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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
一、 研究背景
近年來「第三部門1」的重要性逐漸增加，在人們的生活中扮演愈來愈具影 響力的角色，連帶在學術研究當中的討論也如雨後春筍般出現。雖然目前這個概 念的名詞定義相對混亂，諸如「非營利組織」、「非政府組織」、「第三部門」、甚 至是「公民社會」等，學界沒有共識，但這個概念的崛起，代表除了政府以及市 場以外，各種類型、目的不一的社會團體、組織在人們社會生活當中扮演的角色 愈來愈吃重。Michael Walzer（1995，轉引自官有垣，2001：167）曾對公民社會 的概念嘗試做出最廣泛的定義：『非強制性的人類社團的空間，也是填滿空間的 一組網絡關係。』這組網絡關係在國家財政穩定、社會經濟繁榮時容易被忽略，
以為它的存在理所當然；當碰到「政府失靈」或「市場失靈」出現時，第一部門 與第二部門的功能下降，穩定綿密的公民社會便是維持國家社會穩定的重要支柱。
因此，擁有一個強而有力的公民社會，是社會在面對上述困難時的應對核心
（Bobbio, 1989: 24-26），而公民社會的存在更是本文欲討論第三部門與政府間互 動的前提。
1970 年代以來，歐洲國家的經濟成長率衰退，加上國家社會福利政策對財 政壓力沉重，導致第一部門政府能力明顯減弱（OECD, 1999: 11），如此現象在 1980 年代漫延到整個西方世界，政府能力衰退已經成為事實。1970 年代末期，
美國放棄從二次世界大戰結束過後便奉行的凱因斯經濟理論路線2，開始削減國
1 「第三部門（Third Sector）」這個詞彙出最早出現自美國，與「非營利部門（nonprofit sector）」
意義類似，在歐陸則較常稱為「非法定部門（non-statutory sector）」以及「志願性部門（voluntary sector）」。概念出現起因於非營利組織的數量與力量越來越強大，所聚集的人力、物力、財力日 漸豐富，並對制度產生巨大的影響力，在社會中成長成可以獨立於第一部門（政府）與第二部門
（商業市場）之外自成體系卻並肩存在的部門（蕭新煌，2000：4-12）。
2 凱因斯經濟學派（Keynesianism）屬於總體經濟學的概念，認為消費是刺激經濟的主要原因，
對商品需求的總體減少會造成經濟衰退。故主張國家採用當擴張性的經濟政策，擴大政府支出，
忍受預算赤字已使經濟復甦，並認為在生產、消費與就業再次回到正軌之後，政府的財政赤字問
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家的公共支出與社會福利政策以減緩財政赤字。到了 1980 年代，北大西洋兩岸 的英國與美國皆由右派政黨掌權，時任美國總統是共和黨籍的雷根（Ronald Wilson Reagan），英國首相是保守黨的柴契爾（Margaret Hilda Thatcher），兩國在 當時所共同提倡的「新右派（在美國稱之為新保守主義）」政策在歐美國家間成 為主流。新右派受 F. A. Hayek 的自由經濟思想影響深遠，主張重新回到市場經 濟與小政府的路線，反對國家計劃經濟與過度的所得重分配（Hayek 著，殷海光 譯，2009），鼓勵政府師法民間的企業家精神，進行政府組織再造，並在社會福 利、教育、醫療等方面減少投入的資源，一方面撙節國家財政支出，另一方面以 社會的能力來填補國家能力逐漸衰退的空缺（鄭勝分，2007：66-67）。
經過 1970 年代的衰退，政府無法獨力完成一切政策目標，故在政策制定與 執行過程中，納入企業與非政府組織的參與可以分擔政府的壓力，增進國家政策 推動的效率，這也讓過去僅有的殘補性質的第三部門成為一個可以與國家、市場 並立的重要行為者，共同擔負人類邁向幸福生活的推手。然而當決策場域加入新 的行為者時，新的考驗也隨之而來，國家、市場與第三部門間的互動就成為當今 國家在推動政策時必須處理的問題。公部門與私部門之間的動態互動關係在 1980 年代之後逐漸密切（Stephenson, 1991），這類政府師法民間的企業家精神與 特質，並引進民間部門來協助政府提供公共服務，改善政府施政績效不彰的方法 通稱為「公私協力夥伴關係」（public-private partnership，簡稱 PPP）。如此施行 公共服務的模式也被沿用至今，達成政府提升人民生活品質的目標，更是政府在 當代處理公共事務時的新思維模式（林淑馨，2012）。基於以上概念背景，今日 的公家機關與第二部門乃至於第三部門協力運作以提供更好、更完善的公共服務 給社會大眾已經被廣泛採納，而在這些機構間的互動關係順暢融洽與否更是公共 服務品質的指標，也因此成為學界所關心的議題。
自從 1980 年代全球政府間的一波政府改革浪潮以來，文官體系崇尚以「技
題也會解決（Keynes, 1954）。
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的主要考量（孫本初、陳衍宏，2003：12-16）。然而，當國家以市場化與民營化 作為實行公共管理的主要思考方向時，委託外包（contracting out）便成為政府常 常使用的手段，但外包並不是提升公共管理效率問題的唯一答案。政府過度倚賴 簽約外包與信仰市場機制等新右派主義所支持的政策，認為那隻看不見的手可以 讓政府所提供的服務與民眾的需求達到平衡；但在市場機制中所假設的自我利益 最大化，到頭來反而使國家內部陷入極度的不均衡，如「契約失靈理論（contract failure theory）4」所指出，營利組織基於自身利益承包政府公共服務時，使一切 以成本與獲利為考量，導致弱勢團體與家庭失去公平享受社會服務的機會5（Nelson, 1977）。故當市場機制與簽約委外出現雙重失靈時，第三部門的崛起成 為一股穩定社會的新勢力，而政府與第三部門間的互動關係便成為當代社會中值 得關注的公共課題（丘昌泰、江明修，2009：7-10）。
3 新公共管理（New Public Management）雖然建基於傳統泰勒主義（Taylorism）式的科學公共組 織管理策略，但偏向新右派的思想，強調政府應該減少對社會以及市場的干預，使市場機制得以 充分發揮效力，並認為政府應該重視在如此管理策略所產出的效能性，用商人滿足顧客需求的心 態來滿足民眾對政府的期待，揉合市場經濟的理論，為政府組織與公共行政注入企業家精神
（Entrepreneurship），試圖改變官僚體制效率低落的弊病（孫本初，2011：134-137）。筆者將在 本論文文獻檢閱章節對新公共管理理論作更詳盡的說明，以及新公共管理所遭逢的問題與批判。
4 「契約失靈理論（contract failure theory）」源於 Richard Nelson 在 The Moon and the Ghetto 書中 對於市場經濟理論在公共政策領域中的應用提出的概念，並以兒童日間照護的政策作為研究案例， 策的缺失，檢討理性選擇（rational analysis）、機構觀點（organizational perspective）、研究與發 展取向（research and development orientation）等當代流行的觀點。其中便有討論到「契約失靈理 論」，並為其後的新公共管理學者引用，藉以討論當政府業務委外時所遭遇的困境。
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二、 研究動機
鑒於過往單純以績效考量的公共管理方式已經出現危機，公私協力夥伴關係 已然成為政府面對新時代公共服務的重要方法，部門間以政策的誘導建立關係，
協力參與者間的分工與互動，進而使他們得以共享合作夥伴關係下所產出的利益。
簡言之，成敗關鍵在於部門間的組織互動與關係（莫永榮，2004：100-101）。如 此概念可以涵蓋我國近年來政府推動公私協力夥伴關係策略時的困難癥結，協力 者間互動愈順暢有效，則公私協力下所產生的效益愈高；反之，若協力者間摩擦 愈大，則協力綜效愈小。
政府資源有限乃是其引進公私協力模式來提升公共服務品質的核心原因，新 公共管理理論認為政府將市場機制引進公部門，強調企業型政府，將原本由政府 所提供的公共服務委託給私人機構辦理，政府僅扮演「領航」的角色，透過私部 門（人民）的「划槳」來實施公共服務（陳恆鈞，2008）。然而新的服務提供模 式在解決舊問題之餘也會帶來新的困境，地方異質性導致國家難以治理，進而轉 向倚賴社區與地方政府間協力推行政策；伴隨新的服務提供機制而來的困境更是 我們應該關心的議題，隨著治理模式逐漸改變，政府與民間部門在推動公共事務 當中的交流，更顯現在協力參與者間的溝通與網絡的重要性（黃源協、莊俐昕、
劉素珍，2011：117-121）。
然而當這層關係當中出現問題， 公私協力的效果便會降低， 協力治理
（collaborative governance）出現困境，在三峽與土城公私協力研究中皆出現此現 象，地方在活動過程中的協力治理出現困境6（陳育正，2010；祝養廉，2010）。
追本溯源，這層夥伴關係自於政府在治理上的困境，需要引進其他部門如市場機 制以及第三部門的力量進行公私協力的公共管理，以持續提供公共服務(Sullivan
& Skelcher, 2002)。但如果連國家用以解決，市場失靈以及政府失靈的公私協力 政策工具都出現拘限，公共服務要如何持續順暢地推行？協力網絡中的行為者要
6 關於三峽公私協力研究的案例筆者在第二章第五節有詳盡說明。
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如何自處？個行為者間的互動模式要進行什麼樣的改變？
本研究所探討的三峽藍染節與土城桐花節案例皆位於新北市轄內，2010 年 12 月 25 日，台北縣政府升格為「新北市政府」。自從新北市升格以來，市政府 即強調「體驗經濟」，推廣的不再只是商品，而是訴求消費者對於經驗的不滿足，
然而本研究所觸及的案例所推廣的皆屬於體驗經濟涵蓋範圍，升格後的新北市政 府對兩個案例的態度也有所不同，對公私協力互動模式也產生不同的影響，對個 別案例的情況筆者將在該案例分析專章中詳細說明，至於這些影響如何產生的？
以及對於案例協力治理產生甚麼影響？與如此引起筆者進行本研究的動機。
以及對於案例協力治理產生甚麼影響？與如此引起筆者進行本研究的動機。