台灣教科書之市場失靈－教科書共同供應採購制度之檢討與建議
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(2) 台灣教科書之市場失靈－教科書共同供應採購制度之檢討與建議 The Market Failure of Taiwan TextbookReviews and Suggestions to Mass-Purchasing Mechanism. 研 究 生：周伶娟. Student：Ling-Chuan Chou. 指導教授：唐瓔璋. Advisor：Ying-Chan Tang. 國 立 交 通 大 學 管理學院企業管理碩士學程 碩 士 論 文. A Thesis Submitted to Master Program of Business Administraion College of Management National Chiao Tung University in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of. Business Administration January 2009 Taipei, Taiwan, Republic of China. 中華民國九十八年元月.
(3) 台灣教科書之市場失靈－教科書共同供應採購制度之檢討與建議. 研究生：周伶娟. 指導教授：唐瓔璋. 國立交通大學管理學院企業管理碩士學程. 摘. 要. 自民國85年國中小教科書開放民間編印後，市場進入完全自由競爭時 代，教科書品質提升、內容多元，卻也造就了高價教科書；為減輕家長負 擔，政府於民國91年起施行共同供應採購制度以解決售價過高問題，然而 卻導致價格機制喪失，市場更朝向獨佔發展，研究以市場失靈、政府失靈 及鎖入效應等理論為基礎輔以訪談資料，探討教科書共同供應採購制度所 引發之市場現象，並依經濟學家之理論，做出相關實務建議，提供相關主 管機關做為參考。. 關鍵詞：市場失靈、政府失靈、教科書、共同供應採購、鎖入效應。. -i-.
(4) The Market Failure of Taiwan TextbookReviews and Suggestions to Mass-Purchasing Mechanism Student : Ling-Chuan Chou. Advisors : Ying-Chan Tang. Master Program of Business Administraion College of Management National Chiao Tung University ABSTRACT In 1996, when the textbook market went from monopoly to complete competitive, the quality upgraded and content diversified. However, the price of textbook also soared. To lighten the heavy burden of tuition from parents, the authorities started the Mass-purchasing Mechanism to lower the price. However, it did solve the price problem, while also causing another market problem and pushing the market toward monopoly again. This study is based on market failure, government failure, and lock-in theory and aided by interview information to discuss the appearances of Mass-purchasing Mechanism. Finally, form the view of economics, the study provides references to the authorities to help the textbook market to be more competitive.. Keywords: Market failure, government failure, textbook, mass-purchasing, lock-in. - ii -.
(5) 誌. 謝. 正當雙手努力敲著鍵盤，腦袋苦思著該如何完成這感謝文時，一股淡 淡的愁悵悄悄地爬上了心頭，怵忽驚覺自己竟要畢業了。 二年多研究所生活的點點滴滴，彷彿一張張精采的照片，迅速的在眼 前翻閱著－天未亮時提著包包趕車北上、研究室裡與同學們熱絡的討論、 課堂上老師們不厭其煩的教導，荷蘭遊學時的彼此照應與扶持…，這其間 的酸甜苦辣，如今回想起來都覺得是如此的甘甜。 真得很感謝這一路走來，唐瓔璋老師對我悉心的指導，在我徬徨毫無 頭緒時給了我方向，在我遭遇瓶頸無法突破時為我指點迷津，於此誠摯地 致上無限的感激與感謝。而在這進修過程中，週遭親友、同學及同事對我 的支持與鼓勵，是我能堅持到最後的支撐力，正因為有著為我分擔家事的 體貼老公、為我照顧幼子的好妹妹、熱心擔任我情緒垃圾桶的好同事們， 我才能在這段期間無後顧之憂的全力衝刺；另外，我也很慶幸在研究所階 段還能結識許多好同學，彼此競爭卻也相互合作，這樣的革命情感為我在 漫長的學習生涯中揮灑了滿天的燦瀾。 行筆至此，代表著研究所生涯即將落幕，應是大聲歡呼的時刻，但不 爭氣的眼淚卻因著美麗的回憶己奪眶而出，心情激動久久不能自已，相信 這匆匆的二年半學習生涯將會是我未來生命中美好的詩歌，將成為我茁壯 的肥沃養份，再次感謝所有在這段時間給予我幫助與鼓勵的你們。 周伶娟. - iii -. 於2009.01.19.
(6) 目. 錄. 中文摘要 ............................................................................................................ i. 英文摘要 ............................................................................................................ ii. 誌謝 .................................................................................................................... iii. 目錄 .................................................................................................................... iv. 表目錄 ................................................................................................................ vi. 圖目錄 ............................................................................................................... vii 一、緒論 ........................................................................................................ 1. 1.1 研究背景 ............................................................................................. 1. 1.2 研究動機與目的 ................................................................................. 1. 1.3 研究流程 ............................................................................................. 3. 二、文獻探討 ................................................................................................ 5. 2.1 市場失靈理論 ..................................................................................... 5. 2.2 政府失靈理論 .................................................................................... 12 2.3 鎖入效應 ............................................................................................ 14 三、台灣國中小教科書產業........................................................................ 16 3.1 教科書歷史與演進 ............................................................................ 16 3.2 教科書出版商現況 ............................................................................ 23 3.3 教科書市場的特徵 ............................................................................ 26 3.4 教科書市場全面開放後面臨的問題................................................. 29 四、研究方法 ............................................................................................... 30 4.1 文獻分析法 ........................................................................................ 30 4.2 訪談對象與大綱 ................................................................................ 30 五、共同供應採購與教科書市場失靈........................................................ 32 5.1 學校的教科書選購流程..................................................................... 32 5.2 教科書共同供應採購 ........................................................................ 32 5.3 教科書市場的失靈 ............................................................................ 36 5.4 參考書市場的鎖入效應..................................................................... 47 六、結論與建議 ........................................................................................... 49 6.1 結論 .................................................................................................... 49. - iv -.
(7) 6.2 研究建議 ............................................................................................ 51 參考文獻 ....................................................................................................... 56. -v-.
(8) 表. 目. 錄. 表2-1. 商品的分類 ...................................................................................... 10. 表3-1. 統編制與審定制教科書比較 .......................................................... 18. 表3-2. 各國教科書制度 .............................................................................. 20. 表3-3. 教科書制度演變 .............................................................................. 22. 表5-1. 96學年度國中小學審定本教科圖書共同供應採購作業進度表..... 34. 表5-2. 各國對獨占事業的規定 .................................................................. 38. 表5-3. 市場結構分類 .................................................................................. 39. - vi -.
(9) 圖. 目. 錄. 圖1-1. 研究流程 ........................................................................................... 3. 圖2-1. 獨占性競爭廠商的長期均衡 ........................................................... 8. 圖2-2. 外部性 ............................................................................................... 9. 圖3-1. 台灣國民中小學九年一貫教科圖書審查作業流程 ....................... 17. 圖3-2. 教科書編輯出版業者消長 .............................................................. 24. 圖3-3. 96學年度第一學期國小教科書各版本市占率............................... 25. 圖3-4. 康軒文教組織 .................................................................................. 25. 圖5-1. 臺北縣汐止市北峰國小教科書評選採購流程............................... 32. 圖5-2. 國民中小學教科圖書共同供應之採購........................................... 33. - vii -.
(10) 一、緒論 1.1 研究背景 教育是國家百年事業，美國歷史學家認為人們為教科書內容不斷有爭 執是因為教育對未來的影響是如此鮮明、如此的深入於社會，同時受政府 政策所左右（Hein and Selden, 2000）。日本歷史學家Richard H. Minear亦 說「教科書對學生心智上的作用有強大的影響，…學生完全相信所讀的教 科書」。 台灣自民國57年施行九年國民義務教育始，教科書一直是政府傳遞國 家中心思想的媒介，在中小學教學活動中扮演著吃重的角色，直至民國77 年全面解嚴，台灣民風大開，各項改革雷靂風行，教改會召集人李遠哲博 士所說：「教育改革是全民的工作」，必須由上而下全面動員。1990年代 以來一連串的教育改革措施，不論是法令、師資、課程、教學、教科書、 財政等方面，均有重大的變革，諸如教科書市場開放，建構式數學，多元 入學考試制度，九年一貫教育等，堪稱台灣教育史上變動最劇烈的階段， 對文教產業業者言，教科書市場可說是一個新興市場，每學期（半年）高 達7~8億新台幣的市值，再加上伴隨教科書而來的參考書市場，如此龐大 的利潤，讓各出版業者競相投入，在最盛時期約有12家出版業者在教科書 市場上競爭，自由競爭的教科書市場一方面為國家的受義務教育的學童們 帶來多元文化的學習，另一方面也使得沉潛在教育改革大傘下的問題逐一 浮出台面。. 1.2 研究動機與目的 教科書鬆綁是我國教育改革上的一個重大里程碑，教科書市場未開放 前，只有國立編譯館一獨占廠商，沒有其他書商競爭，因而，教科書並不 被視為「商品」，且在政府出資編印下，售價便宜，不受市場競爭影響， 也沒有品質差異之問題。教科書之相關研究多著重於教科書內容及教育觀 點（朱敬一、戴華，民85）的探討。 然而，在民國85年，教科書隨著教育制度鬆綁而開放民間編印，在自 由市場的競爭下，教科書不僅是一種文化產品，同時也是一種經濟產品（歐 用生，民85），面對自由化的教科書編製，其利弊得失亦引起各界學者關. -1-.
(11) 切，無論是教育、法律或經濟觀點的相關探討或研究，均有所著墨。 教育觀點的論述除開放前的內容研究外，以教科書制度深究的文章亦 增加許多。楊國揚（民96）認為應由中央到地方全面性檢討教科書制度（統 編制或審定制）、確立教科書定位、整合教科書各面向之發展、積極強化 教科書研究及評鑑，以使國內教科書制度穩定發展，發揮其提昇教科書品 質、確保學生受教權益的關鍵力量。張德銳（民96）則將美國、日本、中 國大陸各地的教科書制度加以比較後，然後再審慎參考外國的經驗及我國 的國情，論述教科書選用的區域性一綱一本可行與否。 美國經濟學家James V. Koch（2006）認為教科書市場是一「破碎市場」 （Broken Market），主要原因是教科書價格不受市場機制控制。因為教科 書市場的運作與一般消費市場的經濟原則相同，主要差別在於最終使用者 （學生）並非選用者，而選用者（教師）亦非購買者。因此，價格對購買 決策影響不大，讓出版者有了不對稱的市場力（market power）訂出高售 價，而這樣的情形會因為教科書市場由少數出版商壟斷而更形惡化。再將 焦點移回我國開放初期的教科書市場又何嘗不是如此；以經濟學角度看， 石琇菁（民92）以「品質內生化模型」的觀點，架構一個中小學教科書市 場競爭的模型，來探討民營獨占、公營獨占及兩家民營雙佔市場下的消費 者剩餘與社會福利等問題；並探討課稅、補貼及限價等政府政策，對於書 商決策以及社會福利等方面所可能產生的影響。林倫全（民95）歸納影響 教科書產業結構及市場狀態的因素以「教育政策及教科書選用、審查制度 的轉變」及「整體市場供需變化影響」為主，而寡佔市場結構則是「物競 天擇」所造成的結果。 在法律層面，黃銘傑（民94）以法律人的觀點，在公平交易法的理論 基礎上，對因小學教科書之市場競爭特性所產生危及教科書合理選用之不 當競爭行為進行分析，認為教科書與參考書間，因有著作權賦予教科書強 大的排他、獨占效力，而使得參考書市場發生類似鎖入（lock-in）現象。 也就是說教師一旦決定教科書的使用種版本後，學生若想藉由參考書等輔 助學習教材以深入瞭解教科書內容時，就不得不使用以該版本教科書為準 據所編寫之參考書，此時教科書購買者將因教科書之購入，而被鎖入於後 續的參考書市場中。公平交易會為處理國內教科書出版事業針對審查合格 之國民中小學教科書、參考書之銷售行為，涉及獨占事業之禁止行為、聯 合行為，而有違反公平交易法相關規範之虞，訂有「行業警示」。. -2-.
(12) 除此之外，教科書內容（邱偉德，民96）研究，教科書選用（吳靜惠， 民95）、教科書交易之公平性（施錦村，民89）等市場議題之探討亦如雨 後春筍般不斷的出現。但這些研究多都是由單一面向，較狹窄的角度分析 教科書產業且缺乏教科書共同供應採購議題之探討。 在民國90年，因教科書市場問題叢生，教科書售價混亂，引起學生家 長及社會各界關注後，政府介入教科書定價，以共同供應採購方式強勢控 制市場價格，在政府干預自由市場機制下，教科書產業產生了微妙的變 化，本研究藉由對市場上主要出版商的深度訪談蒐集相關資料，分析共同 供應採購制度對教科書市場產生之衝擊及失衡的原因並提供出版業者、共 同供應採購承辦單位相關建議。. 1.3 研究流程. 圖1-1 研究流程 研究流程首先對教科書做一明確定義，瞭解教科書編製制度的演進過 程及教科書在中小學義務教育階段所扮演的角色。在熟知教科書發展歷史 後，了解教科書市場開放自由競爭產生的利與弊，進而分析在公平交易法 及政府大宗採購概念下，政府為補救自由競爭市場之弊，經由教科書共同 供應採購機制的運作，以看得見的手干預教科書價格，扭曲教科書的市場. -3-.
(13) 生態，造成教科書市場運作失靈；研究者並以深度訪談方式了解教科書共 同供應採購作業實際運作過程及出版商面對統一單價之產品市場所做的 因應措施，依據市場失靈理論分析歸納教科書市場在共同供應採購制度下 所產生的利弊得失，並根據彙整之研究結果提出實務意涵，提供教科書關 係者相關建議與結論。. -4-.
(14) 二、文獻探討 2.1 市場失靈 2.1.1 市場失靈的定義 市場失靈（market failure）的概念是由19世紀維多利亞（Victorian）時 代的功利主義（Utilitarian）哲學家西格畏克（H. Sidgwick）所提出個體因 追求自我利益而產生對整體社會的不良影響的說法而來。 傳統的自由經濟學者認為，社會中的生產者在追求利益極大化的前提 下對產品勞務的供給與消費者在追求效用極大化下對產品勞務的需求，二 者構成完全競爭的經濟市場，在此一市場，每個人的效用均達到最大，資 源分配達最佳效率，價格則是一隻看不見的手（an invisible hand） ，主導著 市場內的經濟活動，能讓供給線與需求線的交叉點達到穩定均衡，亦即經 濟效率最大點。然而，在實際的自由競爭市場中，因個體追求自我利益大 於社會利益、產品勞務等資源不當配置，導致市場無效率的狀態，即是市 場失靈，也就是說市場機制本身對於解決資源配置這一問題是缺乏效率的 （丁興業、田志娟，民95）。吳惠林（民94）將市場失靈定義為「市場機 能在充分發揮下，不能如所預期地圓滿達成經濟效率之現象。」其中「市 場機能」指的是「價格運作」，由市場供需雙方自由引導，至於「經濟效 率」的指標則以社會福利極大或帕累托（Pareto）效率境界最通用。 市場失靈可依含義不同劃分為狹義和廣義兩大類；按其主要表現劃分 為無效率、不公平和不穩定三大類，依基本內容分為微觀失靈和宏觀失靈 兩大類；按其產生的原因劃分為結構性失靈、功能型失靈和制度性失靈， 或局限性失靈、缺陷性失靈和負面性失靈（丁興業、田志娟，民95）。. 2.1.2 市場失靈的原因 福利經濟學之父庇古（Arthur Cecil Pigou）在其「福利經濟學，The Economics of Welfare」一書提出要使經濟福利增加就必須使生產資源在各 個生產部門中的配置達到最優狀態，也就是邊際私人淨產值（Marginal Private Net Product）與邊際社會淨產值（Marginal Social Net Product）相等， 但現實中卻因下列幾項因素造成資源配置未達最優狀態，引起學者們所說 的市場失靈。. -5-.
(15) (1) 市場信息不完全而估計投資收益錯誤，影響資源流動。 (2) 耐久性生產要素(如土地、設備)的所有權與使用不一，而其得不 到應有的維護，損害社會收益。 (3) 外部經濟或外部不經濟，例如，工廠對廢氣的排放未處理，代 價則由社會承受，對工廠而言是外部經濟，但對社會則是損失。 (4) 規模經濟（收益或成本變動）引起背離。因各產業規模經濟不 同，在成本遞減的產，規模擴大使邊際社會淨產值大於邊際私 人淨產值；而成本遞增產業在規模擴大時恰相反。 (5) 壟斷的存在擴大了邊際社會淨產值與邊際私人淨產值的差異。 2001年諾貝爾經濟學獎得主史迪格里茲（Joseph Stiglitz）認為導致市 場失靈的原因主要有8個。 (1) 個人自由和社會原則的矛盾。 (2) 現實中的經濟運行不能滿足完全競爭假定。 (3) 某些領域不適用一般競爭均衡分析，尤其是那些體現效率遞增 的經濟活動，如研究與開發等。 (4) 完全市場假定不成立。如完全的風險保障市場是不存在的。 (5) 資訊不完備或資訊無關性的存在。 (6) 存在不完全均衡，資源不能被充分利用，如失業等。 (7) 存在外部效應。 (8) 公共物品是市場無法自行保證供給的。 金太軍（民91）認為市場機制這隻看不見的手是最具效率和活力的經 濟運行機制和資源配置手段，具有經濟利益的刺激性、市場決策的靈活性 及市場資訊的有效性等優點，卻也有其固有的功能缺陷，這些功能缺陷將 導致市場失靈。 (1) 市場不能保持國民經濟的綜合平衡和穩定協調的發展。 (2) 自由放任的市場競爭最終必然會走向自己的反面—壟斷。 (3) 市場機制無法補償和糾正經濟外在效應。 (4) 市場機制無力於組織與實現公共產品的供給。 (5) 市場分配機制會造成收入分配不公和貧富兩極分化。 (6) 市場不能自發界定市場主體的產權邊界和利益分界，實現經濟. -6-.
(16) 秩序。 吳惠林（民94）於其飛越黑板經濟學一書中針對形成市場失靈的因素 －資訊不對稱、獨占、共用財、交易成本的考慮及外部性等分章舉例、論 述，強調人是市場經濟活動的主體，是變化不居的；經濟體系的資訊不對 稱是人間常態；自然獨占難以長存；邊際成本為零則是共用財所具有的特 質；產品勞務的外部性不一定得全部清除，經濟學家應跳出黑板上的圖形 和數學式子，在非既定的模子下推導實際人生。 另，丁興業等（民95）參考諸多學者理論，歸納導致其國內市場失靈 產生的原因有四大類： (1) 市場機制發揮作用的前提條件不完備。前提條件如完全競爭市 場、產品同質及完全資訊等。 (2) 市場發育不完善。即使現實經濟市場本身已相當完善，但高度 理想化的完全競爭和完全信息等條件仍不可能完全具備。 (3) 超出市場機制作用範圍。市場機制的作用範圍僅止於私人產品 領域而非公共財；外部不經濟和廣義市場失靈中的不平等與不 穩定也都是在其作用範圍之外所產生的問題，即市場機制本身 所無法解決的問題。 (4) 因政府失靈而產生的市場失靈。因政府對經濟干預失當，非但 未能校正市場行為，反而限制了市場機制正常發揮，引起經濟 關係扭曲，社會資源實現無法達最有效率的配置。因政府失靈 導致的市場失靈現象比前三種市場失靈現象更普遍、後果更嚴 重。 綜上諸多專家學者的論述，大致可將市場失靈因素分為：自然獨占 (natural monopoly)、外部性（externalities） 、共用財（public goods）及資訊 不對稱（asymmetric information）四項。 1. 自然獨占 自然獨占主要是因為廠商擁有的生產具顯著規模經濟，以致長期 平均成本線（Long term Average Cost，LAC）隨產量不斷下降，其生 產點仍處於平均成本遞減階段；或者因社會上對此產品需求太小，即. -7-.
(17) 便廠商的經濟規模不顯著，但因其LAC線呈先下降後上升之U形，以致 市場需求線D與廠商的LAC線相交在LAC線的下降階段，此時生產點亦 處於平均成本遞減階段。在這二種情形下所形成的壟斷即為自然獨占。 $ LMC. P*. LAC. a. b C. MR Q*. AR=D Q. 圖2-1 獨占性競爭廠商的長期均衡 （朱敬一等，民96） 獨占將對市場競爭機制造成扭曲，不能發揮自發而有效的調控功 能，廠商在獨占市場上具有強大獨占力（monopoly power），在某一程 度上，可以左右產品價格及產出，可說是價格的決定者（price maker）， 而消費者則成為無反抗力的價格接受者（price taker）。 吳惠林（民94）認為自然獨占最典型的說法是規模甚大、固定成 本非常高，其後果即是產品勞務價格偏高，數量偏低，且廠商獨占力 愈大時，後果愈嚴重。如此，獨占市場的供需均衡點將遠離社會福利 最大點，導致市場失靈。若要校正這類的市場失靈， 「政府出馬」就是 標準答案，可用的標準方法為「政府經營」和「民間經營、政府定價」。 2. 外部性 外部性的存在就是「市場失靈」的表示。依寇斯（R. H. Coase） 的研究，外部性一詞是薩繆爾遜（P.A. Samuelson）於1950年代提出， 1981年時，杭恩（Frank Hahn）再明確定義為「一行為者的行為對他人 福利所造成的影響」（吳惠林，民94）。亦即指個別生產者或個人的行 為，影響其他生產者或個人的福祗，而行為者本身並未承擔相應的義 務 或 獲 得 回 報 ， 亦 稱 外 部 成 本 、 外 部 效 應 或 溢 出 效 應 （ Spillover Effect） 。楊明憲（民94）將外部性定義為「在不經由市場價格傳遞下， 個人經濟活動直接影響他人福利的現象。」簡單的說，就是生產者或. -8-.
(18) 消費者的行為影響到第三者的福利（謝振環，民97）。 外 部 性 包 括 外 部 不 經 濟 （ external diseconomics ） 與 外 部 經 濟 （external economics），當外部性產生時，個人邊際成本與社會邊際成 本之間便不具一致性。若社會邊際成本大於個人邊際成本，如工廠排 污等，稱為外部不經濟、外部成本（external cost）或負外部性（negative externalities） ；若社會邊際成本小於個人邊際成本，也就是那些能爲社 會帶來額外好處的生産活動，如植樹造林、果園與養蜂場、教育等， 則稱為外部經濟、外部利益（external benefit）或正外部性（positive externalities）（圖2-1）。 外部經濟的存在，是對社會的利益有好處的，政府並不一定要急 著清除它；唯外部不經濟時，政府介入便有了市場經濟活動的理由， 自古以來，經濟學者如庇古、馬夏爾（A. Marshall）等，均主張政府 以課稅、直接管制廠商或個人活動加以干預。. 價格,P. S= MC 邊際利益. 邊際成本 大於 （外部不經濟） 邊際利益. E. （外部經濟） 大於. 邊際成本. D= MB Q1. Q0. Q2. 數量,Q . 圖2-2 外部性（謝振環，民97） 3. 共用財 共用財（public goods）的概念是由1970年第二屆諾貝爾經濟學獎 得主薩繆爾遜所提出的共同消費財（collective consumption goods ）而 來，與私人消費財（private consumption goods）相對，薩繆爾遜對共 同消費財的定義為「大家都能享用，每一個人對此共用財貨的使用並 不會減損其他人的使用量」。. -9-.
(19) 因對薩繆爾遜所舉的燈塔例子的誤解，一般多將這類財貨稱為公 共財，亦有部份學者，如吳惠林、張五常堅持應以共同財稱之，以與 公共財區別。 吳惠林（民94）認為公共財是不恰當的名詞，因為公共財一詞易 被誤會成「公家財物」 ，亦即政府所提供的物品，像國防、燈塔這類具 有「共享」又有「不能排他」性質的財貨，應稱為共用財（public goods） 而非公共財。吳惠林更引用張五常教授對薩繆爾遜文章的評論，認為 共用財的真正特色應是其使用的「邊際成本為零」 ，且共用財不一定必 由政府提供予民眾免費使用，例如治安維護可由警察負責，有時亦由 社區警衛、保全公司提供，且一旦治安做得好，不管是否支付了費用， 任何在治安範圍內的民眾都能享受，而警察保護10個人與11個人的費 用並無增加。 依鄭清霞等（民94）整理，公共財有兩個主要特色，一是非敵對 性（non-rivaled） ，係指該財貨具有不可分割性，也就是無法分割消費， 亦即消費的邊際成本為零；二是非排他性（non-excludable） ，則指無法 排除他人使用的特徵，此處的他人是指沒有付出代價的人。謝振環（民 97）依商品的共享或非敵對性與非排他性特質，將商品分為四類（表 2-1）。 表2-1 商品的分類（謝振環，民97） 敵 對 性. 非 敵 對 性. 準公共財（Club goods） 私有財（Private goods） 排 他 性 －球鞋、咖啡、衣服、擁擠 －有線電視、不擁擠的游 泳池、戶外音樂會 的游泳池 共同資源（Common goods） 公共財（Public goods） 非排他性 －海裡和溪湖的魚、空氣、 －國防、國慶煙火表演、 水、候鳥、擁擠的快速道路 不擁擠的快速道路、. 因共用財的非敵對性與非排他性特質而導致市場上的搭便車問題 （The free-rider problem） 。在消費者部份，生產者沒有辦法向消費者收 取消費的代價（或費用） ，加上共同財多具大量外部經濟，誘發消費者 搭便車的免費消費心理，消費者傾向於不願意承擔生產公共財的生產. - 10 -.
(20) 成本。在生產者部份，由於無法向消費者收取代價，故生產者沒有提 供公共財的誘因（鄭清霞等，民94） 。若是任由自由市場決定生產數量， 因為市場價格無法反應外部利益，其實際產出水準多低於最適水準， 造成市場無效率。 由於共用財的搭便車問題，使其收費困難，導致此類財貨無法由 市場有效提供。政府便有干預市場機能運作之必要，可採私人生產， 政府採預算編列方式免費（或收取部份費用，如捷運）提供予使用者。 4. 資訊不對稱（asymmetric information） 資訊的充分性是經濟體系達致完全競爭，毋須外力干預，即可經 由看不見的手（市場機能）達成最佳效率狀態的重要條件之一（陳孝 平，民90） 。但實際的經濟活動中的買賣雙方對同一商品的訊息獲得並 非完全對等，因此產生資訊不對稱（asymmetric information）而有效率 損失，導致市場失靈。 資訊不對稱是人間常態（吳惠林，民94） 。庇古（Arthur Cecil Pigou） 以工人與工作環境、個人與醫生、個人與律師為例，當交易雙方資訊 無法充足流通時，必定產生市場的不平衡，因而交易雙方未能得到最 佳的應得報酬和利益。 2001年諾貝爾經濟學獎得主喬治阿克羅夫（George A. Akerlof）著 名的檸檬市場理論（The Market for Lemons）即認為因為存在買賣雙方 的資訊不對稱，所以賣方能向買方推銷較差商品，影響二手車的市場 機制。買方因資訊不足無法確實分辦二手車的好壞，在此一狀況下， 買方只願支付一般市場平均價格購車，而賣方掌握了比買方更有利的 資訊，便可以掩蓋產品的真相，以次貨充當好貨賣給消費者，造成市 場上劣幣驅良幣的現象。 曾澍基曾在「巨龍口裏的明珠」一書中以醫療服務為例子，分析 因買（病）賣（醫）雙方之間存著資料不平等的情況下，以價格制度 作為市場分配機能的漏洞和局限造成市場失靈。由於資訊不對稱而產 生的市場失靈，政府可以通過制定相關的法律來規範市場行為，使發 佈虛假資訊的人受到嚴厲的經濟制裁（丁興業、田志娟，民95） 。就我 們的全民健康保險而言，資訊不對稱使大眾、醫師、健保承攬人都必 須面對繁複的規範。（陳孝平，民90）. - 11 -.
(21) 2.1.3 市場失靈的調整 無論那種類型的市場失靈都需要政府有所干預（丁興業、田志娟，民 95）。政府可以利用不同的政策來糾正市場失靈。包括：直接管制（數量 或價格管制）、課稅（增加稅收及提高經濟效率）與補貼（提高社會淨福 利水準） ，以及排放交易制度（有許可證廠商才可排放污染） （謝振環，民 97）。 福利經濟學之父庇古是最早提出以徵稅解決外部性的市場失靈的學 者，主張由政府對資源配置進行干預，以調整市場失靈。干預方法除徵稅 外，包括產業國有化、補貼、限制壟斷、保護競爭、價格控制等等。另外， 倡導政府干預的重要代表人物，斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz） ，從增補市場 的不足、收入分配及有益產品（merit goods）的供給三方面解釋政府干預 市場經濟活動的合理性。再則，以寇斯定理(Coase Theorem)著名的當今學 者寇斯（Ronald Harry Coase），主張在交易成本為零的前提下，產權的配 置將不影響效率，政府只需幫助建立協商平台，並清楚定義產權問題，然 後在回歸市場機制下，讓產權當事人經由磋商達成效率，解決市場失靈。 市場失靈是人間常態（吳惠林，民96）。自古至今，許多經濟學學者 無不對此提出批判與見解，無論政府採取何種解決策略進行干預時，均應 本著社會利益與社會成本原則，讓市場機能發揮應有功能，而非由政府代 替市場機制，否則將落入丹姆茲（Harold Demsetz）所說的「涅盤謬誤」 （Nirvana Fallacy），亦即只看到政府干預市場帶來的好處，卻沒見政府干 預政策本身的問題，導致政府干預市場的失效（陳敦源，民92）。. 2.2 政府失靈 市場失靈為政府干預經濟活動、彌補市場不足提供了基本依據（金太 軍，民91）。為彌補市場機能不足，政府可運用經濟的、法律的、行政的 等各種措施以改善市場失調的現象，但若政府對市場的干預不恰當，將導 致市場機制不能對資源進行有效配置（丁興業、田志娟，民95），這種因 政府以看得見的手干預市場失靈問題，卻囿於政府能力有限及干預所引發 的不良後果，即政府失靈（government failure） 。薩繆爾森將其定義為當政 府政策或集體行動所採取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收. - 12 -.
(22) 入分配時，政府失靈便產生了。 政府失靈的原因可能來自於政治制度本身或政府組織內、外部因素的 限制。斯蒂格利茨指出因承諾問題（commitment problems）、協議問題 （bargaining problems）、不完全競爭（imperfect competition）及資訊不相 等（asymmetric information）的四大政府問題而導致政府政策施行的無效 率。政府失靈的根源主要有下列五項（金太軍，民91）。 1. 政府干預的公正性並非必然 政府干預的前提是政府應為社會公共利益的化身，應本社會利益 與社會成本原則，求社會資源的均衡分配達帕累托境界，然實際政府 部門因少數官員追求私利而非公共利益或與廠商共盟追求共同利益而 產生內在效應（interalities） ，正如外部性之於市場失靈，造成政府干預 失靈的重要根源之一。 2. 政府某些干預行為的效率較低 政府的干預行為多作用在投資大、收益慢且少的共用財，是多數 廠商不願進入的市場，其成本支出由政府編列預算維持，不以盈利為 主要目的，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅動。再則，政府 部門是一個獨占性的主體，在社會中不存在競爭對象，這種缺少競爭 的壟斷極易使政府喪失對效率、效益的追求。 3. 政府干預易引發政府規模的膨脹 德國財稅學家與經濟學家阿道夫·瓦格納（Adolf Wagner）在19世 紀提出提出的公共支出不斷增長法則，又稱瓦格納定律（Wagner’s Law），認為政府行使職能的公共支出與經濟成長間呈一正向函數關 係，政府為達干預市場的效益，而有職能擴展和強化及其機構和人員 的增長，由此造成越來越大的預算規模和財政赤字，成為政府干預的 昂貴成本。 4. 政府干預為尋租行為（rent seeking）的產生提供了可能性 公共選擇學者認為，尋租行為是廠商為了取得額外的收益而進行 的疏通活動，這種額外的收益是許可證和配額產生的。例如：進口許 可證、外匯管制、政府採購等。這些政府管制措施，即可能造成私人. - 13 -.
(23) 以合法或非法的手段來謀取私人利益。布坎南（James Mcgill Buchanan） 認為「尋租，基本上是通過政治活動進行的」 ，也就是說，因政府對市 場干預政策的施行與限制，使相關廠商獲得機會為其生產或勞務取得 專有的資格與特權。尋租行為可能導致生產經營者提高經濟效率的動 力消失、經濟的資源大量地耗費於尋租活動、因賄賂而增加交易費用 等，形成經濟資源配置的無效率。 5. 政府失靈還常源於政府決策的失誤 政府干預的合理性與正確性必須以具完備性與準確性的信息為基 礎方能正確決策，但市場經濟活動的複雜性和多變性，增加了政府對 資訊的全面掌握和分析處理的難度，在缺乏完全準確資訊的狀況下， 政府要制定正確的干預政策已具有相當的難度，即便決策判斷準確， 仍須政策工具選擇與執行貫徹力度配合，再加上干預力道的精準掌 握，方能使政府干預奏效，否則干預不足與干預過度，均會因政府失 靈造成更嚴重的市場失靈。 政府這隻看得見的手，對市場機制的影響至深且鉅，除非干預能產生 更明顯的良好效果，否則政府不應主動干預，進行干預時，應隨時將之置 於市場制約下，確保干預不致造成相關價格的過度扭曲，為避免內在效 應，更應將干預置於制度的規範約束下，而不是隨部份官員的個人好惡或 判斷左右之。行政決策行為、執行行為、監督行為均納入法制化的軌道中， 讓道德低下者無機可乘。誠如布坎南所說的「要改進政治，有必要改進或 改革規則，改進或改革作政治游戲的構架…一場遊戲由它的規則限定，而 一場較佳的遊戲只產生於改變規則。」而政府面對資訊掌握不易導致決策 失靈的問題，則可推行電子政府，加速訊息流通速度；並在政府機構內部 建立起競爭機制，打破壟斷的非理性，消除政府低效率的最大障礙。 政府干預不應成為替代市場機制的主導力量，而是以政府的干預之長 彌補市場調節之短，同時又以市場調節之長來克服政府干預之短，從而實 現市場調節和政府干預二機制最優組合。. 2.3 鎖入效應 鎖入（lock-in）通常是指廠商鎖入（vendor lock-in）又稱為所有權鎖. - 14 -.
(24) 入(proprietary lock-in)或消費者鎖入（customer lock-in），是指消費者首次 購買商品後，只能依賴單一廠商所提供的產品或服務，若要改用其他廠商 的產品或服務，必付出一定轉換成本。簡單的說，鎖住效果是由於許多相 關產品在一特定系統裡的緊密關聯，若要單獨換掉其中任何一項產品，將 產生很大的轉換成本。 在行銷學上，Zauberman（2003）對鎖入定義為當顧客在完成首次消 費後，搜尋與轉換其他替代產品的偏好降低，加上消費者對成本最小化的 偏好及對未來轉換成本影響的預期，鎖入情形於是發生。轉換成本可以是 任何形式的財務或情感障礙，避免消費者轉換到其他品牌或廠商的產品， 因此，當消費者轉換成本存在時，鎖入效應產生並導致形成市場進入障 礙。亦即鎖入效應是指顧客為維持、發揮初次購買商品應有的功能，必須 購入配套產品或服務，此時，配套產品或服務的選擇對象受到相當高度的 限制，加上限於現有的偏好、習慣或成本因素考量，而無法由現有採用的 品牌產品轉換到其他品牌（張千昀，民97）。 在法律上，黃銘傑（民94）認為鎖入現象發生必以有二個獨立存在的 市場為前提，即是「初級市場」與「後續市場」。因為二個市場的產品相 容性、消費習慣及智慧財產等關係，使得後續市場上的消費選擇，取決或 受制初級市場。廠商產品在初級市場之占有率或市場力，可直接推斷其於 後續市場所可能獲得的占有率或市場力。 鎖 入 效 應 之 所 以 重 要 ， 是 因 為 它 會 為 企 業 帶 來 利 潤 （ Zauberman, 2003）。鎖入企業創造價值的四要素為效率之一，是企業促使消費者重覆 進行交易的能力，可經由創造消費者轉換成本形成鎖入（Amit and Zott, 2001），並以網路亞馬遜（Amazon.com）書局及Hotmail為例，亞馬遜書 局的「一次訂購系統」（one-click ordering system）為消費者保留信用卡資 訊，方便消費者的再次購買，而Hotmail提供免費網路信箱，藉由創造消費 者轉換信箱的不便形成轉換成本，提高消費者的忠誠度，預防顧客投向競 爭者。再以Hewlett-Packard’s（HP）為例，HP 2002年的總銷售額為147億， 而影象列印及輸出（Printing and Imaging, IP）部門佔了23億，其中大部份 的利潤來自個人與小型企業為其HP印表機所購買昂貴的消耗品，產業專家 估計HP的總利潤約30–35%的利潤來自於印表機墨水銷售。這便是鎖入效 果的強大力量，在消費者選擇了特定科技產品後，則必須遵守同一品牌產 品的遊戲規則，無法任意轉換。. - 15 -.
(25) 三、台灣國中小教科書產業 3.1 教科書歷史與演進 教科書在國中小教學中扮演舉足輕重的角色，教科書是教材的權威， 教學方案的心臟；應該教什麼，要如何教，幾乎決定於教科書。（Chambliss and Calfee, 1999）。它是教師傳道、授業、解惑的參考，是中小學學生賴 以學習知識主要來源。教科書內容編撰之良窳，關係國中小學生甚鉅，本 章除對中小學教科書做一明確定義外，並將參與教科書編輯之出版商及現 行教科書採購做一整理。. 3.1.1 教科書的定義 廣義的教科書定義中主要是方便學生學習所設計的書面資料，同時提 供教師作為教導特定學科的輔助教材（吳正牧，民83）；日本文部省亦在 「發行教科書有關之臨時措施法」第二條規定，教科書就是「在小學校、 中學校、高等學校，以及和這些學校同級的其他各類學校，依照教學課程 之結構順序排列組織成功的學科主要教材，被編為教學用圖書，並經過文 部省審查通過，或具有文部省著作名義者」；教科書和教科用書是略有不 同的，在我國國立編譯館則說明教科用書通常指教學工具或教學資源之統 稱，包含教科書、教師手冊、學生習作、掛圖、儀器、標本等；而教科書 則指學生課本（吳靜惠，民95）。 教育部國語辭典解釋認為教科書是「教學活動中，在一定範圍內，專 門編寫給學生上課用的課本」。教育部亦指出「教科圖書是依據教育部所 頒之九年一貫課程綱要所編輯之學生課本及其習作」。 綜合各方研究的定義，本研究所認定之教科書為在國民中、小學教學 活動中，在一定範圍內，專門編寫給學生上課用的課本，且需經教育主管 機關審定通過者。. 3.1.2 教科書編審制度 1. 自由制 自由制下的教科書任由私人出版，教科書在出版前不必經過主管 教育行政機關的審定；但學校、學區或地方教育行政機關須對多種教. - 16 -.
(26) 科書加以評鑑，而後予以認可才能採用，各出版業者可為其所出版的 教科書加以宣傳。 2. 統編制 由教育部召集學者專家，組成編輯單位（民國85年以前為統一國 立編譯館，民國94年後為國家教育研究院籌備處），統一編輯教科書 內容後，自行印製或委由民間印行，直接銷售至各學校的教科書，一. 圖3-1 台灣國民中小學九年一貫教科圖書審查作業流程 （修改自中華民國91年11月27日立法院第五屆第2會期 「國中小課程教科書相關問題之檢討與因應」專案報告）. - 17 -.
(27) 般稱為部編本教科書。在統編制度下，各學校均採用相同的教科書為 教學依據。 3. 審定制 由民間出版業者依教育部所頒行之課程標準編撰教科書內容，經 教育主管機關審查通過核發執照後，再由各學校選用的教科書，一般 稱為審定本。在審定制度下，教科書編輯業者多元，各學校亦保有教 科書選用的權利。圖3-1為我國自85學年度逐年開放教科書審定制度下 的審查流程。無論是統編制或審定制的教科書編寫方式均有其優缺 點，表3-1將這二種制度自各面向加以比較與整理。 表3-1 統編制與審定制教科書比較 比較項目 教科書內容編輯 各學校選擇 教科書內容審定. 優點. 缺點. 統編制. 審定制. 教育主管機關. 民間出版業者. 無選擇（只有單一版本）. 多種選擇. 教育主管機關. 教育主管機關. 1. 成本低售價低 2. 內容統一，保障國民教育 階段國民基本知識的獲得 及水準 3. 利於國家政令傳遞 4. 學生學習方向專一 5. 減少教科書選用採購之風 紀問題。 6. 減少學生轉學之不便. 1. 內容、版本多元豐富 2. 提升教師專業自主 3. 市場競爭，刺激教科書品質提升 4. 學習多元，提升學生競爭力 5. 高民間參與教科書研編之意願 和對教育之關心。. 1. 市場壟斷，無競爭力 2. 受政治勢力影響大 3. 助長填鴨式思想 4. 教師專業自主受到剝奪 5. 缺少因地制宜之彈性. 1. 售價高，造成負擔 2. 出版商為求高市佔率，賄賂事件 頻傳 3. 內容多元，審定標準不易拿捏 4. 升學壓力下，學生課業負擔無形 中可能加重。 5. 冷僻的教科書乏人編輯. 3.1.3 各國教科書制度 若將教科書制度細分，教科書制度包括教科書編製，選用及採購三個. - 18 -.
(28) 部分，楊國揚在「教科書制度與政策變革」所整理的各國教科書制度表中 （表3-2），我們可以發現大部份國家在教科書編製上多採用審定制或自由 制。 日本的教科書制度，歷經了自由採用與發行期、認可制度期、檢定制 度期、國定制度期，直至二次世界大戰後才逐漸走向開放教科書審定制（楊 思偉，民96），與我國的教科書制度發展有許多的雷同之處。 1. 教科書的角色認定 日本文部省「發行教科書有關之臨時措施法」第二條明白載明， 教科書是在小學、中學、高等學校，及同級的其他各類學校，依照教 學課程結構順序，編寫教學用圖書，並經過文部省審查通過，或具有 文部省著作名義者（中華民國比較教育學會，民78）。相同的，在台 灣教育體制中，教科書一直以來都是教師教學、學生考試最重要，甚 至唯一之工具（楊國揚，民96）。 2. 民間編製之教科書仍受教育主管監督 日本的教育政策及學校受國家最高行政機關－文部省的監督，教 科書內容及次序必須依據文部省的「學習指導要領」（課程綱要）之 規定編寫，且文部省對教科書擁有擬定課程內容、課程標準、要求水 準以及檢定的權限；在審定制度下，台灣教科書市場逐年開放，民間 出版商所之教科書編輯方向仍須遵循教育部所公布「課程綱要」，編 寫後亦須經主管機關審核通過方可供應各學校選用。 3. 教科書改革 在教科書發展過程中，為變法圖強，都急於吸收西方文化，同時 也發生固有文化與西方文衝突的問題，為調和此一問題，我國採用「中 體西用」，即「中學為體，西學為用」的策略，而日本則用「和魂洋 才」（「和」指大和民族，「才」指近代科技）因應之。. 3.1.4 我國教科書採用制度演進 中華書局創辦人陸費逵氏認為我國正式自編小學教科書始於光緒23 年，師範生陳懋治、杜嗣程與沈叔逵等所編「蒙學課本」三冊。最早政府. - 19 -.
(29) 表3-2 各國教科書制度（楊國揚，民96） 教科書 制度. 借用. 教科書供應方式 購買. 自由制. 公立. 私立. 出版商定價 有折扣. 紐西蘭 自由制. ＊. ＊ (參考用書). N/A. 英國. ＊. 國別 澳洲. 自由制. 義大利 自由制. ＊ (小學). 荷蘭. 自由制. ＊. 瑞典. 自由制. ＊. 芬蘭. 自由制. 挪威. 審定制. ＊. 瑞士. 審定制. ＊. 加拿大 認可制. ＊. 美國. 認可制 自由制. ＊. 法國. 審定制. ＊. 德國. 審定制. ＊. 免費. 書價. N/A. 選用權 教師. 教師. 政府定期發佈 教師及家長代表 書價. ＊ (初中以上) ＊ (高中以上） ＊ (非義務教育) ＊ ＊ (高中以上) ＊ (非義務教育). N/A. 教師. N/A. 學校/教師. N/A. 學校/教師. N/A N/A. 教師. ＊. N/A. 學校. ＊. N/A 出版商定價 有折扣. 學校/地方學區 （各州不一） 督學，教師及校 長. 政府規定售價 各學科教師. 匈牙利 審定制. ＊. 政府補助. 西班牙 審定制. ＊. N/A. 學校/教師. 日本. 審定制. 韓國. 審定制. 台灣. 審定制. 大陸. 審定制. 新加坡. 審定制 統編製. 教師. ＊ （高中以上） ＊ （初中以上）. ＊. N/A. 地區教育委員 會、校長或教師. ＊ (小學). N/A. 學校. ＊. ＊. ＊. ＊. ＊ ＊. 出版商與政府 學校 議價 地方教育行政部 政府定價 門 政府規定售價 學校/教師. - 20 -.
(30) 統編中小學教科書則始於清末南方各省所編的「蒙學報」。爾後，陸續有 「國文教科書」「修身教科書」及「教授書」等統編教科書；但因程度參 差、多所訛誤，民間著論糾彈、批評者多，審定制中小學教科書逐漸興起， 民國初年商務印書館所編「共和國小學教科書」創下審定教科書空前盛況。 民國26年抗戰軍興，為解決教科書書荒，教育部積極著編訂並督促民 間7家書局負責印刷發行。此「公編私印」體制是八年抗戰期間的特殊現 象。自台灣光復後到九年國教施行前的這段期間，因考慮台灣受日本統治 50年之久，各地學校制度、語文程度以及社環境均有其特殊性，除勞作、 美術、音樂等由地方教科書編輯機構供應，其餘如國語、算術、社會、自 然等則由國立編譯館負責編印。在這特殊時代背景下，形成教科書統編與 審定制度的並行。 民國57年是我國教科書演進歷程一大分水嶺，配合九年國民教育之延 長，在先總統 蔣公頒發的「革新教育注意事項」中明確指示：「今日我 國各級學校，不論小學、初中、高中之課程、教法與教材，希根據倫理、 民主、科學之精神，重新整理，統一編印」。奠定教科書統編制度維持運 作近三十年的時間。 民國77年解嚴，社會快速變遷和時代潮流轉變，民主開放、自由多元、 自主選擇等成為臺灣主流的價值觀念。各項改革雷靂風行，教育改革中又 以教科書首當其衝，李遠哲博士曾說：教育改革若不改教科書，教育改革 就沒發生過。民國78年，逐漸開放國小、國中的藝能、活動、選修類科教 科書由民間出版業者參與編輯出版，回到統編審定併行制。面對改革潮 流，民國85年12月，行政院教育改革審議委員會公布「教育改革總諮議報 告書」，教科書的編輯逐步開放（表3-3），民國88年「國民教育法」第8 條之2第1項修訂為「國民小學及國民中學之教科圖書，由教育部審定，必 要時得編定之。」國民中小學教科書制度確定由「統編制」修訂為「審定 制」。審定制度施行數年後，問題逐漸浮現，如教科書內容錯誤百出；售 價過高造成家長負擔；學校採購教科書弊端不斷等等，於是又出現回復統 編的聲音，原本已經完全退出教科書編輯的國立編譯館於民國94年以國家 教育研究院籌備處的身份重新推出數學學習領域與自然與生活科技學習 領域的教科書，至此，教科書制度再度成為統編、審定並行制。. - 21 -.
(31) 表3-3 我國教科書制度演變 時. 間. 民國初年 至 26 年 18 年 26～38 年. 34～57 年. 57～78 年. 78 年至今. 事. 實. 「審定教科用書圖書規程」第一條：小學 校、高等小學校、中學校、師範學校教科用 審定制為主 圖書，任人自行編輯，惟須呈請教育部審定。 頒行「幼稚園中小學等暫行課程標準」，中 小學教科書非經審查不得採用 由政府編訂，民間書局負責聯合印行。. 37 年. 制 度. 統編制. 頒行「小學課程標準」. 國立編譯館負責國語、算術、社會、自然編 印，各書局則負責編印常識、音樂、美術、 編審併行制 生活與倫理 教育部依台灣省政府核定之成本價核定售 價，授權國立編譯館編輯，委由台灣書店印 統編制 製、配發 開放國中、藝能科、活動科目由民間出版業 78 學年度 者參與編輯，送經國立編譯館審查通過後發 編審併行制 起 行。 79 學年度 開放國中選修科目為審定本. 編審併行制. 80 學年度 開放國小藝能、活動科目為審定本. 編審併行制. 85 學年度 「教育改革總諮議報告書」. 逐年全面開放 為審定制。. 88 年. 「國民教育法」修訂 國民小學及國民中學之教科圖書，由教育部 審定，必要時得編定之。. 89 學年度. 國立編譯館（已併入國家教育研究院）退出 國小教科書編寫市場. 89.6.21. 89.6.22. 教育部頒布「國民小學及國民中學教科圖書 審定辦法」。 教育部與公平會合作，發布「公平交易法對 於審查合格之國小教科書出版事業銷售行 為之規範說明」，以避免發生不公平競爭情 事。. 90 學年度 九年一貫課程實施. 國小審定制度 國中於三年內 教育部協助地方政府組成教科書全國議價 全面改為審定 91 學年度 委員會，並於教育部內組成危機處理小組因 制度 應91學年度全國教科書議價事宜。. - 22 -.
(32) 表3-3 我國教科書制度演變（續） 時. 間. 事. 實. 制 度. 國立編譯館完全退出教科書編寫，僅組成專 91 學年度 案小組，審查民間出版業者送審之各科審定 本教科書. 78 年至今. 91.7.19. 由教育部主導聯合議價，將教科書價格調降 4 成。國小 2-6 年級審定本教科書一般學科 單頁參考價每頁 0.40-0.53 元；藝能科單頁參 考價每頁 0.60-0.70 元。業者參考書聯合漲 價。. 92 年 1 月 教育部公布「教科書評鑑指標」 94 年. 國家教育研究院（國立編譯館）重新加入教 編、審制並行 科書編輯行列，編印數學及自然二科. 3.2 教科書出版商現況 民初審定制度下以商務印書館為最大的教科書出版商，所編「共和國 小學教科書」印行全國，創下審定教科書空前盛況。抗戰時期，採「公編 私印」體制時，負責印行的書局為正中書局、商務書局、中華書局、世界 書局、大東書局、開明書局、文通書局等7家；民國57年延長為九年國教 並將教科書交由國立編譯館統一編輯後，由臺灣書局負責印行，直到民國 85年教科書市場開放，諸多出版業搶進，可謂是百家爭鳴不為過，經過多 年市場自由機制的運作，部份體制較差，財務狀況不佳的出版業逐一退出 教科書市場，時至今日，教科書市場上僅存六家出版業者（圖3-2），且80% 市場由其中康軒文教集團（以下簡稱康軒）、南一書局企業股份有限公司 （以下簡稱南一）及翰林出版事業股份有限公司（以下簡稱翰林）三家所 佔有（圖3-3），民國94年，國家教育研究院籌備處參與教科書編輯（原為 國立編譯館）。 1. 康軒文教集團 成立於民國77年，原名「康和出版股份有限公司」。歷經臺灣多 次課程改革，包括民國80年國小藝能科開放、民國85年國小新課程學 科開放、民國90年九年一貫課程實施以及民國91年國中學科教科書開 放等。. - 23 -.
(33) 民國85年. 民國89年. 民國91年. 教科書開放. 國立編譯館退 出教科書編輯. 共同供應採購. 民國94年. 國立教育研究 院籌備處編輯 教科書. 民國97年 北北基共辦聯 測*. 新學友 新學友 華. 信. 南. 一. 翰. 林. 明. 倫. 聯. 教. 康. 停止出版. 版權讓與. 南. 一. 南. 一. 南. 一. 南 一. 翰. 林. 翰. 林. 翰. 林. 翰 林. 軒. 康. 軒. 康. 軒. 康. 軒. 康 軒. 牛. 頓. 牛. 頓. 牛. 頓. 牛. 頓. 牛 頓. 仁. 林. 仁. 林. 仁. 林. 仁. 林. 建. 宏. 國編館. 版權讓與 版權讓與. 96停止出版. 出版高中教科書 委任. 康. 和. 停止出版. 遠. 流. 停止出版. 天. 衛. 停止出版. 明 台. 停止出版. 光 復. 部編本. 部編本. 育. 育 成. 成. *：台北縣市及基隆市(北北基)依地方權限共辦100學年度國中基測，教科書並施行一綱多本選一本。. 圖3-2 教科書編輯出版業者消長 康軒董事長一直以教育人自居，以「提升教材品質」與「落實教 材發展」為經營理念，在多角化經營下，觸角遍及國中小教科書、參 考書、輔助教材、兒童雜誌、幼教教材、授權教材的出版等；推動兒 童閱讀的「愛讀書屋」；並跨足雙語中小學和幼兒學校、康軒美語學 苑的經營。組織涵蓋康軒文教、育橋文教、康橋雙語中小學和康軒幼 兒學校、康軒美語學苑，民國93年進軍大陸文教市場，投資成立「南 京康軒文教圖書有限公司」，是中國大陸地區首家取得外商獨資經營. - 24 -.
(34) 圖書批發的台商企業，如圖3-4。 康軒深耕於中小學教科書市場，致力於教科書研究發展，以及教 學媒體的規畫設計，目前康軒九年一貫新課程國中小教科書市占率達 40%左右，可說是臺灣中小學教科書出版業中的領導品牌，從教科書 出發，接續興學辦校，再以閱讀雜誌為下一波成長的動力，以『致力 深耕教育園地，成為華人社會最有貢獻的知識產業集團』為組織願景， 充分實踐「給孩子一個美麗的未來」的使命宣言。 其他 8.64%. 翰林 27.5%. 康軒 36.01%. 南一 27.85%. 圖3-3 96學年度第一學期國小教科書各版本市占率. 圖3-4 康軒文教組織 （資料來源：康軒文教網站）. - 25 -.
(35) 2. 翰林出版事業股份限公司 翰林成立於民國48年，總公司位於台灣台南市，在公司化之前稱 為翰林。在教科書市場開放前，以出版高中，國中及國小各類參考書 及測驗卷為主，在開放後，開始跨入教科書出版的領域，現在與南一、 康軒同為台灣主要教科書版本的民間出版商。 自民國94年國家研究院籌備處復參與教科書編輯，翰林成為部編 審定本教科書的獨家印行書局。 3. 南一書局企業股份有限公司 南一創立於民國42年，初期以出租佛書起家，二年後轉為販售西 書和社會用書，繼而改為總代理、總經銷和生產紙製品。民國59年起 以出版升學參考書為主力，知名者如《新超群》國中參考書、《點線 面》講義等。素有「臺灣參考書的出版王國」之封號。民國80年，南 一成立子公司長鴻出版社，跨足漫畫出版業務。 南一於臺北設置一編輯部，總公司設置於臺南市，設有編輯部、 印前部、印製部、裝訂部、發行部、業務部、門市部，教科書編寫、 印製、裝訂及銷售一手包辦，並於全省各縣市均設服務中心。 自中小學教科書市場逐年開放，教科書編輯不再定於一尊，南一 更將經營重心投注在開發中小學教科書的出版發行工作，以「教育乃 樹人興國之大業」的理念，禮聘學者專家編撰教材、設計教具與題庫； 由專業人員從事企劃、編輯、校對、美工、排版、印製、發行工作； 並有熟悉教材、教育現況的業務專員負責蒐集市場新訊，提供售後服 務，主要商品及服務項目包括教科書、參考書、課外補充、e-learning 學習網並不定期舉辦教學研習會，南一可說是現今國小、國中至高中 教科書開發最齊全、送審通過率最高的出版機構。. 3.3 教科書市場的特徵 市場，管理學者認為市場係由實際與潛在顧客組成，著重於顧客需求 的滿足；而經濟學上對市場定義為「存在總供給與總需求的所在」，強調 其價格功能，而不在乎具體的場所，且價格必須以「產品」歸類，因此一 個產品就是一個市場。經濟學上所稱的一個市場，指的是生產某特定產品 廠商及（共同決定該項產品價格的）消費者的集合（張清溪等，民96） 。威. - 26 -.
(36) 廉（William G. Shepherd）則稱，市場是買賣雙方交換特定單一產品的集合 團體（陳振長，民80）。根本言之，「市場」所包含的要件為產品、產品 提供者及消費者。 而教科書市場不同於經濟市場，付費者既不是使用者，亦不等於選用 者，在教科書市場中，教科書的使用者是沒有行為能力的中小學生，付費 者是學生家長，而決定選用的則是教師或學校，市場中存在著總供給與總 需求，但在政府教育單位這隻「看得見的手」的操作下，經濟市場的價格 機能卻不存於斯，而教科書產業發展卻又與教育政策緊密結合的，因而擁 有下列各項產業特質： 1. 市場固定，無客戶開發問題 教科書的使用對象為受義務教育的學齡兒童，教科書總量是一確 定的己知數，而教科書選用者－教師或學校，每年變動不大，出版業 者不須針對新客戶的開放做特別的人力訓練。 2. 教科書編寫受政府法令規範 所謂「一綱多本」即指依教育部所製定之「課程綱要」為內容準 則，各出版商進行教科書編寫，通過「國立編譯館」的審查作業後， 不同版本教科書才發行上市。 3. 教科書內容隨時代變動年年更新 義務教育所使用的教科書是學童汲取知識的主要來源，其內容除 須有基礎概念外，尚須配合時事、科技潮流、兒童生活經驗等，逐年 修正；各出版業者為保持自家教科書的競爭性，多在各校使用教科書 的學期中，隨時派員到校了解使用狀況，蒐集教師的使用意見後，做 為下一年度編修之參考。 4. 成本高但回收期長 教科書市場利潤雖然驚人，但相對的，教科書業者所開發的每一 本教科書所投入的人力及資源等經費亦相當可觀，再則，教科書開發 並不是短時間能完成，從研發到發行上市，最短都得花上一年半～二 年的時間，因此，所投資的成本是否能夠短期回收，尚待市場檢驗。. - 27 -.
(37) 資金上的高競爭門檻，讓教科書產業自民國85年開放至今，只有退出 市場的出版商，而少有新進入者，開放初期的12家出版業者亦逐一萎 縮至6家。 5. 高佔有率 因教科書產業高成本且回收期長的特性，出版業者除開發教科書 週邊產品，如參考書、輔助教具等，吸引學校選用、提高市場收益外， 尚須在產業中達到高占有率，以規模經濟降低成本。以日本為例，17 家出版公司中，前五名主要出版社的教科書全國占有率達70.5%，其餘 12家合計才19.5%；若以科目看，光村圖書在國語科的占有率高達 61.7%，而社會、算數及生活科則由東京書藉分別以54.5%、35.4%及 33.9%為業界龍頭。台灣教科書的市場佔有率，也呈現了相同的趨勢， 康軒在91學年度的國中小教科書市場上約有45%的市佔率。直至96學 年度一直維持在40%左右。 6. 售價不由市場供需決定 民國91年教育部正式施行中小學教科書共同供應採購制度起，由 「教科書計價小組」核定教科書每頁單價後，出版業者依每頁單價計 算其書價再報教育局核備後公告，各校即依公告價格向學生收費，教 科書價格並不隨市場供需而變動。 7. 教科書發展是與教育政策緊密 教科書發展由民國初年的自由制到民國57年配合九年國教的實 施，中小學教科書一律由國立編譯館主編，以方便國家傳遞一元化的 統一意識型態。直到民國77年，配合國家解嚴，教科書編製亦自民國 85年逐步開放，至民國90年實施九年一貫課程，課程綱要不斷的在修 訂，每次的修訂後，教科書便須重新編製以符合審查機關要求。 在教育改革的過程中，為與國際接軌而將英語提早至國小教授；為提 升學生解題能力而有建構式數學；為提倡本土文化而強調鄉語教學；為減 輕學童學習壓力而大幅刪除文言文的文章，甚至廢除作文考試，處處都可 看到依主政者主觀意識而為的政策措施。. - 28 -.
(38) 3.4 教科書市場全面開放後面臨的問題 教科書市場開放是教育改革的一重大指標，關心教育人士為此而振奮 不已，亦抱持著樂觀其成的態度，期待教科書開放能為數百萬莘莘學子的 學習帶來一番新氣象。的確，就開放後的審定本教科書言，不但教科書版 面設計、編排活潑，內容趣味性亦增加許多；再由所提供的輔助教材看， 出版業者貼心的為教師準備教學輔助教具，省去教師許多自製教具的時 間，讓教師能更專心於教學研究；而以學生學習廣度而言，多元學習更開 闊其視野；最後，就教師專業自主與教育開放的角度來看，教科書選擇不 再拘泥於單一版本，選用權力的下放有助於教師專業自主提高，這些都是 教科書開放帶來的正面評價，但自85學年度教科書全面開放審定制後沒多 久，衍生相關問題逐一浮現（謝文斌，民91），諸如： (1) 教科書及參考書售價過高 (2) 書商穿梭校園，平靜校園染上商業色彩 (3) 教科書相關之附贈品，學校及教師收受之正當性 (4) 教科書之頁數增多，重量加重 (5) 價格未能納入各校教科書選用之評選項目 (6) 教科書整理發放工作之責任未能釐清 (7) 習作是否必要購買 教科書編審制度在短時間內由極保守的統編制變遷為極開放的審定 制，過程中迭有爭議，出現許多未盡理想或反動的聲音，可綜合歸納為（王 素芸，民93）： (1) 教科書未經試用，內容錯誤百出 (2) 教科書商促銷手段百出 (3) 學校採購教科書弊端不斷 (4) 教科書售價高昂，家長負擔沉重 (5) 書商從參考書銷售中回收教科書成本與獲利 (6) 學生依賴補習班綜合多版本教科書 在這諸多負面評價中，以教科書及參考書價格的大幅上漲及各縣市售 價不一，造成學生家庭沉重負擔，引起社會廣泛關注，而有政府統一採購 教科書的想法出現，期以量制價方式，降低高昂售價，降低家長的負擔。. - 29 -.
(39) 四、研究方法 本研究主以文獻分析法及訪談法進行研究，茲將研究方法說明如下：. 4.1 文獻分析法 首先，探究在經濟學領域中，諸位學者對市場失靈及政府失靈的理論； 其次，探究我國國小教科書制度之沿革，分析教科書市場開放自由競爭政 策所衍生之問題；第三，檢視共同供應採購之相關法令規章及實際運作流 程相關文件，並對照實際訪談對象所提供資訊以分析其對市場的造成的利 弊得失，提供未來教科書市場真正自由化之決策與研究參考。. 4.2 訪談對象與大綱 以預先設計之訪談大綱，與相關廠商進行面對面訪問，於訪談過程中 盡量由受訪者談論參與共同供應採購的經歷，並減少訪問者的個人主觀言 論。. 4.2.1 訪談對象 訪談對象包括承辦95至96學年度教科書共同供應採購學校的總務主 任及現今三大教科書出版社三位經理：康軒台中營業部業務經理（A經 理） 、南一中區國小服務中心經理（B經理）及翰林中二區區經理（C經理）。 其中總務主任及康軒A經理曾多次參與教科書計價、議價作業，對於共同 供應採購的作業流程相當的熟悉，而三位負責出版社教科書銷售業務的區 經理對於市場的發展及政府的介入，均有深入的了解。. 4.2.2 訪談大綱 1. 承辦學校訪談大綱 (1) 聯合議價作業的參與人員、參與廠商有哪些？ (2) 教科書議價程序、範圍為何？ (3) 進行聯合議價時的考慮因素有哪些？ (4) 進行聯合議價時是否遭遇到困擾。 (5) 對聯合議價制度的建議（可改善之處）。 (6) 對參與議價廠商的建議。. - 30 -.
(40) 2. 出版社訪談大綱 (1) 你認為 貴公司的競爭優勢在哪？ (2) 您認為競爭對手的優勢為何？ (3) 您對以公平交易法規範教科書出版業者銷售行為的看法為何。 (4) 對於政府施行聯合議價（大宗採購）的看法。 (5) 聯合議價機制下，貴公司所遭遇的問題？ (6) 貴公司在學校銷售教科書所遇到的問題？ (7) 對於聯合議價制度的建議？ (8) 對學校選書的建議？ (9) 貴公司參考書、評量卷與教科書的關係。. - 31 -.
(41) 五、共同供應採購與教科書市場失靈 5.1 學校的教科書選購流程 各國民中小學教科書選購的決策過程，主要是參照民國83年12月省政 府頒布的「臺灣省各縣市國民中小學評審選購教科書應行注意事項」，部 分縣市政府、學校亦自訂有採購注意事項。 一般說來，目前各縣市選購教科書的情形有四種，包括「由縣市統一 評選，縣市國校員生消費合作社、聯合社統一採購」、「由學校評選，鄉 鎮統一採購」、「由學校評選，縣市政府統一採購」、「由學校評選採購」 （周昭翡，民85）。各學校教科書選用委員會的成員包括教務主任、教學 組長及設備組長（或教務組長）、該科教學研究會召集人或學年（或年段） 主任、對該科教材教法有深入研究的教師、以及任教該年級該科的全體教 師或教師代表等人員。在校務會議訂定教科書選購辦法後，於每年的5～6 月進行教科書評選，於7月31日前完成採購作業，開學前一週由出版業者 將教科書送達學校，如圖5-1。. 圖5-1 臺北縣汐止市北峰國小教科書評選採購流程. 5.2 教科書共同供應採購 教科書市場開放後，面對高昂、混亂的教科書價格及來自各方的反對 聲浪，民國91年6月14日教育部正式宣布，自91學年度始二十五縣市首次 辦理「教科書共同供應採購」，即一般民眾所稱「聯合議價」，並考慮重 新啟動國編館的版本，與民間書商版本並行，促進價格與品質的良性競 爭，提供教師更多的選擇標的。 依「教育部辦理國民小學及國民中學教科圖書共同供應之採購作業要 點」，國民中小學教科圖書共同供應之採購，由教育部或教育部指定之直 轄市、縣（市）政府為之，受指定之直轄市、縣（市）政府分別負責二個 學年度的教科圖書計價、議價作業，並於前一學年度即開始規劃相關事宜。. - 32 -.
(42) 負責計價作業之直轄市、縣（市）政府，設置國民中小學教科圖書共 同供應採購計價作業小組，負責制定、審議教科圖書共同供應契約價金計 算方式等事項。召集人由該縣府教育局局長擔任，成員包括政府機關代 表、學校行政人員代表、教師團體代表、家長代表及專業團體代表，由各 縣府遴選。 負責議價作業之直轄市、縣（市）政府，應設置國民中小學教科圖書 共同供應議價作業小組，負責制定、審議教科圖書共同供應議價須知、共 同供應契約及相關招標文件等事項，召集人由各縣府教育局局長擔任，其 餘委員由各直轄市、縣（市）政府教育局指派具採購專業代表各一人擔任 如圖5-2。 91學年度教科書採購事宜，已由各縣市政府合組教科書採購聯合委員 會辦理。第一階段計價工作由台北市政府教育局負責；第二階段議價工作 由台北縣政府辦理。據統計，91學年度全國聯合議價成交書價格達十五億 多元，去年同等量書價花費二十四億五千多萬元，算起來節省九億元，約 省下三成多買書錢。教科書共同供應採購的結果雖不盡人意，但為大家所 接受，因此，在該年度的「國民中小學教科書聯合議價業務各縣市檢討會」 中，決議92學年度的國中小教科書，仍由台北市政府計價、台北縣政府聯 合議價。自93學年度起由全國25縣市輪流辦理，每二年輪一個縣市。 共同供應採購機制施行之初，曾遭數家業者抱怨，認為所訂教科書單. 教育部或教育部指定之 直轄市、縣（市）政府. 計價作業小組. 議價作業小組. 制定、審議共同供應契 約價金計算方式. 制定、審議共同供應議 價須知、契約及相關招 標文件. 圖 5-2 國民中小學教科圖書共同供應之採購. - 33 -.
(43) 聯合抵制之爭議。同時更有人提議國立編譯館應繼續編輯國中小九年一貫 課程教科書，供教師教學選擇採用，作為參考及制衡，以免全受制於書商， 造成承辦學校有議價不成的壓力及顧慮。 在諸多意見之下，教育部自民國91年至今，逐年修正共同供應採購機 制，整體作業更趨完備。96學年度國中小教科書議價作業分別由太平國中 及新平國小辦理，其作業流程已相當標準化，作業進度如表5-1所示。 表5-1 96學年度國中小學審定本教科圖書共同供應採購作業進度表 作業項目. 內容. 1.訂定共同供應議價須知 聯合議價委員會議 2.訂定共同供應議價契約 1.96 學年度作業進度 台 中 縣 籌 備 會 議 2.共同供應議價須知草案 (第一次) 3.共同供應議價契約草案 4.議價各項表格 1.各縣市確定各校教科圖書 評選結果並提報需求版本 數量 各縣市提報需求版 2.彙整全國教科圖書各版本 本及數量 需求量 3.編制各版本用書總需求量，提 供議價核定底價依據。 廠商說明會. 1.議價作業期程 2.共同供應議價須知 3.共同供應議價契約. 執行日期. 主辦單位. 地點. 96.04.27. 教育局 太平國中 新平國小. 豐原國小. 96.05.11. 教育局 太平國中 新平國小. 大明國小. 太平國中 新平國小. 新平國小. 96.06.15 96.06.15 ∣ 96.06.21. 96.06.22. 聯合議價委員會議 1.修訂共同供應議價須知 (第二次) 2.修訂共同供應議價契約. 96.07.02. 台 中 縣 籌 備 會 議 1.議價作業程序研討 (第二次) 2.頁數折算說明. 96.07.02. 教育局 太平國中 新平國小 教育局 太平國中 新平國小. 1.投標廠商樣書送達各議價 96.06.23 承辦議價學校通知 承辦學校 ∣ 各承辦議 廠商樣書寄達 2.投標廠商估價單送達 96.07.10 價學校 3.樣書頁數折算 96.07.16 前. - 34 -. 新平國小. 豐原國小. 豐原國小. 各承辦議 價學校.
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