頻譜政策與規劃

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第四節 頻譜政策與規劃

要讓頻譜資源有效及靈活運用，行動通訊的政策應該追求頻譜的使用能迅速回 應社會大眾的需求、快速地推出創新服務、提升頻譜價值以及促進競爭，因此好的 規劃對頻譜政策相當重要（Prime, 2004），但是用戶應該有自由去選擇技術和設 備，而且用戶的選擇不應受到不必要的延遲和法規干擾（Rosston & Steinberg, 1997），ITU 亦都建議主管機關要讓業者自由地去選擇通訊技術及決定服務，

政府只須提供技術方針去避免業者相互干擾，讓業者得到一定的自由運用頻譜。

而規劃的重要性會隨著頻譜需求的增加而提高，同時政府需要處理因使用量增 加所帶來的干擾問題和推出更多可用的頻譜來滿足社會需求，但如上文提到，

如果政府對市場作全盤管控，往往會因為無法掌握最新的市場脈絡以及須要遵 守行政程序而錯失市場機遇，因而須要使用更具彈性的管理制度，所以在獨家 經營權的概念下產生了經營執照來規範頻譜使用者的行為，透過接納一些和否 定另外一些使用者的手段來分配頻譜資源，並在自由市場與市場管控中平衡利 益來達到滿足公共利益的目的，當頻譜使用者出現利益衝突時，頻譜管理機構 須要在法律框架下選擇最能滿足公眾利益的方法和頻譜用途（ITU, 2005）。

壹、經營執照

授權經營執照源於 1910 年至 1920 年代無線電技術的發展，由於電信業的 特殊性質，若果政府全盤管控便無法快速回應市場需求，但如果單純以市場機 制來管理，最終可能導致頻譜使用者互相干擾，形成上文提到的「公共資源的 悲劇」無法滿足公期利益與推動社會發展；再加上在市場經濟中，有限的資源 在財產權制度下在市場上交易，把資源用在最有價值的用途未必完全符合社會 期望，因此政府須要在市場機制與政府規劃中尋找具彈性的管理制度，因而不 少國家或地區都採用公共信託形式來發出經營執照；而政府作為代表民眾的管 理者與公共資源擁有者，可以利用行政手段來進行頻譜分配及發出執照，以平 衡公眾與業者之間的利益，讓私人企業可以獲得一定期限的使用權，並受到政 府監管及附加一些義務，例如讓業者增加手機訊號的覆蓋範圍或引進新的通訊

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技術或設施等等，執照作為一份法律文件應包含以下 6 種功能（穆烈，1997；

Bauer, 2002.09）：

1. 註冊

註冊是區分服務業者，讓業者能夠對公眾以及政府的監管負責；

2. 配合

頻譜作為受環境因素限制的公共資源，業者須要配合政府作出的協調及分 配，避免彼此干擾；

3. 限制進場

政府透過執照數目來控制商品種類及提供服務者的數量，而且可以利用限 制競爭者的加入來鼓勵受保護者增加投資；

4. 服務分類

執照所賦予的經營權及附帶的監管條件都須要詳細界定，以確保限制進場 的功能，可是在通訊技術不斷改進的時代下，形成推出新服務就須要發出新執 照的現象；

5. 行為監管

執照是業者的行為守則與違反規定時的罰則標準，政府可利用執照續期的 機會，更改監管方式；

6. 稅務和製造收益

發出執照可以是政府增加收入的一種方式，例如執照持有人須要繳付營業 收入的某個百分比的經營費（royalty），讓公眾分享業者從公共資源中取得的 利益。

由於行動通訊業的快速發展，政府為了維護消費者在通訊系統升級或轉換 時的穩定性，都趨向讓業者同時擁有 2G、3G 及 4G 執照，使得執照服務分類的

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功能變得模糊與煩瑣，而且每當新服務的出現就須要發出新執照，因此產生了 綜合執照以便管理（蔡志宏，2004），像澳門就把同時持有 2G 和 3G 業者的執 照合併為一張綜合執照，而香港更把固網電話、2G、3G、4G 以及內容提供者 的執照合併統一規範。

一、取得執照的方式

政 府 通 常 會 採 用 審 議 （ consideration ／ licensing by application ） 或 拍 賣

（auction／competitive tendering）的方式發出經營執照，以香港和澳門來說，

澳門的主管關機會採取審議的方式發出行動電話服務的執照，而香港則採用頻 譜拍賣的方式，取得頻譜便可取得執照。

（一）審議制

審議制的執照發出方式是以申請者的計劃書、經營經驗、財務證明及服務 承諾等條件來進行評審，形式就像選美比賽（beauty contests）一樣，優點是政 府可以控制誰是頻譜使用者以及頻譜用途，像中國政府則以國家利益和戰略發 展的角度控制頻譜用途及業者的發展方向，例如中國國務院 2008 年要求 6 家電 信業者整合業務為 3 家，又在發出 3G 執照時，規定使用 GSM 系統的中國移動 使用中國自主研發的 TD-SCDMA 系統，中國聯通使用 WCDMA 系統，而中國 電信則被安排使用從併購中國聯通得來的 CDMA 系統再升級至 CDMA2000 系 統；一般的審議制是申請者透過遞交完善的企劃書讓政府接納其申請；但是審 議制繳交計劃書的申請方式時常被批評淪為作文比賽，而且由於公共機構一般 不善於取得商業利益，使頻譜資源未必能充分反映其價值，甚至會出現黑箱作 業的問題，導至公共資源以低價分配給少數的私人企業，無法達到滿足公共利 益的目標（Easterbrook, 2003；詹巧鈴，2006；彭心儀等人，2007；常亮，

2009.1.5；張民萱，2013）。

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（二）拍賣制

拍賣制則是把頻譜資源交由市場決定其分配，相對政府的決定下，市場分 配理論上更能充分利用頻譜，以達到最大的經濟利益，因為透過市場拍賣，可 以反映頻譜的市場價值，並且把頻譜給予價值最高的業者（efficient user）使用；

而且政府作為公共資源的擁有者，可以透過出售資源的使用權來賺取收入，同 時可以減少頻譜如何定價的困擾，但是拍賣制的缺點是有可能出現「贏者的詛 咒（ winner's curse） 」，即是取得頻譜使 用權的業者有可能因 為出價過高

（overbidding）而造成虧損；出價過高可能會造成頻譜無法以最佳的用途使用

（sub-optimal usage），或是造成中標者破產，而業者為免出現「贏者的詛咒」，

可能會在拍賣時減少出價，使得頻譜資源未能真正反映其價值以及減少政府取 得的收入，同時政府可能因為高昂的拍賣金額而把頻譜切成多塊拍賣，使得頻 譜資源最終淪為政府收入的工具或鼓勵市場壟斷（oligopoly），到時候業者可 能會為了回收成本而把拍賣金額轉嫁消費者，因此為了避免出現「贏者的詛 咒」，在拍賣制度上設計了特許費用系統（Coase, 1988；Noam, 1988；Kendler, 2002；Adler, 2005）。

第三代行動通訊服務剛推出的時候，被認為是一個高風險的產業（high-risk industry），因為政府與業者都不知道 3G 市場的潛在需求有多大、建設成 本要多少以及技術的未來發展如何，在這個情況底下很可能會出現「贏者的詛 咒」；因為在競爭環境中，雖然市場會獎勵能提高頻譜使用效率的業者，但能 否成功仍存在不確定因素；因此為了避免「贏者的詛咒」及限制市場競爭的情 況發生，3G 的頻譜拍賣出現了特許費用系統（royalty system），以業者推出有 關服務後，在其營業收入中繳納一定百分比來取代拍賣金額，因為在高風險的 拍賣上，貨品的真正價格只能在使用後才能發現，特許費有助避免「贏者的詛 咒」的發生以及更準確地反映商品的價值，而且特許費的優點是可以攤分付款，

把風險分散到政府與業者上（Riley, 1988；Rosston, & Steinberg, 1997；Melody, 2001；Kendler, 2002）。

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香港發出 3G 執照時採用特許費的方式發放，競投 3G 執照的業者以推出服 務後的一定比例的營業額作為競投條件，當時取得執照的 4 家行動電話公司都 以每年 5%的營業額作為特許費，香港政府當時認為，這個拍賣方法可以讓業者 不用一次繳交拍賣的費用，並可降低業者的成本風險和刺激拍賣意欲，同時有 利財力較弱的電信業者參與（陳柏淘，2001.2.23；香港電訊管理局，2002；都 市日報，2007.11.5）。

貳、頻譜使用費

為了迫使頻譜的使用者提供新服務以及更有效地運用頻譜資源，不少政府 都會對頻譜使用者徵收頻譜使用費，以增加業者的成本從而迫使業者發掘更多 商機，以英國為例，英國的通訊傳播署（Office of Communications, Ofcom）在 促進頻譜使用的效率方面，會針對以非拍賣方式分配的頻譜採取管理誘因計算 法（Administered incentive pricing, AIP），這個機制自 1998 年已經開始使用，

AIP 是以頻段的機會成本（opportunity cost）取代管理成本來收取費用，AIP 機 制的執照費（licence fee）以每 MHz 的頻譜使用費用（Spectrum Tariff Unit, STU）、頻寬（bandwidth）、覆蓋範圍（area）以及技術或商業考量的調整系 數（modifier）來計算，2006 年 Ofcom 的 AIP 機制促使蘇格蘭警方交還未能有 效使用的 UHF 頻段，使得該頻段能用作其他更有效益的用途（Ofcom, 2009；

Alsaifi, Alyusef & George, 2011；張民萱，2013），其公式如下：

Licence Fee = [STU] x [Bandwidth] x [Area] x [Modifier]

對頻譜使用者而言，頻譜設備屬於固定成本或沉沒成本（suck cost），業 者可能會擔心無法回收成本而不願意更新設備和技術，而 AIP 機制使頻譜的成 本提高，當頻譜的成本比投資機器設備成本高時，使用者會更願意投資新設備、

推出新服務或新的經營模式來製造更大的經濟效益以彌補因 AIP 機制而增加的 成本，從而使得頻譜資源更有效地運用，而且英國實施 AIP 機制後獲得不錯的 成效，機制也未有對頻譜帶來任何不利影響或出現需求減少的情況（Ofcom, 2009；彭心儀和鄭嘉逸，2011）。原為英國殖民地的香港，同樣會對以非拍賣