結論 - 台灣教科書之市場失靈－教科書共同供應採購制度之檢討與建議

當市場資源分配不均，缺乏經濟效率或為達成社會公平及穩定時，經濟學者們支持政府干預經濟活動，而造成市場失靈的因素包括獨占，共用財，外部性及資訊不對稱等，在這四種情形發生時，若放任市場自由運作，

將形成市場價格或數量的嚴重扭曲。但政府干預市場活動力度拿捏不易，

過度干預與干預不足均無法有效導正市場行為、克服市場失靈，甚至因政府失靈讓市場再次失靈，阻礙和限制了市場功能正常發揮，加劇市場缺陷和市場混亂，教科書共同採購機制即是政府在教科書自由競爭市場上以看得見的手對經濟活動加以干預。

首先，教科書自民國84年全面開放民間編製後，各校可自由選擇適合的教科書進行教學，大大提升教育的多元性，但因教科書市場上消費者方的特殊性（決定選用者，使用者與付費者為三者不同的人），讓消費者在市場經濟活動上一直處於弱勢的一方，與出版業者間存在的不對等的資訊。相較於出版業對於教科書的編製，審查，價格等的了解，一般消費者並不易獲得完整資訊，對其通盤掌握；又教科書為學生受教育所不可或缺的物品，消費者不得不購買，市場價格機制無法發揮應有的作用，導致出版業者有利可圖的機會，市場上的教科書價格產生扭曲現象。

其次，我們由康軒與牛頓的著作權侵權官司判決可看到，教科書所傳遞的知識是具大家共享及無法排他這兩樣共用財特質的顯例（吳惠林，民 94），亦有認為教育在本質上是不具排他性或敵對性的（張清溪，民96）。

再者，知識具有強大的外部經濟，是指受教育者在受教育的過程中，

除了自身獲利外，亦會對自身以外的人產生影響，且為正面影響（李紀珠，

民93），亦是要追求社會集體的成長。

我國憲法第21條亦明文規定「人民有受國民教育之權利與義務」。亦即受國民教育不只是國民的權利，亦是義務，全面性的強迫學童入學，讓國民教育在市場上，具有規模經濟的潛力。

基於以上種種因素，政府有了介入教科書市場的理由，因此，自民國 92年起，在政府大宗採購的概念下，啓動教科書共同採購機制，實施之初，

確實解決了教科書價格昂貴的問題，然而，時至今日，丹姆茲所說的湼盤謬誤已逐漸浮現，為教科書市場帶來另一番風暴。

6.1.1. 共同供應採購作業小組無形的績效比賽

負責共同供應採購的單位每二學年由各縣市政府輪流辦理，為的是避免政府單一窗口產生內在效應，降低了尋租活動的可能性，但卻造成了政府計價、議價小組經驗不足，對作業流程不熟悉，在每年的計價、議價過程中，讓其他參與成員牽著鼻子走，只是一味的調降教科書每頁單價，甚至有縣市承辦人員在剛接手共同採購作業，尚未作通盤考慮前，便即要求作業小組一定要讓該年度的教科書每頁單價低於前一縣市承辦單位所議的價格，與他人進行著無形的績效比賽，缺乏實質效益。

6.1.2. 共同供應採購作業小組的公正性問題

共同供應採購中的計價小組負責教科書單頁價格計算，掌握著教科書售價的生殺大權，成員雖有政府機關代表、學校行政人員代表、教師團體代表、家長代表及專業團體代表，滙集各方相關人員的計價小組組成看似公平，但計價小組會議實則是由少數人員掌控著。

細究其委員會組成，小組成員多為官方人馬，且多數成員是每二年輪換一次，對實際的計價作業並不熟悉；而所有代表成員中，並沒有任何負責教科書編印出版的廠商代表，生產者對於自己生產的產品卻沒有任何的定價之權實在說不過去；再細看專業團體代表組成，包含消費者基金會、

印刷工業技術研究中心、大學圖文傳播學系、中華民國圖書出版事業協會及會計師公會等，其對教科書編製過程及成本計算是否有通盤了解亦有待商榷。

6.1.3. 資訊的不對等並未消除

共同供應採購機制下，教科書價格年年下降，為付費購買的家長看緊了荷包，但消費者對於付費購買的產品卻仍然不具任何決定權，政府的干預只是取代了市場機制，並未消除存在於生產者與消費者間的對教科書資訊獲得的不對等關係，更喪失教科書市場開放自由競爭的本意。

除原有的市場失靈現象外，因著共同供應採購機制的實施，出版業者似乎也喪失了對自己所產生的產品訂價的權利，更無從得知計價小組的訂

價，計價小組與出版業者間出現另一資訊不對稱的市場失靈現象。

6.1.4. 朝著獨佔市場發展

因著共同供應採購機制的運作，消費者議價能力可說是100%，出版廠商反而成了市場經濟活動中的弱勢，內容品質上必須配合教育部年年修正的課程綱要，投入龐大資金進行教科書改版，而價格上卻只能任人宰割，

當市場供需不均衡，市場機制不運作的情形下，「殺頭的生意有人做，但賠錢的生意沒人做」，於是廠商逐一的退出市場，形成現今僅存的三大教科書廠商。

另外，教科書產業具有高成本、回收期長的特色，而共同供應採購機制讓出版業的獲利空間大幅刪減，若非有雄厚財力或對教育具強烈熱誠者，實在不易在此一產業中生存，自施行共同供應採購機制起至今，出版業者由5家減為3家，今年北北基的大區域選書，南一未獲青睞，這代表著南一將短少未來2年的教科書收入，亦代表著2年後，教科書市場上可能僅存2家出版業者。

如此的競爭環境下，我們可預期將來的教科書市場可能成為一家廠商獨佔的局面，市場資源配置形成更為失衡。

6.1.5. 尋租行為的移轉

由於教科書品質內容與價格均受制於政府法規與政策，民間出版業者沒有太多的發展空間，既然內容與價格均無法構成其競爭優勢，競爭的立基便變象的轉變為教具、贈品導向，取代商品真正的價值核心，模糊了學校選書焦點，甚至出現賄賂情事，影響公部門的公正性，亦影響學生的學習權益，讓原本可能出現在中央政府的尋租行為轉至各地方學校，市場因政府干預失當產生更嚴重的失靈現象。

6.2 實務建議

理論上，價格制度本身如果不受干擾，應該可以最有效地將各類資源分配，但若按市場機能，教育機關徵得的只是學生或家庭所願負擔的成本，因此其所能供給的教育品質，可能遠低於教育實際需要（詹中原，民 91），尤以基礎的國民教育為最。因此，政府對教育的介入有其必要性存

在。但政府干預教育市場的目的在促使人民普遍具有基本溝通技巧與共同文化價值，並不代表政府可以將市場機制取而代之，面對教科書市場因施行多年的教科書共同供應採購機制再次失靈，以下是本研究針對現有的失靈現象提出改進之道。

6.2.1 回歸市場機制，避免公權力過度擴張

讓政府干預成為替代市場的主導力量，其結果只能導致政府失靈，用失靈的政府去干預失靈的市場必然是敗上加敗，使失靈的市場進一步失靈

（金太軍，民91）。因此，適當收回政府過度干預的手，讓教科書價格回歸市場機制是解決因政府過度干預的最佳的方法，在教科書價格回歸市場機制後，共同採購供應小組無形的績效競賽自然消除，但為避免如教科書開放初期所產生的價格問題，政府仍須有所作為，所要做的不再是以政府強制力取代市場機能，而是制定適當政策協助市場機能運作，例如：

1. 審價而不訂價

仿教科書內容審核方式，由出版業者對所出版之教科書自行訂價，

送交政府相關審核，並要求相關作業須在各學校選書前完成，如此，全國不會出現同一出版業者所出版的教科書有二種以上的價格，同時，政府下令各學校須將教科書價格列入選書時的評分項目之一，提供各校選書參考，並公告相關訊息予全國家長知悉，相信家長意識抬頭的現今，各學校必將考慮家長對教科書價格的意見，審慎的在教科書價格與品質間作出適當的取捨，進而牽制出版業者對教科書的訂價。

2. 教科書購買管道開放

除學校統一訂購教科書的途徑外，讓家長在一般書店或網路書局，

均可以買到孩子所須的教科書，提供家長購書多樣化的購書管道，購買通路透明化，價格資訊公開化的好處，一則減少出版業者對學校選書人員的尋租行為，再則也為許多在學期中掉書的學生提供重購的機會。

6.2.2 避免走向獨佔

國家教育政策的制定即是積極外部，政府補助或獎勵教育事業有其必要性（詹中原，民91），以社會的角度來看，為滿足社會最大效益，政府可對此行為進行補貼（李紀珠，民93）。

市場開放自由競爭可以避免獨佔的現象產生，這也是民國85年教科書開放欲破除國立編繹館一手獨攬市場的原意，因此，在教科書價格回歸市場機制的同時，除公平交易委員會確實發揮其監督功能外，政府亦可以減稅、補貼、獎勵（直接付款）、放寬折舊規定、及提供基本建設等的方式，

鼓勵有志於教育產業的廠商進入，協助其渡過高成本的回收等待期，創造多廠商的自由競爭市場。

6.2.3 教科書市場的橫向整合

教科書因具非敵對性及非排他性的共用財特性與強大的外部經濟效益，各出版商自教科書研發編寫、成書到印製的高回收期、高成本，讓教科書市場的完全自由競爭似乎成了遙不可及的理想，此一情形下，教科書

在文檔中台灣教科書之市場失靈－教科書共同供應採購制度之檢討與建議 (頁 58-69)