118. v. 伍、頻譜拍賣 .................................................................................................... 124. Ch. engchi. i n U. 陸、香港 4G 服務發展現況.............................................................................. 132 柒、3G 執照延期安排....................................................................................... 133 結語 ........................................................................................................................ 140 第五章澳門可借鏡的香港頻譜政策.................................................................... 143 壹、香港與澳門的行動通訊業的比較 ............................................................ 143 貳、香港與澳門政府的頻譜政策原則與發照差異 ........................................ 146 參、香港與澳門的行動通訊頻譜規劃 ............................................................ 148 肆、香港與澳門回收 2G 頻譜的政策比較...................................................... 151 vi.

(9) 伍、澳門可借鏡香港的地方 ............................................................................ 156 結語 ........................................................................................................................ 158 第六章結論及建議................................................................................................ 161 壹、結論 ............................................................................................................ 161 貳、建議 ............................................................................................................ 166 參、研究限制 .................................................................................................... 169 肆、後續研究方向 ............................................................................................ 170. 政治大. 參考資料.................................................................................................................... 171. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(10) 表目錄表 2-1. 各無線電頻帶用途 ......................................................................................... 18 表 2-2.香港、澳門、中國與台灣行動電話頻譜分配表 .......................................... 19 表 2-3. 可影響頻譜規劃的因素 ................................................................................. 22 表 2-4. 不同頻譜管理制度的特點 ............................................................................. 28 表 2-5. 挪威 2G 執照到期日及延期安排................................................................... 40 表 2-6. 葡萄牙 2G 執照到期日及延期安排............................................................... 41 表 2-7. 法國 2G 執照到期日及延期安排................................................................... 42. 政治大 44 表 2-9. 新加坡 2G 執照到期日及延期安排............................................................... 立表 2-8. 英國 2G 執照安排........................................................................................... 43. ‧ 國. 學. 表 2-10. 台灣 2G 執照到期日及延期安排................................................................. 45 表 2-11. 各世代行動通訊技術的特徵與標準 ........................................................... 57. ‧. 表 3-1. 2014 年 3 月澳門行動通訊統計資料 ............................................................. 60. sit. y. Nat. 表 3-2. 澳門行動通訊業者及其提供的服務 ............................................................. 61. al. er. io. 表 3-3. 澳門 2G 服務執照條款................................................................................... 71. v. n. 表 3-4. 澳門行動通訊服務執照條件 ......................................................................... 72. Ch. engchi. i n U. 表 3-5. 澳門 3G 執照費用與換補償條件................................................................... 76 表 3-6. 澳門電信業者 3G 執照期限列表................................................................... 77 表 3-7. 3G 服務使用頻段及採用技術........................................................................ 78 表 3-8. 澳門 2012 年電信業者故障事件 ................................................................... 86 表 3-9. 澳門電信業者 2G 執照期限列表................................................................... 91 表 3-10. 2008 年至 2013 年澳門 2G 與 3G 成長率 ................................................... 92 表 3-11. 2012 年澳門推行「全城 3G」計劃期間 2G 與 3G 用戶成長率 ............... 93 表 3-12. 澳門電信業者可使用的 2G 及 3G 頻率 ...................................................... 95 表 3-13. 澳門政府開放供 4G 使用的頻段................................................................. 96. viii.

(11) 表 4-1. 2014 年 3 月香港行動通訊服務統計表 ....................................................... 102 表 4-2. 1996 年 11 張 2G 執照列表 .......................................................................... 113 表 4-3. 2005 年香港電信業者所持有的 2G 執照列表 ............................................ 115 表 4-4. 3G 執照頻譜拍賣金額.................................................................................. 117 表 4-5. 850Hz 頻譜拍賣金額 .................................................................................... 118 表 4-6. 香港 2G 執照期限表..................................................................................... 119 表 4-7. 2007 年 5 家電信業者的行動通訊服務列表 ............................................... 123 表 4-8. 2.5GHz 頻譜拍賣金額 .................................................................................. 125. 治政大 127 表 4-10. 850MHz 及 900MHz 頻譜拍賣金額 .......................................................... 立. 表 4-9. 1800MHz 頻譜拍賣金額 .............................................................................. 126. 表 4-11. 2.3GMHz 頻譜拍賣金額 ............................................................................ 128. ‧ 國. 學. 表 4-12. 2.5/2.6GHz 頻譜拍賣金額 .......................................................................... 129. ‧. 表 4-13. 香港 7 次電訊頻譜拍賣金額比較 ............................................................. 130. y. Nat. 表 4-14. 香港行動通訊業者持有的頻譜數量表 ..................................................... 132. er. io. sit. 表 4-15. 3G 頻譜規劃表............................................................................................ 136 表 4-16. 1.9-2.2GHz 頻譜拍賣金額.......................................................................... 139. al. n. v i n 表 5-1. 2014 年 3 月香港與澳門行動通訊業統計表 ............................................... 144 Ch engchi U 表 5-2. 香港與澳門電信主管機關與政策原則的比較 ........................................... 147 表 5-3. 2014 年香港與澳門行動通訊服務執照的對比 .......................................... 148 表 5-4. 香港與澳門行動通訊頻譜分配表 ............................................................... 149 表 5-5. 香港與澳門 2G 與 3G 頻寬 .......................................................................... 151 表 5-6. 香港與澳門對 2G 執照延期的安排............................................................. 155. ix.

(12) 圖目錄圖 1-1. 2013 年智慧型手機普及率 .............................................................................. 2 圖 1-2. 本研究架構圖 ................................................................................................... 7 圖 1-3. 本研究流程 ....................................................................................................... 8 圖 2-1. 一個完整的循環，圖為 1Hz.......................................................................... 10 圖 2-2. 各頻帶的用途以及傳送媒介 ......................................................................... 12 圖 2-3. 使用頻譜的利潤與社會成本的（靜態）關係 ............................................. 14 圖 2-4. 使用頻譜的利潤與社會成本的（動態）關係 ............................................. 16. 政治大圖 2-6. 回收頻譜的衝擊示意圖立 .................................................................................36 圖 2-5. 香港與澳門政府採用的頻譜管理模式 ......................................................... 28. ‧ 國. 學. 圖 2-7. 回收頻譜的考量因素與程序 ......................................................................... 39 圖 2-8. 業者清空 2G 頻譜時面對的問題................................................................... 47. ‧. 圖 2-9. 無線通訊網路基本模型 ................................................................................. 49. sit. y. Nat. 圖 2-10. 類比訊號經過放大器後，雜訊也同時放大 ............................................... 50. al. er. io. 圖 2-11. 數位訊號經過放大器後，雜訊也同時消除 ............................................... 51. v. n. 圖 3-1. 澳門行動通訊業發展歷程圖 ......................................................................... 60. Ch. engchi. i n U. 圖 3-2. 2003 年至 2013 年澳門 2G 和 3G 用戶趨勢圖 ............................................. 61 圖 3-3. 2013 年澳門各行動通訊業者市場佔有率 .................................................... 64 圖 3-4. 澳門電信政策制定流程 ................................................................................. 67 圖 3-5. 「全城 3G」計劃推行歷程 ........................................................................... 79 圖 3-6. 政府為「全城 3G」計劃製作的專題網站 ................................................... 81 圖 3-7. 2012 年澳門 2G 和 3G 用戶趨勢圖 ............................................................... 93 圖 4-1.香港行動通訊業發展歷程圖 ........................................................................ 101 圖 4-2. 2003 年至 2013 年香港 2G、3G 和 4G 用戶趨勢圖 .................................. 102 圖 4-3. 香港電訊併購關係圖 ................................................................................... 105. x.

(13) 圖 4-4. 2013 年香港各行動通訊業者市場佔有率 .................................................. 107 圖 4-5. 最低成本替代模式 ....................................................................................... 112 圖 4-6. 香港各電信業者用以提供行動通訊的頻譜分布 ....................................... 131 圖 4-7. 重新指配 1.9-2.2GHz 頻譜的規劃表........................................................... 135 圖 5-1. 2003 年至 2013 年香港行動通訊服務用戶趨勢圖 ..................................... 144 圖 5-2. 2003 年至 2013 年澳門行動通訊服務用戶趨勢圖 ..................................... 145. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. xi. i n U. v.

(14) 第一章. 緖論. 第一節研究背景與動機手機是人與人之間重要的通訊工具，自 iphone 出現後，智慧型手機至今已成為大部分民眾的生活必需品，隨著通訊網路的發展，智慧型手機的普及率日漸增加，目前世界各國都在大力發展第三代行動通訊系統（3G）以及第四代行動通訊系統（4G），當網路與手機結合，使得人們的生活變得更為便利，例如人際交往、尋找生活資訊、工作和娛樂等等都會使用到行動網路服務，對於已經習慣使用網路的族群來說，智慧型手機與行動網路成為生活中密不可分的一. 政治大來愈大，對通訊品質的要求也會愈來愈高，與此同時各家業者為了讓更多消費立. 部分；行動網路使得用戶隨時隨地上網，同時人們對行動通訊網路的需求也愈. ‧ 國. 學. 者成為 3G 或 4G 服務的用戶不斷推出優惠方案，一方面吸引新客戶，另一方面鼓勵舊用戶轉移到新服務；但要讓 2G 用戶過渡到 3G 甚至是 4G，各國都經歷. ‧. 過一段不短的過渡期（陳信宏，2013）。. Nat. sit. y. 在行動通訊服務的技術提升上，政府要市場自行淘汰舊有技術，還是由政. er. io. 府主導技術轉型？新技術發展可以提供更多元的通訊服務，對消費者更有益，. al. v i n Ch 投資回報的時間愈長，對企業的利潤愈有利，可是對政府來說，為了服務公共 engchi U n. 但是對業者來說則是一項投資項目，因為一套通訊系統的使用年期愈長，代表. 利益，把頻譜用在最有價值的用途才能使資源得以最有效運用，因此政府在資源分配上扮演積極或是消極的管理者，都會成為產業發展的關鍵。澳門自 2007 年引入 3G 服務後，2G 用戶從 2007 年的 79.4 萬戶，下降至 2014 年 7 月的 3,225 戶（澳門電信管理局，2014），其中澳門電信管理局（電信局）在 2012 年 1 月 12 日宣布，因為各行動通訊業者的 3G 執照規定，其 2G 執照至 2012 年 7 月 8 日到期後不得續期，電信局會執行「全城 3G」計劃，使澳門從 2012 年 7 月 9 日起由 3G 服務全面取代 2G 服務，可是在 2012 年 1 月至 12 月這段過渡期間發生多宗電信故障，加上澳門廉政公署發出報告指電信局越權、對澳門用戶不公平和不符合公共利益等等，最終使電信局暫緩「全城 3G」計劃並把 2G 的停用日期延後至 2015 年 6 月 4 日。. 1.

(15) 根據澳門互聯網研究學會及易研網絡研究實驗室（2013）的報告顯示，澳門 2013 年智慧型手機普及率高達 85%，與 2012 年 65.5%相比大幅增長 19.5%，相比其他先進國家或地區的 2013 年智慧型手機的普及率，澳門智慧型手機的普及率都高於韓國 73%、香港 63%、台灣 51%和芬蘭 45%（澳門華僑報， 2013.6.30；Our Mobile Planet, 2013），各國或地區的智慧型手機普及率如圖 1-1，而澳門在 2013 年智慧型手機普及率得到大幅增長，同時間 2G 用戶也大幅減少，這正正是澳門政府推行「全城 3G」計劃的時間，到底澳門政府「全城 3G」計劃的內容是甚麼，其正面與負面影響有甚麼？這將會是本文的研究內容。. 85%. 80%. 立. 73%. 63%. 60%. 51%. 50%. 30%. 47%. 45%. io 澳門. al. n. 0%. sit. 10%. y. Nat. 20%. 56%. ‧. 40%. 學. ‧ 國. 70%. 政治大. 台灣. 香港. 中國. C h智慧型手機普及率 engchi. er. 90%. i n U 韓國. v. 芬蘭. 美國. 圖 1-1. 2013 年智慧型手機普及率資料來源：Our Mobile Planet (2013)。. 各地政府在執行一些具爭議的政策時，都會使得一部分人的利益受損，在衡量政策的公共利益時都會有不同的考量，澳門推行「全城 3G」可以提高 3G 服務及智慧型手機的普及率，可是同一時間會迫使部分 2G 使用者轉移到 3G，或是重新學習 3G 手機的使用方法，使他們的權益受到一定損害，但是澳門在推行「全城 3G」期間，2G 用戶一年間的減幅達 95.83%，成效不容忽視；即使是行政主導的中國政府，面對歷史遺留的小靈通頻譜回收問題，也花了 5 年的. 2.

(16) 時間才能陸續停止小靈通服務，當中更遇到不少來自業者與用戶的阻力，然而澳門卻要在半年內轉移所有的 2G 用戶到 3G，這種計劃並不常見。. 雖然電信局推行的「全城 3G」計劃無法如期實行，但當中遇到的問題及經驗都值得保留下來，為其他政府帶來警惕；對台灣來說，台灣當初由於發展 WiMAX 時佔用了 2.6GHz 頻譜，政府現在只能利用 700MHz、900MHz 和 1800MHz 頻譜發展 4G-LTE 服務，其中 900MHz 和 1800MHz 為 2G 使用頻譜，有效期至 2017 年 6 月，台灣交通部指限期屆滿後將收回全部頻譜不再保留部分頻率專供 GSM 業務使用，但截至 2014 年 8 月，台灣 2G 用戶仍有 2,872,580 戶，屆時將會如處理這批用戶？因此澳門回收 GSM 頻譜的經驗值得台灣參考與警惕。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第二節研究目的與問題. ‧. 為了推動行動通訊市場的發展，各國政府的電信管理機構都會規劃如何把無線電頻譜用在最有價值的用途，同時讓業者推出更多先進的服務使公眾得益，. y. Nat. sit. 例如商用 4G 服務，試想想每年台北的跨年晚會或人多聚集的地方，2G 和 3G. er. io. 服務都無法正常運作，因此發展更高速、容量更大的通迅服務顯得很重要；然. al. n. v i n Ch 業決定，換句話說就是業者會因應利潤下滑或成本增加而尋求新的發展項目來 engchi U 而對於一個通訊網路的存留，主要取決於業者根據當時的市場價值而作出的商. 提高企業的利潤；以投資者的角度來看，傳統的 2G 服務只能供語音服務，與現時 3G 及 4G 網路能提供的增值業務相比，無疑限制了發展和利潤回報，雖然 2G 網路發展成熟及穩定，但是隨著智慧型手機普及、社群網站與手機 APP 的興起，使得行動通訊服務的用戶對通訊網路的需求越見明顯，並有可能更願意從 2G 網路轉移到 3G 或 4G 以享用更好和更快的通訊服務。. 一般來說，業者會基於成本考量與業務發展需要而主動提升服務設備和水平，但澳門政府卻是使用行政手段，計劃在 2G 執照到期後限制 2G 系統的服務對象，藉此行政手段讓全澳門 2G 用戶轉移至 3G 服務，同時讓業者加大投資發. 3.

(17) 展 3G 服務；但是澳門政府兩度延長 2G 執照的有效期，使得「全城 3G」計劃無法如期實行，到底當中遇到甚麼問題？. 與澳門一海之隔，有著同樣政治體制和文化的香港政府在推動行動通訊發展時會推出怎樣的頻譜政策？同樣擁有殖民地色彩的香港現時有超過 700 萬人口和 4 家電信公司，政府如何分配頻譜資源以滿足發展需要？本研究希望選擇人口結構和文化背景與澳門接近的香港作參考，比較兩地政府在回收無線頻譜所作的政策，檢視香港的頻譜政策有甚麼方地值得澳門借鏡；因為香港政府同樣面對過回收 2G 頻譜的問題，但結果卻與澳門不一樣，因此本研究希望透過探討香港與澳門的電信管理機構對行動通訊的政策思維，藉此作出推動澳門行. 政治大策與經驗得以讓其政府參考或警惕，故此本研究的目的如下：立. 動通訊業發展的建議，同時透過資料整理與分析，使香港與澳門政府的頻譜政. ‧ 國. 學. 深入了解澳門的「全城 3G」計劃；. 2.. 探討澳門電信管理局回收 2G 頻譜的理由及政府發展 3G 的政策；. 3.. 探討香港與澳門在行動通訊政策的差異，透過瞭解香港政府在推動行動通. ‧. 1.. Nat. sit. n. al. er. 提出發展澳門行動通訊業的建議。. io. 4.. y. 訊業發展上作出的措施和遇到的問題，為澳門提供可借鏡之處；. Ch. 基於上述研究目的，本研究的研究問題如下：. engchi. i n U. v. 1. 澳門「全城 3G」計劃的始末和遇到甚麼問題？. 2. 香港政府在汰換某一通訊服務時作出了怎樣的安排，當中遇到甚麼問題？ 3. 香港的行動通訊政策有甚麼是值得澳門參考？ 4. 推動澳門行動通訊業發展的方法有甚麼？. 4.

(18) 第三節研究方法、架構與流程壹、研究方法. 本研究會針對香港與澳門的 2G 與 3G 的行動通訊政策，對比兩地政府如何管理行動通訊頻譜，以及探討澳門電信管理局推行的「全城 3G」計劃的始末和遇到的問題；本研究主要採用文獻分析法來檢視澳門「全城 3G」計劃，透過廣泛蒐集資料，作深入的分析及有系統的整理，而且利用深度訪談法訪問兩位澳門電信領域的專業人士，探討「全城 3G」計劃的影響，深入了解澳門「全城 3G」計劃的發展脈絡和問題，並同時檢視與澳門有相同政治體制的香港政府在. 政治大分析香港政府的行動通訊政策，為澳門提供實務性的應用參考和借鏡。立. 汰換 2G 系統以及在頻譜資源管理上所作出的決定和遇到的困難，透過整理與. ‧ 國. 學. 一、文獻分析法. ‧. 文獻分析的資料蒐集來源包括相關文獻、研究報告、學術期刊論文、相關. sit. y. Nat. 書籍、政府公告文件和媒體報導等資料，以掌握澳門和香港在汰換 2G 系統的. io. er. 政策動向，以及相關產業的發展歷程，本文會先深入了解澳門「全城 3G」計劃. al. 的推行歷程，同時利用慧科大中華新聞網以搜索關鍵字的方式，採集澳門各報. n. v i n 章從 2011 年 9 月 28 日至 2013 3G」計劃相關的新聞作整 C年h 9 月 28 日與「全城 engchi U 理，以重新檢視整個「全城 3G」計劃的發展過程；此外，本研究也會整理港澳兩地政府在推動行動通訊產業和頻譜資源管理的經驗，透過比較與分析，仔細研究澳門與香港在電信政策上差異，再進一步探討香港的經驗有甚麼地方值得澳門借鏡。. 二、深度訪談法. 本研究以深度訪談的方式對 2 位澳門電信領域的受訪者進行 1 個小時的面談，但由於本研究者與受訪者有保密協定，基於保護消息來源的原則下，本研. 5.

(19) 究未能公開其身份，而且由於訪談過程中不能使用錄音設備，因此本研究只能以訪談時所做的筆記進行資料分析。. 貳、研究架構. 本研究第一章會闡述研究的背景與動機，說明研究者為何對本文的題目感到興趣與問題意識，第二章會透過整理和探究相關文獻，理解與歸納行動通訊及頻譜政策的相關規範的資料，第三章及第四章則是整理澳門與香港兩地政府在行動通訊政策的規劃與執行過程，第三章會梳理澳門「全城 3G」計劃的始末，以及分析期間遇到的問題，第四章則是檢視香港如何管理頻譜資源以及回收頻. 政治大段的檢視和比對，從中找出澳門可借鏡香港的地方，最後在第六章提出本研究立. 譜時遇到的問題，第五章會進行港澳兩地政府在推動行動通訊發展的目的與手. 的結論與建議，本研究的架構圖如圖 1-2。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(20) 第一章. 研究背景與動機. 第二章. 政治大第四章香港  行動通訊業的發展歷程. 第三章澳門行動通訊業的發展歷程頻譜相關政策與規範回收頻譜的目的與規劃「全城 3G」計劃的始末遇到的考驗和對策.   . 頻譜相關政策與規範回收頻譜的目的與規劃遇到的考驗和對策. ‧. ‧ 國. 立. 學. sit. io. al. n.  . y. Nat. 第五章澳門可借鏡的香港頻譜政策比較兩地政府推行行動通訊發展的政策澳門可借鏡香港的地方. er.     . 文獻探討. Ch. engchi. 第六章. i n U. 討論與建議. 圖 1-2. 本研究架構圖. 7. v.

(21) 參、研究流程研究背景與動機. 初步文獻回顧. 確立研究問題. 學文獻回顧，檢視行動通訊政策的目的與手段. ‧. ‧ 國. 立. 治政蒐集相關資料大. sit. y. Nat. 香港在頻譜管理的目的與手段. io. n. al. er. 澳門在頻譜管理的目的與手段. 政策結果. Ch. engchi. i n U. v. 檢視澳門「全城 3G」計劃，澳門可借鏡香港的地方. 結論及建議圖 1-3. 本研究流程. 8. 政策結果.

(22) 第二章. 文獻探討. 無線電波（radio waves）一直存在於人類生活的環境中，從 19 世紀後期英國人 Faraday 發現電磁感應現象，到後來德國人 Hertz 以實驗證實無線電波的存在，以及 Marconi 和 Popoff 成功發出並接收無線電訊號後，人類的日常生活就開始了無線通訊的時代（陳炳宏，2005）。. 無線通訊（wireless communications）是藉由電磁波經過空氣作為媒介傳送訊號（signal）來達到通訊的目的，由於不需要線纜（cable）作為傳送媒介，所以傳送訊號時不受時空限制；無線電通訊可分成行動通訊（ mobile. 政治大. communication）與定點通訊（stationary communication）兩種，行動通訊的使. 立. 用者可在快速移動的狀態下通訊，而定點通訊的使用者則受位置範圍與速度限. ‧ 國. 學. 制（許獻聰、余兆棠、劉仲鑫與顏春煌編，2013）。. er. io. sit. y. Nat. 壹、頻譜與頻率. ‧. 第一節無線電與頻譜的概念. al. v i n Ch （frequency）範圍中被用來做電話服務或數據傳輸的部分，適合用在無線通訊 engchi U n. 無線電通訊在傳送資料時需要使用無線電頻譜；無線電頻譜是無線電頻率. 的電磁波頻率約在 9KHz 到 30KHz 之間；頻譜是由連續的頻率所組成的自然資源，與頻率僅是範圍的差異；而頻率是指一秒內每個無線電波完成一個完整週期的次數；無線電訊號從零電壓開始往正電壓的最高點，再往下到負電壓的最高點再回到零電壓為之一個週期的循環，一個完整的循環如圖 2-1，一秒內完成的週期愈多，代表頻率愈快，頻率以 Hz（Hertz）為單位，例如無線電波在一. 秒內來回完成 5 次循環，則代表頻率為 5Hz，國際間會利用 kHz（Kilo, k=103）、 MHz（Mega, M=106）和 GHz（Giga, G=109）等單位來表示高頻率（Dodd, 1998 ／蔡崇洲譯，1999；顏春煌，2006；彭心儀，2010）。. 9.

(23) 圖 2-1. 一個完整的循環，圖為 1Hz. 政治大. 資料來源：蔡崇洲譯（1999），第 1-4 頁。. 立. 頻率愈高，代表一秒鐘內循環的次數愈多而且波長愈短，而波長愈短愈容. ‧ 國. 學. 易受環境干擾傳輸的距離，例如雨水和氣候對高頻微波的影響會比低頻微波大，故此低頻微波在同樣的環境下可以比高頻微波把資訊傳得更遠，但是高頻微波. ‧. 的好處是可以攜帶更多資訊，訊號品質比低頻微波更好（Dodd, 1998／蔡崇洲. sit. y. Nat. 譯，1999），而這些特性都會對建設通訊設備的成本造成影響，因此在頻譜拍. io. n. al. er. 賣中，傳輸能力最好的頻譜價格最貴。. 貳、頻寬、頻道、頻帶與頻段. Ch. engchi. i n U. v. 頻寬（bandwidth）與頻道（channel）的差別是頻道的寬度為頻寬，如電視訊號需要一組相鄰的頻率來組成一個頻道來傳播，為了達到必需的傳輸速度與品質，當訊號愈複雜資訊量就愈多，所需求的頻道寬度也愈大，如腳踏車需要 10MHz 的道路寬度而汽車則需要的 30MHz 的道路寬度一樣（鄭瑞城，1993），同樣道理，能高速傳送資料的 4G LTE 系統需要的頻寬會比只有語音服務的 GSM 系統為多；而頻帶和頻段（frequency band）與頻道的概念相似，但頻帶是指特定頻率的界限，而頻段是指定某一特定頻道如 900MHz 頻段。. 10.

(24) 參、頻譜資源. 無線電頻譜具有使用不竭、不易損壞、而且不需要特別維護就可以使用的特性，是一種獨特的天然資源（Crater, Franklin & Wright, 1986, pp38，轉引自鄭瑞城，1993，頁 6），無線電頻譜就像空氣或飲用水等的公共資源一樣，難以劃分所有權和排除他人使用（張則慧，2008），而且頻譜一般被認定為不具「敵對性（rivalry）」與「排他性（excludability）」；從經濟學上看，「敵對性」是指當商品在使用後會減少他人的使用數量，而「排他性」則是物品具有禁止其他人使用的特性，但是頻譜在使用後不會因而減少數量，而且頻譜本質上亦不具有禁止他人使用的特性，所以頻譜不完全符合「稀有」的概念，而且. 政治大解決相同頻率互相干擾（interference）的問題，導致頻譜被認為是有限資源，立在科學技術進步下，頻譜的使用效益會不斷提升，但是現今科學技術仍然無法. ‧ 國. 學. 因此頻譜的「稀有」程度是一個不斷變動的概念（Rosston, & Steinberg, 1997；彭心儀，2010）。. ‧. 因為頻譜使用後不會減少別人使用的機會，所以具有「公共財產」的特性，. Nat. sit. y. 而且頻譜在使用後沒有「耗損」的問題也不需要維護；使得頻譜在過去沒有價. er. io. 值可以衡量，直到使用者增多並且利用通訊頻譜賺取利潤，無線電頻譜才慢慢. al. 變成為「經濟財產」，而且由於頻譜有干擾的問題無法重疊使用，使得其經濟. n. v i n Ch 價值提高，迫使政府單位或獨立機關對通訊頻譜進行管理和分配，讓各個團體 engchi U 都能公平使用頻譜資源（張則慧，2008）。頻譜資源雖然沒有耗損的問題，但使用時會受頻率的高低影響，對其傳播特性與用途有所局限，如從圖 2-2 可以看到不同頻帶都會有不同的應用方式以及傳送媒介，而且因為無線電波會有干擾問題而影響資料的傳送，造成無法讀取原始資料，因此管理頻譜的政府機關都會為各頻帶設立頻道間隔（channel separation），以免相鄰頻道的無線電波彼此混淆造成干擾（鄭瑞城，1993；汪琪等，1998；謝穎青，2008；賴弦五，2013），而本研究針對討論的是的使用在行動電話服務的無線電頻譜。. 11.

(25) 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-2. 各頻帶的用途以及傳送媒介資料來源：許獻聰等編（2013），第 58 頁。. 第二節無線電頻譜管理由於干擾的現象造成解讀訊息內容的困難，因此為了讓資料得以凖確傳遞，傳統的方法是讓頻譜給予使用的獨占性（exclusivity of use）；政府作為代表民眾的受託人（trustee）與管理者（steward），有權利與義務對被視為公共資源的頻譜作出分配與安排讓特定團體作使用，以免使用無線電通訊時出現重疊和. 12.

(26) 互相干擾（Benzoni & Kalman, 1993；Dodd, 1998／蔡崇洲譯，1999；White, 2000；謝穎青，2008）。. 壹、頻譜資源的使用. 由於無線電頻譜具有不可重疊和不可干擾的特性，如果不加以管理任由公眾使用，將會做成經濟學的「公共資源的悲劇（tragedy of the commons）」；「公共資源的悲劇」是指有限的資源會因為不受限制的使用而被過度剝削，最終導致所有使用公共資源的使用者共同承擔資源耗損的代價，「公共資源的悲劇」的概念由 Garrett Hardin（1968, 轉引自 Hazlett, 2001）所提出，Hardin 以草. 政治大而基於利益最大化的原則下，牧羊人都會不斷增加羊群的數目來增加利潤，但立. 原放牧來作比喻，指出對每一個牧羊人來說，每增加一隻羊都可以增加利潤，. 是對牧場來說，每隻羊都會消秏草原的資源，而過度放牧所消秏的成本則需要. ‧ 國. 學. 每個使用草原的牧羊人共同承擔，因此當每個牧羊人為了利益最大化而增加羊群數目時，就會造成有限資源的過度使用，使資源受到的耗竭與破壞，最終影. ‧. 響所有人的利益，也就是「公共資源的悲劇」；而頻譜資源作為一個有限度的. Nat. sit. y. 「牧場」，過度使用會造成所有使用者共同承擔干擾的後果，雖然有另一種說. er. io. 法是科技會不斷進步，使得頻譜的「稀有」程度處於不斷變動的概念，新技術. al. 可以減少「公共資源的悲劇」的發生，而且人們利用頻譜後不會對頻譜造成損. n. v i n Ch 害，若果以牧場作為比喻，並未能反映頻譜資源的物理特性，然而現今科技仍 engchi U 未能完全解決頻譜干擾的問題；但是如果主管單位在避免過度濫用資源的規定上過於嚴格，則會造成資源無法充分利用的「非公共資源的悲劇（tragedy of the uncommons）」，以頻譜的運用來說就是頻譜被閒置與無效率的經營，導致頻譜資源無法發揮其應有的價值（Hazlett, 2001；數位匯流產業發展研究中心， 2010；張民萱，2013）。. 因此各國能否使頻譜資源達到最大的經濟效益，均取決於各國政府能否有效率地規劃及使用頻譜，並且確保把無線電通訊系統的干擾減到最少（林俊宏， 2011），因此正確的頻譜政策顯得非常重要，對一個公共資源而言，有效的規劃才能讓資源被妥善運用，而且在技術不斷發展的情況下，新技術可以提升頻. 13.

(27) 譜的使用效率，因此頻譜並非人們所想像的如此「稀有」，只有不正確的政策才讓頻譜資源變得「稀有」（Markoff, 2012.5.25）。. 貳、無線電技術與社會效益. Hazlett（2001）指無線電頻譜為業者帶來利潤的同時也會因用量增加而造成互相干擾，業者為了處理干擾的費用會使業者出現利潤損失的問題，圖 2-3 是使用頻譜取得的利潤與社會成本的靜態（Static）關係圖，其中 x 軸是代表頻段的用量，y 軸是代表得到的利潤或損失，當使用無線電的用量增加時，利潤也會跟著增加，在 Ó Private Gains 曲線中，最能獲利的服務會最先推出使得利. 政治大導致利潤增長放緩；在用量增加的同時，干擾也會隨之增加，如圖中的 Ó 立. 潤快速增長，但增加速度會隨著頻譜使用量增加，新服務所需的頻譜被佔用而. Private Losses 曲線，就會因為干擾增加所帶來的成本會逐漸遞增。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-3. 使用頻譜的利潤與社會成本的（靜態）關係資料來源：Hazlett (2001), p.23。. 14.

(28) 同樣在圖 2-3 上，淨社會價值（Net Social Value）為利潤與個人損失的差額，在淨社會價值的曲線上，最大的價值出現在 T*與 V*的交接點上，而這個值就是頻譜的最佳使用水平，因為利益與損失的差額最大，在 x 軸上看，T*值的左邊是頻譜未能充分利用（Type II Error），而在 T*右邊則是頻譜過度使用（Type I Error）（Hazlett, 2001）。. 在現實生活中，消費者的偏好是會改變的，所以頻譜的最佳使用水平也會跟著不斷改變，圖2-4為使用頻譜取得的利潤與社會成本的動態（Dynamic）關係圖，當新技術出現，無線通訊服務有更大的流量去賺取更多利潤（Gains B）. 政治大增加至T *，因而可以在y軸上從V *得到更大的利益V *，這也代表消費者得到立. 以及因干擾造成的成本可以降低（Losses B）時，無線電用量從原本x軸的TA* B. A. B. 的利益有所提高，因為頻譜可以提供更多的服務以及消費者可以享受更低的價. ‧ 國. 學. 格，所以在A時期頻譜分配能賺到VA*的利潤，但到了B時期，新技術出現後，頻譜分配需要改變才能讓利潤達到VB*的水平，所以政府在頻譜規劃時不應該. ‧. 只針對處理干擾的問題，而是應該跟著時代與科技進步而改變，鼓勵創新服務. Nat. n. al. er. io. sit. y. 以及市場競爭，使頻譜有更大的效益（Hazlett, 2001；張民萱，2011）。. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(29) 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 2-4. 使用頻譜的利潤與社會成本的（動態）關係資料來源：Hazlett (2001), p.26。. ‧ sit. y. Nat. 然而政府如何把頻譜的效益提升到最佳 T*值的水平是個複雜的現實問題，. io. er. 而且政府的頻譜政策可能會導致「非市場失靈（non-market failure）」的出現，首先政府缺乏競爭市場的相關詳盡資料，使得政府儘管取得私人機構的資料，. al. n. v i n 但依據資料作出的頻譜分配都屬於粗糙的估算，事實上沒有人能準確知道那一 Ch engchi U 種科技最終會受到市場歡迎，相對企業對技術的預測與研發都涉及數以十億的資金來說，政府在預測技術方向時根本無法準確對市場發展作出估計與瞭解，而且還有另外一個因素，就是利益團體（interested parties）的遊說（lobby），會影響公共同政策的方向，這都使得頻譜的效益無法達到最佳的 T*值（Hazlett, 2001）。. 參、國際無線電頻譜管理規則. 各國政府在制定頻譜管理政策時，都會參考國際規則以及其他先進國家的做法；頻譜政策大概可分為「管制（control）」和「管理（manage）」兩種方. 16.

(30) 式，「管制」是指傳統的管理控制模式，帶有控制的意味，是政府部門因為行政需要而行使的公權力行為，而「管理」則是較偏重經濟層面和市場機能，利用計劃、組織或指導等方式來達成服務社會與公共利益最大化的目的（Bateman & Snell, 1998；林俊宏，2011）。. 無線電頻譜的管制最早見於鐵達尼號（Titanic）的災難後，美國國會通過「1912 無線電法案（the Radio Act of 1912）」以正視管制無線電通訊的重要性，然而由於立法時沒有充足的考量以及假定了有足夠的頻譜供廣播電台使用，導致 1920 年代廣播電台訊號互相干擾的情況日益嚴重，美國國會因而進一步修訂無線電法案，「1927 無線電法案（the Radio Act of 1927）」宣稱無線電波不具. 政治大且需要以「公共利益、便利與必須（public interest, convenience and necessity）」立私人擁有權，電波是屬於公眾的（public），只有在政府允許之下才能使用，而. ‧ 國. 學. 的原則來許可或更新廣播電台的執照（Krasnow & Goodman, 1998；羅莊鵬， 2003），可是對政府來說，「公共利益、便利與必須」是很難準確定義和落實. ‧. 執行的概念（Hazlett, 2001），稍後的章節將會討論公共利益的執行層面。. Nat. sit. y. 在國際無線電頻譜的使用規範上，聯合國轄下的國際電信聯盟（Internal. er. io. Telecommunication Union, ITU）每 2 至 3 年會召開無線電通訊會議（World. al. v i n Ch （Radio Regulations）（謝穎青，2008；朱雲清、葉雲梯和朱瑞華編，2010；彭 engchi U n. Radiocommunication Coferences, WRC ）來探討和協調各國制定無線電規則. 芸， 2011 ）； ITU 在 1932 年成立，由 1867 年成立的國際電報聯盟. （International Telegraph Union）與 1930 年成立的國際廣播聯聯盟（Internal Radio Union）組合而成，1945 年聯合國成立後轉為聯合國轄下的國際性組織，現有 193 個成員國（鄭瑞城，1993；ITU, 2014）。. ITU 為了維持國際通訊的秩序與頻率的有效運用，把世界分為三個區，分別是第一區的歐洲與非洲，第二區的美洲以及第三區的亞洲與澳洲，世界各國都需要依照 ITU 訂定的無線電規則（Radio Regulation）使用無線電頻譜（鄭瑞城，1993），依照 ITU 對無線電頻譜的分配，從 3kHz 到 3000GHz 共劃分為 9 個頻帶（frequency band）用作通訊，由於可用作通訊的頻譜只有 3kHz 到. 17.

(31) 3000GHz 這個範圍，當中可用在行動電話務的頻率則在超高頻（UHF）上，因此好的規劃及通訊技術顯得很重要，頻帶的劃分與用途如表 2-1。表 2-1. 各無線電頻帶用途頻帶分類. 頻率範圍. 波長範圍. 主要用途極遠距離點與點之間的通. 特低頻（VLF）. 100km-. 3-30kHz. 10km. 訊、航海或感應式室內呼叫系統遠距離點與點之間的通. 叫系統政治大中波廣播、航空及航海通 1km-100m. ‧. 長距離點與點之間通訊及. y. 廣播、業餘通訊、無線電天文、短波廣播或民用無線電. n. al. 100m-10m. er. 3-30MHz. io 特高頻（VHF）. 動業務、海洋浮標或業餘通訊. Nat. 高頻（HF）. 訊、無線電定位、固定行. 300-3000kHz. 學. ‧ 國. 立中頻（MF）. 10km-1km 信、航海或感應式室內呼. 30-300kHz. sit. 低頻（LF）. Ch. 30-300MHz. engchi. 10m-1m. iv n U中距離通訊、雷達、調頻廣播、電視、導航或各種陸地行動通訊短距離通訊、電視、衛星. 超高頻（UHF）. 氣象、天文、業餘無線電 300-3000MHz. 1m-0.1m. 定位、地球探測、公共行動電話或計程車無線電話. 極高頻（SHF）. 3-30GHz. 10cm-1cm 各種雷達、衛星通訊、衛. 至高頻（EHF）. 30-300GHz. 10mm-1m. 未定義. 300GHz-3000GHz. ---. 星廣播或無線電天文. 資料來源：本研究整理至台灣交通部郵電司（2012 年）。. 18. ---.

(32) 香港、澳門、中國與台灣同屬 ITU 劃分的第三區，由於香港與澳門的市場比較小，從表 2-2 可以看到香港與澳門在行動電話頻譜規劃上都會依照 ITU 的規定來劃分，而中國則因市場夠大而且發展自主研發的 TD 技術，因此把 4GFDD 頻段劃分為 4G-TDD 使用，而台灣則是因為當初發展 WiMax 佔用了 2.6GHz 頻譜，因而把部分用作電視頻段的頻譜規劃給 LTE 使用，對比之下可以在表中看到香港與澳門、中國和台灣在 806-890MHz 頻段的規劃上存在差別，香港會把部分 CDMA2000 的頻譜用作 GSM 使用，像 832.5-837.5MHz 和 877.5882.5MHz，另外可以在表上看到澳門 CDMA2000 使用的頻寬最多，而在 GSM 頻譜的劃分則大致相同。. 610-806MHz. 香港劃分. 固定／行動／廣播. ---. 澳門劃分. 中國劃分. 台灣劃分 4G-FDD. ---. ---. 固定／行動／. 2G-GSM. CDMA. n. al. 832.5-. Ch. 837.5MHz. 758-803MHz. er. 825-832.5MHz. io. 806-837.5MHz. 4G-FDD. sit. y. Nat. CDMA2000. 廣播. 703-748MHz. ‧. ‧ 國. 第三區劃分. 學. 政治大表 2-2.香港、澳門、中國與台灣行動電話頻譜分配表立. eCDMA2000 ngchi. i n U. v. 825-835MHz CDMA2000. 825-845MHz. 825-845MHz. 837.5-870MHz 固定／行動／. ---. ---. 廣播 CDMA2000 870-890MHz 固定／行動／廣播. 870-877.5MHz 2G-GSM. CDMA2000. 877.5-. 870-890MHz. CDMA. CDMA2000. 870-880MHz. 870-890MHz. 2G-GSM. 2G-GSM/. 882.5MHz 2G-GSM. 19.

(33) 885-890MHz. 885-915MHz. 4G-FDD 885-915 MHz. 890-942MHz 固定／行動／. 2G-GSM. 廣播／無線電. 890-915MHz. 2G-GSM/ 3G-WCDMA 890-915MHz. 定位 2G-GSM 942-960MHz. 930-935MHz. 固定／行動／廣播. 2G-GSM 935-960MHz. --2G-GSM/ 3G-WCDMA. 2G-GSM 930-960MHz. 2G-GSM/ 4G-FDD 930-960MHz. 935-960MHz 2G-GSM. 2G-GSM/. 立. 1710-. 1710-. 1785MHz. 1785MHz. 2G-GSM/. 3G-WCDMA. 4G-FDD. 補充頻段. 1710-1770MHz. ‧. 1755-. 1785MHz 2G-GSM 1805-. al. 2G-GSM/. 1850MHz. er. 2G-GSM/. io. sit. y. Nat. 固定／行動. 4G-FDD. 學. 1710-1885MHz. ‧ 國. 4G-FDD. 政治大17102G-GSM/ 1755MHz. n. v i 3G-WCDMA n 1805- C h 1805-1880 e n g c h i U補充頻段 1880MHz MHz 4G-FDD. 4G-FDD. 2G-GSM/ 4G-FDD 1805-1865. 18501880MHz 3G-WCDMA. TD-SCDMA/. 1904.9-. 4G-TDD. 1919.9MHz 1885-1980MHz. ---. （不對稱）. 1880-. 3G-WCDMA 1915-1920MHz （不對稱）. 1920MHz. 固定／行動 3G-WCDMA. 3G-WCDMA. 1920.3-. 1920-. 1979.7MHz. 1980MHz. 20. 3GWCDMA/ CDMA2000 1920-. 3G-WCDMA 1920-1975 MHz.

(34) 1980MHz 3G-WCDMA 2010-2025MHz. 3G-WCDMA TD-SCDMA. 2019.7-. 固定／行動. ---. 2024.7MHz. 20102025MHz. （不對稱）. 2010-2025 MHz （不對稱）. 2110-2120MHz 固定／行動／空間研究 2120-2160MHz 固定／行動. 3G3G-WCDMA. 3G-WCDMA. WCDMA/. 2110.3-. 2110-. CDMA2000. 2169.7MHz. 2170MHz. 21102170MHz. 固定／行動. 立. 2300-2450MHz. 4G-TDD. 4G-TDD. 2300-. 2300-. 2300-. 2390MHz. 2400MHz. 2390MHz. 2520-2535MHz 固定／衞星固. y. sit. ---. al. 4G-FDD. 4G-FDD. n. 空行動除外）. io. 定／行動（航. Nat. 固定／衞星固. ---. 2500-. Ch. 2570MHz. 2500-. e2570MHz ngchi. 定／行動（航. ---. er. 無線電定位／. ‧. ‧ 國. 4G-TDD. 學. 固定／行動／. 2500-2520MHz. 2110-2165MHz. 政治大. 2160-2170MHz. 業餘. 3G-WCDMA. i n U. v. ---. ---. 4G-TDD. WiMax. 2555-. 2565-2625. 2655MHz. MHz. ---. WiMax. 空行動除外） 2535-2655MHz 固定／行動（航空行動除外）／衞星廣. 4G-FDD. 4G-FDD. 2620-. 2620-. 2690MHz. 2690MHz. 播 2655-2670MHz. 21.

(35) 固定／衞星固. 2660-2690. 定／行動（航. MHz. 空行動除外） 2670-2690MHz 固定／衞星固 ---. 定／行動（航空行動除外）資料來源：本研究自行整理。. 肆、無線電頻譜政策. 政治大各國在制定頻譜政策時為了使頻譜有更高的效益，除了考慮科技因素外，立還需要考慮到非技術因素如經濟、政治、法律、社會和生態等，並在國際協定. ‧ 國. 學. 的框架下，制定適合自己的頻譜政策（ITU, 2005），表 2-3 為 ITU 的《國家頻譜手冊》（Handbook National Spectrum Management）中列出可影響頻譜規劃的. ‧. 因素：. sit. y. Nat. io. 政策和法律因素. n. al. er. 表 2-3. 可影響頻譜規劃的因素. 社會和生態因素. v i n C h  社會體制變化帶來的需求改變 engchi U  民眾在日常生活和工作時間變化. . 國際無線電規則. . 國際頻率劃分和程序. . 周邊國家頻譜管理機構的管理和. 帶來的需求改變. 程序. . 公眾對無線應用的認知. . 電信化基礎設施. . 電磁污染和頻譜干擾. . 產業環境. . 公眾厭惡天線設施或基地台的增. . 使用者需求. . 治安和公共安全. 加. 經濟因素. 技術因素. . 全球化. . 使用者變動. . 整合經濟發展. . 訊號處理. 22.

(36) . 設備和服務的價格與稅率. . 無線電通訊中的資料處理方式. . 市場需求和銷售議題. . 設備設計與特性. . 服務提供者的程序和慣例. . 電源供應狀況. . 頻譜拍賣價格. . 頻道使用的技術及傳播模式. . 新服務和技術對經濟的影響. . 技術多樣化（時間、頻率與空間）. 資料來源：ITU (2005), p.42。. 第三節頻譜政策的目標與制度. 政治大業發展為民眾帶來更方便的生活；在 IC 晶片製造上有一個叫「摩爾定律立. 社會發展的目的在於為民眾帶來更好的生活，而好的頻譜政策可以推動產. ‧ 國. 學. （Moore's Law）」，摩爾定律指處理器的效能每 18 個月就會提升一倍，而價格也會下降一倍，意思是科技進步的同時，可以把舊有技術的價格降低，因此. ‧. 政府在頻譜規劃時不應該只針對處理干擾的問題，而是應該跟著時代與科技進步而改變，鼓勵創新服務以及市場競爭，使頻譜的運用達到更大的效益；當頻. y. Nat. sit. 譜的效益回饋到公眾時，亦即滿足公共利益（Rosston & Steinberg, 1997 ：. al. n. 服務的價格。. er. io. Hazlett, 2001；張民萱，2011），公眾可以享受更多元的服務以及降低舊有技術. 壹、公共政策的目標. Ch. engchi. i n U. v. 影響電信產業發展的因素有很多，例如政府政策、社會因素、消費者偏好、商業經營策略和技術因素等，當中行動電話網路的發展首重提供用戶的通訊品質，訊號覆蓋與容量負荷是其重要因素（蕭志同、張保隆和何紓萍，2010），然而社會對無線電頻譜的關注只側重在其物理特性與技術應用上，忽略了頻譜作為公共資源應服務公共利益的本質，導致頻率的研究大多關注在科技應用層面（陳炳宏，2005）。. 23.

(37) Suhubert（1960, p.7，轉引自 Napoli, 2001, p.63）指民主政府的核心理論應該是公共利益（public interest）；公共利益一詞最早可追溯至 1922 年 Herbert Hoover 所發表的演講文，但 Hoover 當時並沒有清晰闡述公共利益的概念是甚麼（Garvey, 1976; Benjamin, 1992，轉引自 Napoli）。. 政府作為民眾受託的資源管理者，其管理行為需要以公共利益為依歸（White, 2000），以美國為例，美國政府長期以「公共利益、便利與必要性（public interest, convenience and necessity）」作為政策目標，頻譜的分配以及稀有資源的運用需要符合多數人的利益，而不是取得頻譜使用權的業者的利益，然而公共利益受法律、體制和文化等方面的影響，使得人們難以簡單定義甚麼. 政治大過設計，因為立法者既非全知，制定法規後也不能顧及所有情況，所以在立法立. 是公共利益（曾志超，2001；冷鐵勛，2013）；而且公共利益模糊的概念是經. ‧ 國. 學. 過程中需要留有一定空隙，使其法規模型（regulatory modes）存在各種可能的含義，讓行政當局有自由裁量的空間去決定如何維護或實現公共利益（馮樂鵬，. ‧. 1998；Napoli, 2001；Iosifidis, 2011），而且由於法治不一定十全十美，如果把所有誘人的名詞附加在公共利益之上，對解決實際問題沒有太大幫助，只會引. Nat. sit. y. 發一場徒然的概念辯論，但是公共利益的核心價值應在於「公共」之上，以公. al. er. io. 共利益為依歸的政策結果應該是造福整體（aggregate）而非個體（individual），. v. n. 如果公共利益脫離整體與所有人權利的概念，就有可能成為壓迫每個人的工具. Ch. （張千帆，2005；Iosifidis）。. engchi. i n U. 公共利益在多數主義（Majoritarianism）的概念下是指個人利益的組成（aggregation），換句話說即是代表民眾的意志，但這學說在實際應用層面會受到質疑，因為在政策制定時，公眾缺乏資源支持或缺乏興趣參與，而且政策制定者很少會積極從一般公眾中尋求相關資訊，使得制定政策時嚴重偏離多數主義者的概念，同時由於在專門或高度技術的領域中，有效決策比民主程序更重要，雖然這種決策的結構本質是反民主，但對產業發展來說，公共利益的適當性是一項複雜的議題；相對多數主義的概念下的公共利益，一元論（unitarian）的概念則屬於較規範性的理論，一元論把公共利益定義為一套指導方針，並且必須把特定的價值與原則納入公共利益的定義中來考量，換句話說，在多數主. 24.

(38) 義的原則下，政策制定者是社會偏好的詮譯者，並且把社會的偏好轉換成有效的政策，而一元論應該由獨立機關以規範性的原則來作判斷（Napoli, 2001；彭芸，2012）。. 貳、公共利益的執行層面. 在社會功利主義（Utilitarianism）下的公共利益是指個人利益的簡單總和，雖然利用功利主義來定義公共利益未免過於簡單，但至少能在理論上達到有意義並且可操作的目標；而在傳統的功利主義學說上，假想了一個像上帝一樣的「中立旁觀者」（neutral spectator）：能全然洞察所有人的需要，但在實際上. 政治大是其他人的利益，使得功利主義下的公共利益受到了普遍的批評，而且如果把立. 這樣超然的「中立旁觀者」並不存在，每個人主要關心的還是個人利益，而不. 功利主義推向極端，則有可能成為「多數人的暴政」（majoritarian tyranny），. ‧ 國. 學. 縱容多數人侵犯少數人的基本權利（張千帆，2005）。澳門政府過去受殖民地政府的影響，在經濟利益的考慮下沒有（或無法）嚴謹地執行法規以滿足公共. ‧. 利益，使得澳門的社會治理模式具有相當程度的「人治」色彩，而澳門政府部. Nat. sit. y. 門又經常在法治意識層面上，出現如高層官員對法律的認知不足以及濫權事件. er. io. 等結構性問題（蔡怡竑，2013）。. al. n. v i n 在理性主義的迷思中，人們相信一切問題都必然找到最佳的解決方案，使 Ch engchi U 得現代公共行政學者相信，透過政府某種管制措施，必然可以解決某些社會問題，但是這種期望往往造成目標難以達成的困局，因為在真實社會中的許多社會問題，都無法透過設計完善的措施來解決，更有可能把社會問題變得更複雜而難以解決；而且當政府的政策遇上司法裁判時，法院會傾向保障個人權益而較少尊重行政部門的專業，因為法院的傳統功能是對權利的爭議提供裁判，所以司法人員都是在個案中判定正義與不正義，較少認知到個人權益與行政效率之間的微妙平衡，當政策遇到法律爭議時，便容易受到個案不正義的救濟而影響，傷害到全盤正義（overall justice），即政府實施政策後期望達到的目標（Cranston, 1994，轉引自廖義銘，2005）。. 25.

(39) 參、頻譜政策與制度. 在公共政策上一般可以分為兩個學派：社會價值論（theory of social value）與市場經濟論（theory of market economics）；社會價值論或稱為福利經濟論（theory of welfare economics）主張政府要擔當積極與主動的管理角色，強調公共利益、著重高度的專業標準及中立，政府必須在市場與公共利益之間取得平衡點，不能被業者或利益團體牽著走；而市場經濟論或稱為自由市場論（theory of free market）則主張政府要扮演消極與被動的角色，強調自由主義，讓市場自由競爭並形成商業化模式（commercial model），例如把頻譜視為經濟產物，以謀取最大的經濟利益，再把利益回饋到其他公共服務上以滿足公共利益（鄭. 政治大 1996；Collins & Murroni, 1996，轉引自羅莊鵬，2003；張則慧，2008）。立. 瑞城，1993；Fowler & Brenner, 1982；Entman & Wildman, 1992；Hoffman-Riem,. ‧ 國. 學. 在這兩個學派的理論下，經濟合作開暨發展組織（ Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）下的電信與資訊服務政策工作. ‧. 小組（Working Party on Telecommunication and Information Service Policies）. Nat. sit. y. 2006 年提出 4 種頻譜管理模式，當中包含社會價值論和市場經濟論的精神，分. al. n. 朱雲清等人，2010）：. er. io. 別是命令與控制模式、市場財產權模式、共用模式和地役權模式（OECD, 2006；. 1.. Ch. engchi. i n U. v. 命令與控制模式（The Command-and-Control Model）在命令與控制模式下，頻譜由政府管理並指定合適的用途、技術及使用者，. 這種模式能有效地滿足公共利益，如國土安全、控制價格等要求，但命令與控制模式會降低新技術的發展，同時政府可能無法快速回應市場需求。. 2.. 市場財產權模式（The Market-based Property Rights Model）透過政府審核或拍賣方式釋出頻譜，執照持有者可以享用獨家使用權或交. 易權，使得頻譜能靈活與廣泛地運用，市場財產權模式可以激起技術創新，但缺點是頻譜使用的協調性（harmonised）比命令與控制模式差。. 26.

(40) 3.. 共用模式（The Commons Model）使用者無需取得執照，只要符合一定技術限制與設備認證要求，就可以使. 用某一頻率，共用模式可以降低獲得頻譜的門檻增加使用率，但缺點是會導致頻譜過度使用。. 4.. 地役權模式（The Easement Model）地役權模式是結合市場財產權模式和共用模式，利用智慧型頻譜分享技術，. 使得不需要執照的設備得以依次序順位使用持有執照者的頻道，例如讓沒有執照的廣播電台使用電視頻譜中未有使用的頻段，但地役權模式需要考慮共享頻率後的干擾問題，因此這個模式不適合使用在高度使用的頻段上，例如行動電話頻譜的管理就不適用這模式。. 立. 政治大. 上述的 4 種頻譜管理模式各有其優缺點，而且各特點都會影響到不同面向，. ‧ 國. 學. 因此各國政府都需要尋找最適合自己條件的制度結構，許多國家的 2G 執照都採用傳統的命令與控制模式，主管機關會限制了使用某一技術，如 GSM 系統，. ‧. 而 3G 執照則多偏向採用市場財產權模式，使用拍賣方式發出執照並由業者自. Nat. sit. y. 由選擇某一通訊技術（Nagpal, Sanders & Dobson, 2010）。對香港與澳門的行動. er. io. 通訊市場來說，港澳兩地政府都會採用命令與控制及市場財產權的混合模式發. al. 展，港澳兩地政府透過發出執照讓業者在市場上競爭，但同時會基於公共利益. n. v i n Ch 的考量下作出一些命令與控制的措施，例如澳門政府會對行動電話服務價格進 engchi U 行審查，而香港則會在業者合併時回收部分頻譜讓市場公平競爭，但由於香港政府採取公開拍賣的方式讓市場決定頻譜的分配，因此香港比澳門更趨向市場財產權模式，香港與澳門政府採用的頻譜管理模式如圖 2-5；然而這 4 種頻譜管. 理模式可簡單分為獨家經營和非獨家經營兩種制度，因而可以引申出國有制、執照制、所有制和共享制的管理制度：以國有制為例，雖然政府可以透過直接管控來滿足公共利益，但政府必須全盤了解市場的現況與需求才能作出適合的策略，可是政府面對複雜的市場環境時，往往因為無法掌握市場最新的脈絡及須要遵守行政程序而錯失市場時機，因此很多國家都從國有制轉用更具彈性的執照制，透過引入一定數量的經營者各自使用某一範圍的頻譜，一方面可透過執照控制業者和市場，另一方面讓業者可以在一定規範下靈活地經營行動通訊. 27.

(41) 業務，如果再一步把頻譜推向市場化，以財產權的方式讓頻譜像土地擁有權一樣分配出去，這種所有制有利於刺激頻譜擁有者投資發展創新技術與服務，使得頻譜資源得以產出最大的經濟利益，而與獨家經營權持相反概念的共有制雖然可以降低獲得頻譜的門檻增加使用率，但是由於缺乏獨占性因此不利於投資技術研發，也不適合用在行動電話頻譜管理上（Bauer, 2002.09），各制度的特性如表 2-4。. 澳門. 香港. 政治大. 命令與控制模式. 立. 市場財產權模式. ‧ 國. 學. 圖 2-5. 香港與澳門政府採用的頻譜管理模式. 資料來源：本研究自行整理。. ‧. 獨家經營權所有制. n. er. io. al. 執照制. 分配者. 政府規劃. 分配方式. 行政程序. 決策方式. 政府規劃. 市場結構. 由政府決定. 交易成本使用效率. Ch. sit. Nat 國有制. y. 表 2-4. 不同頻譜管理制度的特點. i n U. v. 非獨家經營權共享制. 政府規劃. 擁有者／政府. 使用者／政府. 拍賣. 拍賣／市場交易. 拍賣／市場交易. 市場需求. 使用者需求. 由政府決定. 由競爭市場而定. 自我調節. 理論上低. 理論上低. 可能高. 可能非常高. 由政府決定. 市場規模決定. 通常高. 非常高. engchi. 政府規劃／市場需求. 資料來源：Bauer (2002.09）。. 28.