在政策走向上，我國對於通訊產業的管制程度仍高，無論是固網或行 動，業者目前仍受高強度的價格管制以及其他管制措施。在寬頻接取服務 上，相較於美國與歐盟，我國的寬頻服務呈現相當極端的情形，約半數的寬 頻服務使用 ADSL，而其中約有 70%的用戶由中華電信提供；若是以近來用 戶成長快速的光纖寬頻服務而論，中華電信已近乎是唯一的市場獨占者。特 別的是，臺灣內容與應用服務經常受到國外 ICP／ASP 的影響，有非常大比 例的國外流量必須透過中華電信進行轉送，使得中華電信在臺灣寬頻服務提 供的地位上尤其特殊。
4.1 我國電信法之適用性探討
數位匯流發展的趨勢在於廣電媒體與電信網路之間的界線逐漸模糊，例 如有線電視系統可提供網路服務，而電信業者可提供電視頻道，然而，在我 國現行通訊傳播二元管制架構下，電視頻道媒體歸屬於廣電三法管制，而通 訊網路則歸屬於電信法管制，兩種類型的業者適用不同的管制法規，各有不 同程度的執照許可條件，兩類型業者彼此的服務匯流與跨入對方營業領域均 有一定的門檻存在。電信法將電信事業區分為第一類與第二類電信事業（電 信法第 11 條第一項參照），而寬頻服務（包括 ADSL 與 Cable Modem）則 歸類於第二類電信事業一般業務（第二類電信事業管理規則第 2 條第九款、
第四款參照）；但值得注意的是，第一類電信事業透過既有基礎網路而提供 第二類電信服務，例如寬頻服務中同時垂直整合提供用戶迴路以及寬頻接取 的整合型 ISP（例如中華電信的 Hinet），仍受第一類電信事業之規範，其管 制程度較單純第二類電信事業之 ISP 為高。
網路中立性議題在我國法律架構下，首應先討論的是「網路互連」原 則。依據電信事業網路互連管理辦法第 2 條第一款之規定：「一、網路互 連：指電信事業為使其用戶能與其他電信事業之用戶通信或接取其他電信事 業之服務所為之網路連結。」但該辦法之「互連」係指兩業者間之網路相互 連接（interconnect），規範上不及 ISP 與 ICP／ASP 間 IP 網路傳輸之對等互 連（peering）或轉送服務（transit）70。因此網路傳輸之互連，仍以業者之間 進行商業談判為原則，其中又以對等互連（private peering）談判為重心。
此外，電信法第 21 條與第 28 條第二項亦分別規定「公平提供服務」以 及「主管機關得限期命業者改善」，但若依此作為限制 ISP 不得對 ICP／
ASP 之內容或應用進行差別待遇，仍存在著部分爭議。由服務契約關係來 看，ICP／ASP 與 ISP 若分屬不同事業體，則不一定有契約關係，而 ISP 對
70 林雅惠，「論寬頻網路管制政策⎯⎯以『網路中立性』為中心」，台灣科技法律與
政策論叢，第 4 卷第 3 期，頁 8-9（2007）。
ICP／ASP 之差別待遇，未必合乎電信法之要件71。
由另一角度觀察，本文認為網路服務係為雙向性，ISP 若對 ICP／ASP 進行差別待遇，其實對 ISP 所屬用戶亦構成結果上之不公平，例如某 ICP 內 容傳輸若受到延遲，同時也會影響用戶接取網路的品質。從市場競爭角度而 言，ISP 對 ICP／ASP 進行跨網路的差別待遇，現行電信法似乎尚無著力之 處；倘若由消費者權益出發，則 ISP 之行為亦將同時影響其用戶的網路服 務，從而有適用電信法第 21 條之空間。
4.2 網路中立性對我國寬頻市場之影響
我國電信市場的極端性已如前述，中華電信在電信法屬於第一類電信事 業，受到高度管制，另從電信法第 26 條之 1 與第一類電信事業管理辦法第 10 條對於市場主導者之判定，也絕對屬於擁有顯著市場力量的電信業者。總 體而言，對於差別待遇的處置雖無直接且明確的法律基礎，但我國的寬頻市 場仍有以下三個著力面向可資討論：
4.2.1 網路元件細分化
我國與歐盟相似，均採強制網路元件細分化72，消費者可以在中華電信 的用戶迴路上選擇接取其他競爭對手之寬頻服務，因此寬頻服務市場上中華 電信的市場力量雖然極大，但亦受到高度管制，而元件細分化政策則可使消 費者得以輕易轉換 ISP。
就此而言，美國與歐盟在網路中立性議題之發展，帶給我國最重要之啟 示誠為加強 ISP 服務資訊的透明度。由於我國寬頻服務市場，消費者與 ISP 處於高度資訊不對稱，最大的 ISP 中華電信經常遭受用戶對其網路服務品質 之抱怨；然而，其他 ISP 是否表現更佳，亦存有疑問，因為其他 ISP 規模較 小，其與骨幹網路連線之頻寬並不大，連外頻寬更是缺乏，縱使消費者對於 中華電信多所抱怨，卻仍選擇其所提供之寬頻服務。
71 同前註，頁 9。
72 但目前對於用戶迴路的開放租用，僅限於銅絞線網路而不及光纖網路。
因此，若 NCC 能積極調查並揭露更詳細之網路服務資訊，除了能使消 費者做出更明智的選擇外，亦可促使各 ISP 重視其網路品質，提升市場競 爭。
4.2.2 網路互連（peering）之商業談判
使用者對於網路品質的觀感，取決於接取特定網路內容的流暢與否，故 網路互連（peering）亦直接影響網路品質。此「互連」係指 ISP 之間互相進 行網路封包的交換，一般概分為雙邊對等互連（private peering）與多邊公開 互 連 （ public peering ） ， 前 者 係 兩 業 者 間 以 專 線 或 透 過 網 路 交 換 中 心
（Internet eXchange, IX）進行封包交換，後者係多方業者共同透過 IX 進行封 包交換。由於網際網路架構分為多個層級，ICP／ASP 與使用者可能分屬不 同 ISP，倘若 ISP 之間互連的頻寬不足，使用者於跨 ISP 接取 ICP 的內容 時，便會感覺到壅塞。一般而言，透過 IX 進行之互連條件較為公開，甚至 可能是免費（free peering）73。在我國各 ISP 規模有明顯差異的市場中，透 過免費互連雖可能降低既有業者的優勢，但有利於新進及規模較小業者之競 爭。
相對地，擁有優勢地位的 ISP 可藉由降低免費互連的比例，迫使其他業 者必須付出較高的成本選擇付費互連，也間接影響 ICP 的市場。因此，NCC 應重視並解決規模較小 ISP 與中華電信間進行商業談判時所處之不對等地 位，透過提升免費互連的比例，促進市場競爭。
4.2.3 相對國際化之市場
網路中立性爭議在美國與歐盟同步發生，其通訊市場由於競爭程度較 高，在市場開放初期係採取解除管制的作法，但針對差別待遇之合理性方 面，則成為是否進行「再管制」（Re-regulation）的爭辯。我國寬頻服務市場 規模相對於國際市場而言是較小的，網路中立性所關注者係 ISP 對 ICP／
ASP 之差別待遇，易言之，即為規模大小之比較；實則，國外略有規模之
73 劉孔中，前揭註 4，頁 175-176。
ICP／ASP 均較我國業者為大，透過國際市場力量便能使我國 ISP 無法任意 進行差別待遇；反之，我國 ISP 對國內之 ICP／ASP 進行差別待遇，實際上 僅係助長國外 ICP／ASP 對我國之影響力而已。
因此政府可透過降低國外業者進入本國市場之門檻，增加潛在競爭者，
以促使國內 ISP 業者提升其競爭能力。以傳播市場為例，境外頻道之開放使 我國媒體內容之選擇呈現多樣化，在國內設立之頻道商數量眾多，預料在數 位匯流後，媒體平臺數位化程度提高，消費者選擇將更為多樣化，市場競爭 程度也會更高。