第二章 文獻探討
第五節 行動電話執照延期規劃
（Nagpal, Sanders & Dobson, 2010）。
壹、行動電話執照的換照期待
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穩定性，因此主管機關會因為公共利益等因素給予業者快要到期的執照延長有 效期（Prime, 2004；Guermazi & Neto, 2005）。
行動通訊業與廣播電視業同樣涉及到龐大的設備投資，所以一般執照都會 列明執照續期的規定和條件來吸引投資者繼續投資，以形成一種「信賴利益
（reliance interests）」的關係，使得執照持有人免於重新進入市場或排除不利 的因素，這方式可以降低業者及消費者雙方的成本，稱為「換照期待（renewal expectancy）」，因為頻譜的使用通常涉及公共利益，因此政府在特定的情況下 會給予業者透過換照來繼續經營的承諾；以美國聯邦通訊委員會（Federal Communications Commission, FCC）為例，行動通訊服務的執照持有者最少需要 達到的標準包括：（1）訊號覆蓋範圍與服務的人口總數評估；（2）其業務擴 展的紀錄；（3）投資在服務網路的金額；（4）業者違反 FCC 政策或規則的紀 錄，基本上就是「過去的紀錄愈好，換照的期待就愈高」，這個做法同時可以 讓政府檢視執照原本設定的目標有否達到，例如推動技術發展、提高訊號覆蓋 率或提高一定百分比的頻譜使用量等等；而台灣的行動通訊服務，主管機關會 考量到服務的持續性與公益性，通常會明示或默示承認業者的「換照期待」；
台灣《行動通訊業務管理規則》第 32 條規定：「本業務之特許執照期間屆滿前 一年，其欲繼續經營者得依原技術與原使用頻段及第三十二條之一程序申請換 發特許執照。」換句話說就是台灣的行動電話業者需要符合主管機關所訂定的 條件才能申請換發執照（Corbett, 1996；Prime, 2004；彭心儀等人，2007）。
澳門的行動電話執照規定，政府可視乎市場的發展情況拒絕為執照延期，
而且不須要作出任何補償，然而澳門政府都會為行動電話業者到期的執照延長 有效期；而香港《無線電頻譜政策綱要》規定，任何執照持有人都沒有執照續 期或對優先權有任何合理的期待，雖然香港有這樣明確的規定，但是香港政府 為了行動電話服務的穩定性與發展，都會給予有效使用頻譜的業者「優先申請 權（right of first refusal）」，意思是指頻譜原有使用者可享有排除別人優先取 得頻譜使用權的權利，以達到自己優先取得並繼續使用該頻譜的目的（Daskal, 1994）。
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貳、不予換照期待的考量
如果業者的執照不獲延期，就等同於宣告該業者執照所提供的服務不適合 市場需要（高凱聲，2009），即使是業者的執照因到期而進行頻譜回收，業者 和政府要做的後續工作也是個重要的議題，因為業者既有的通訊設備將無法繼 續使用而造成業者的損失，這種傷害可能會降低業者遵循規範的誘因，因為即 使業者遵守各樣規範，最終也可能面臨不獲「換照期待」的決定，而且對消費 者來說，業者的執照不獲延期，該執照所提供的服務必然受到影響，換句話說 就是消費者可能會面臨服務終止或其所使用的設備須要更換的問題，例如更換 手機（彭心儀等人，2007）。
當主管機關決定某項服務的執照不獲延期，便需要考慮取消服務對消費者 的影響，政府在進行頻譜回收前，應該要對取消服務後造成的影響作出調查與 評估，來作為頻譜回收的依據，並且要衡量業者可否對消費提供可行的替代方 案，在回收廣播電視頻譜時會比較少這方面的問題，因為內容的提供比較沒有 取代性的問題，但是對行動電話服務的消費者來說，一個習慣使用的服務結束，
將可能造成生活上的不便，因此在進行頻譜回收時，主管機關應該考量行動通 訊業者是否有提供替代服務的能力與計劃（彭心儀等人，2007），彭心儀等人 建議主管機關在決定取消執照時應考慮圖 2-7 的各項因素，包括須要考量頻譜 現有的使用情況，與同類服務相比，該服務的頻譜使用率是否較為無效率；當 頻譜回收後有多少消費者受到影響及影響有多大；業者有沒有能力提供其他替 代方案讓消費者享有同等服務；業者在設備上的損失有多少，業者會否把損失 轉嫁給消費者；以及政府是否須要為業者的損失作補償，另外在回收程序的部 分，主關機關則須要提早公告頻譜回收計劃的草案，以吸納受影響者的意見，
並且跟業者協商回收計劃是否須要補償，當計劃定案則要公告整個計劃的內容，
讓公眾了解計劃的目的與執行方式，然後才能執行有關頻譜的回收計劃。
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圖 2-7. 回收頻譜的考量因素與程序 資料來源：彭心儀等人（2007）。
參、執照延期須要公開諮詢
執照延期不只會影響到競爭者進入市場，同時也會影響候補競爭者的進入，
因此政府在決定執照續期時須要有充分考慮以及做好公眾諮詢工作，以真正滿 足公共利益的目標（Guermazi & Neto, 2005；GSMA, 2012），公開諮詢是政策 制定者實際參與監管議題演練特別重要的場所，不但可以強化透明的程序，而 且可以讓政策制定者學會直接獲悉業者、消費者和其他感興趣的人士所主動提 出的意見，來優化原始提案（高凱聲，2009）。
在公共利益的部分討論到，在專門或高度技術領域的政策制定時，有效決 策比民主程序更重要，雖然這種決策的結構本質是反民主，但對產業發展來說，
公共利益的適當性是一項複雜的議題（Napoli, 2001；彭芸，2012），但是對行 動通訊業來說，因為通訊系統使用的技術會不斷改變來提升頻譜的使用效率，
政府有時候為了把握發展機遇，往往在規劃的時候都要在相對短的時間內作出 決定或跳過一些行政程序，一旦決定出現瑕疵時，爭議與難題也隨之出現（張 則慧，2008），因此縱使大部分公眾缺乏興趣參與，政策制定者仍然須要積極 從一般公眾中尋求相關資訊，因為公開諮詢對業者的投資決策是一個重要程序，
除了可以探討業者最關心的議題外，亦可把消費者的需求忠實地反應出來，因 為政策的最終目的是要營造出亮麗的通訊市場遠景（高凱聲，2009）。
考量因素：
頻譜使用率現況 對消費者的影響
業者能否提供替代方案 業者的轉換成本
補償方式的評估
回收程序：
公告頻譜回收計劃草案 徵求受影響者意見
進行補償協商或不進行補償 公告頻譜重整與回收計劃 進行頻譜重整
頻譜重整結束
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執照到期前一年向主管機關提出延期申請，挪威主管制機關（Norwegian Post and Telecommunications Authority, NPT；現改名為 Norwegian Communications Authority, Nkom）在 2004 年決定為兩家業者執照延長使用期 12 年，至 2017 年 11 月，但業者每年須要繳交每 MHz1.2 萬歐元頻譜使用費，同時開放該頻譜提 供任何通訊服務，讓業者自由選擇頻譜使用任何通訊技術，挪威業者就預計，2G 服務可以在 2020 年至 2025 年能全面停止，把頻譜用作發展 3G 或 4G 服務
（ECO, 2012, 2015；Analysys Mason, 2013；劉孔中，2009）。
表 2-5. 挪威 2G 執照到期日及延期安排
業者 服務 啟用日期 限期 延期時間 延期安排
TeliaSonera GSM900 1992 年 12 月 資料來源：本研究整理自 ECO(2015)；劉孔中（2009）。
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Autoridade Nacional de Comunicações, ANACOM）提出延期申請，ANACOM 依 據業者的營運計劃書來評估其延期申請，其後 ANACOM 決定延長 3 家業者的 執照效期 15 年，同時開放業者使用頻譜提供可行的通訊服務，另外業者每年須 要繳交以用戶數（per SIM card）計算的年度使用費（ERO, 2004；ECO, 2015；劉孔中，2009），葡萄牙 2G 執照期限及延期安排如表 2-6。
資料來源：本研究整理自 ERO (2004)；ECO (2012)；ECO (2015)。
三、法國
法國在 1991 年發出 15 年效期的 2G 執照，由 Orange 及 Société Française du Radiotéléphone （SFR）取得，1994 年再發出另一張 2G 執照並由 Bouygues Telecom 取得，其中 Orange 及 SFR 的執照原定在 2006 年 3 月到期，法國主管 機關（The Autorité de Régulation des Communications É lectroniques et des Postes, ARCEP）在 2003 年召開換照程序，認為由於沒有其他業者提出使用該頻譜的 要求，因此決議 3 張 2G 執照延長有效期 15 年，但業者須要在這 15 年的使用期 內轉移所有 GSM 使用者到 3G 系統，而且每年須要繳交 2500 萬歐元的頻譜使
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Orange
GSM900 1991 年
Bouygues
GSM900 1994 年 場機制後，2004 年更允許業者可以進行頻譜交易（彭心儀等人，2007），在 2G 執照上，英國電信主管機關 Ofcom 認為，頻譜政策要避免不必要的技術限
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Telefónica
GSM900 1992 年 7 月 沒有限期／
Vodafone
GSM900 1992 年 7 月 沒有限期／
可交易
GSM1800 1992 年 7 月 沒有限期／
可交易 Everything
Everywhere GSM1800 1993 年 3 月 沒有限期／
可交易
Hutchison 3G GSM1800 2012 年 11 月 沒有限期／
可交易 資料來源：Ofcom (2013)；ECO (2015)。
五、新加坡
新加坡首張 2G 執照在 1992 年發出，2000 年再向 2 家業者發出 2G 執照，
各 2G 執照原訂期限至 2008 年 9 月 30 日，新加坡主管機關（the Infocomm Development Authority of Singapore, IDA）決定，3 家業者可以在執照到期後，
透過優先申請權（First Rights of Refusal）以拍賣的方式取得現有 2G 頻譜的使
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Singapore Telecom
Mobile
GSM900 90 年代 2008 年
StarHub Mobile
GSM900 2000 年
MobileOne
GSM900 2000 年 資料來源：IDA (2008)；劉孔中（2009）。
六、台灣 世紀基金會數位匯流產業發展研究中心，2010；台灣交通部，2010），2013 年 10 月台灣政府把有關頻譜拍賣，用作發展 4G，台灣 2G 執照期限及延期安排如 表 2-10。
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GSM900
（中區） GSM900
（南區）
GSM900
（北區）
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法國業者也被要求在 2024 年前轉移所有 GSM 用戶，而台灣則在 2013 年拍賣 2G 頻譜，規定有關頻譜不再保留專供 GSM 業務使用，讓取得頻譜的業者在 2017 年用作發展 4G 服務。
對業者而言，雖然執照獲得延長使用期，但須要考慮在這段使用期內，處 理 2G 用戶轉移至 3G 甚至是 4G 的辦法，業者須要面對 3 個方向的問題，包括 用戶轉移、頻譜分配統籌和重新規劃的成本（Nagpal, Sanders & Dobson, 2010），
如圖 2-8。
1. 用戶轉移
業者須要考慮如何徹底清空現有 2G 用戶以及如何鼓勵 2G 用戶轉移到新服
業者須要考慮如何徹底清空現有 2G 用戶以及如何鼓勵 2G 用戶轉移到新服