公私協力失靈與調整之研究：以三峽藍染節與土城桐花節為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文. 公私協力失靈與調整之研究：政治. 大. 立以三峽藍染節與土城桐花節為例 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：魏玫娟博士. 研究生：湯宗岳撰. 中華民國一○五年二月.

(2) 謝辭寫了快八萬字的論文，最後要寫謝辭的時候卻不知道怎麼下筆，可能是因為在寫完了這段文字後，就要把我的名牌從所辦牆壁上拿下來，正式離開待了七年多的政大，想想其實有點惶恐，人生有幾個七年（按照目前我國男性平均壽命來看大概十一個左右吧），目前用掉的三個半當中就有整整一個在政大渡過，要跟這地方道別真的不容易。大學時代每天從電台走下山，經過社科院時總滿心想著哪天一定要進去讀研究所；真的給我考上以後，無論是從十舍或是從麥側奔向教室，經過羅馬廣場時抬頭仰望綜院這棟粉紅色的房子，滿心想著怎麼從這裡出去. 政治大一切都非常可愛，滿心想著什麼時候還能再回來。論文寫下來屈指一算也兩年了，立. （XD）；如今總算從綜院裡爬了出來，回首共度七年時光的政大校園，突然感覺. ‧ 國. 學. 很難想像這一切竟然是從一份幾千字的課程期末報告開始的，經過這兩年時間慢慢的讓這篇文章成長茁壯，寫出來的一自一句都像是我的親生孩子一樣，轉眼赫. ‧. 然發現孩子都長這麼大了，為人父母的真是感到開心！. sit. y. Nat. 這段時間有過太多貴人出手相助，最感謝的是指導教授魏玫娟老師，感謝老. al. er. io. 師這麼用心指導我這個散漫又愛拖拖拉拉的學生，對學生的研究以及生活都非常. v. n. 關心，像媽媽一樣帶著我一步一步把論文完成，每次去研究室 meeting 都感覺老. Ch. engchi. i n U. 師研究室裡的資料越堆越高，希望老師努力工作之餘更要保重身體健康！感謝口試委員韓保中老師與張鎧如老師，在大綱審查跟論文口試給學生論文許多重要的建議，讓我對本文撰寫許多新的思考面向，由衷感謝二位。更要感謝本論文的受訪者們，新北市政府藝文推廣科、新北市政府客家局、三峽區公所、土城區公所、三角湧文化協進會、土城自然景觀保護協會，感謝您的協助，沒有您這個研究不可能完成。國發所待了快四年，所上老師的愛戴也讓學生感念在心，謝謝高永光老師研究室在碩一時的震撼教育。感謝彭立忠老師帶我走遍中國，老師對學生的關心真的很令人感動。最後還要感謝彭鳳貞老師，參與您的研究計劃打開我對台灣選舉. i.

(3) 研究新的視野，更是碩班這幾年裡重要的衣食父母與精神導師！說到精神導師，每次到所辦跟佩琦學姊還有馬姐聊天都覺得精神一振，更有力氣回家寫論文，感謝二位支持國發所的幕後英雄。感謝安婷、yoyo 看著我從大綱一路崩潰到 final，我們果然要一起畢業了哈哈！跟品華畢製收音彌補了我沒有做過畢製的遺憾，成音對我來說是調劑，但我知道這對你來講壓力很大，謝謝你相信我。政大之聲的小朋友們小撇、小鳥、小船、盈穎，你們的友情滋潤對我來說真的很重要，看到大家都有各自的成就當爸的也很感動～。每次崩潰的時候都會去找主席、媛跟雅緁，還有乾淨群組的東、. 政治大享，低潮時也互相扶持，謝謝大家，三班的碩士比例又要更高了。謝謝政大財政立. 阿杜、致緯、加恩、沛恩、嘉敏，有這些朋友實在是太幸運了，順遂時跟你們分. 系棒不嫌棄，接納我跟你們一起練球跟比賽，更感謝財政系胡偉民老師在球場上、. ‧ 國. 學. 球場下的鼓勵。還有國發所同學們陪伴我走過研究所生涯，謝謝大家的照顧，在. ‧. 研究室裡蹲的時間真的很快樂，特別感謝槐仁學長、克殷學長、心怡學姐跟貴琳，. y. Nat. 謝謝你們對我的支持跟關懷，還有在論文寫作過程裡的建議。. er. io. sit. 感謝我親愛的家人，論文一路寫下來碰到很多難關，感謝家人們一直陪在身旁，叔叔、大阿姨、小阿姨、小姨丈、泰安、棟冠、冠儒、泰瑜。最後，謝謝爸. al. n. v i n 媽提供我這麼好的學習環境跟教養，不僅是督促我往下寫的動力，更重要的是對 Ch engchi U 我的支持，我不會讓你們失望的。感謝台北阿公阿嬤、台中阿公阿嬤，從小被你拉拔長大，養育之恩無以回報，願跟你們分享這份榮耀，孫子總算是碩士啦！最後，感謝禹錚的陪伴與鼓勵，你是支持我寫完這篇論文的精神支柱。. 湯宗岳 2016 年 2 月 4 日書於大直家中. ii.

(4) 摘要自 1980 年代以來，政府能力減弱導致治理的困境，需要引進其他部門的力量以持續公共服務之提供，「公私協力夥伴關係」理論應運而生，「協力治理」成為政府在新時代提供公共服務的重要方法。協力治理是一套建立在行為者之間網絡互動的治理體系，雙方共享合作夥伴關係產出的利益，但是新的治理模式也會帶來新的困境；地方異質性導致國家在治理上的困境，進而轉向倚賴社區與地方政府間協力推行政策。當旨在解決政府失靈問題的協力治理都出現侷限時，透過協力網絡所提供的公共服務要如何持續推行？本研究探討公私部門之間的協力. 政治大市三峽藍染節」為個案，分析我國地方層級文化節慶活動辦理過程的協力治理，立合作與衝突，透過相關公共行政理論之討論，以「新北市土城桐花節」與「新北. ‧ 國. 學. 以期為既有體制下運作出現失靈僵局的公私協力關係提出解決問題的參考。本研究以協力治理理論為分析架構，透過深度訪談與次級文獻分析嘗試回答下列問題：. ‧. 本研究兩個案例中公私協力運作過程為何？遭遇什麼樣的困境？當協力面臨失. sit. y. Nat. 靈時行為者如何面對困境使協力成功或至少不致失敗？研究結果發現，公私部門. al. er. io. 的合作關係若僅止於契約委外，則協力傾向出現不穩定甚至失靈；若公私部門調. v. n. 整他們對協力治理的態度，亦即公部門確實扮演其領航角色，與地方團體對協力. Ch. engchi. i n U. 過程具共同的承諾與相近的目標、且積極參與協力過程，便可使出現困境的協力不致徹底失敗。. 關鍵字：協力治理、公私協力、新公共管理、契約委外. iii.

(5) Abstract Since the 1980s, governments around the world have suffered from weakened governing capacities. The idea of “public-private-partnership (PPP)” was thus proposed, hoping to help sustain public services. Central to the PPP is the concept of “collaborative governance,” which has become an important method for government to deliver public services. It is a governance system based on network built among actors who share the benefit generating from the partnership or collaboration. However, this new governance model faces challenges caused by local differences.. 政治大 community. Drawing upon立 major public administration theories, this study seeks to. State then turns to depend on collaborative governance between local government and. ‧ 國. 學. answer the question as to how could public services sustain when the collaborative governance fails. It is done so through examining the cooperation and conflict. ‧. between public and private sectors, with Sanxia “Indigo Festival” and Tucheng “Tung. sit. y. Nat. Blossom Festival” in New Taipei City as cases. In-depth interviews and secondary. n. al. er. io. literature analysis are adopted for this study. It is found from both cases that if the PPP. i n U. v. is merely contract-based, it tends to be instable or even fail. If actors in both public. Ch. engchi. and private sectors take collaborative governance seriously and commit to long-term collaborative relationship, the PPP tends to be stable and sustainable. It is also found that whether public sector can play a proper role of pilot in the collaborative relationship appears to be the key to success.. Key Word: collaborative governance, public-private-partnership, new public management, outsourcing contract.. iv.

(6) 目錄第一章. 緒論................................................................................................................ 1. 第一節. 研究背景與動機.................................................................................... 1. 第二節. 研究目的與問題.................................................................................... 5. 第三節. 章節安排................................................................................................ 6. 第二章. 文獻回顧........................................................................................................ 8. 第一節. 新公共管理基礎理論回顧.................................................................... 8. 第二節. 後新公共管理的解答：協力治理理論.............................................. 12. 第三節. 公私協力的失靈與成功...................................................................... 18. 第四節. 政治大公私協力的互動型態.......................................................................... 24 立國內相關研究回顧.............................................................................. 29. 第六節. 小結...................................................................................................... 34. ‧ 國. ‧. 第三章. 學. 第五節. 研究方法與設計.......................................................................................... 37 研究方法.............................................................................................. 37. 第二節. 研究對象選擇...................................................................................... 38. 第三節. 研究設計與實施程序.......................................................................... 41. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 第四節. 研究範圍與限制.......................................................................................... 45. 第四章. 三峽藍染節的案例與分析.......................................................................... 47. 第一節. 新北市三峽區簡介與三峽藍染節簡史.............................................. 47. 第二節. 參與三峽藍染節公私協力的部門結構.............................................. 49. 第三節. 三峽藍染節公私協力的過程與分析.................................................. 59. 第四節. 小結...................................................................................................... 74. 第五章. 土城桐花節的案例與分析.......................................................................... 77. 第一節. 新北市土城區簡介與土城桐花節簡史.............................................. 77. 第二節. 參與土城桐花節公私協力的部門結構.............................................. 80. v.

(7) 第三節. 土城桐花節公私協力的過程與分析.................................................. 88. 第四節. 小結.................................................................................................... 102. 第六章. 結論............................................................................................................ 105. 第一節. 研究發現............................................................................................ 105. 第二節. 後設思考............................................................................................ 108. 第三節. 未來建議............................................................................................ 110. 參考資料.................................................................................................................... 112. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(8) 表目次表 2-1. 新公共管理的主張內容 ............................................................................... 10. 表 3-1. 受訪者分類表 ............................................................................................... 39. 表 3-2. 潛在受訪者名單 ........................................................................................... 39. 表 3-3. 受訪者編碼表 ............................................................................................... 40. 表 4-1. 參與三峽藍染節主要行為者於各階段的行為整理表：2002 ~ 2015 ....... 58. 表 5-1. 參與土城桐花節主要行為者於各階段的行為整理表：2002 ~ 2015 ....... 87. 立. 治政圖目次大. 傳統公共行政到新公共管理的轉變 ............................................................. 9. 圖 2-2. Ansell & Gash 協力治理模型 ...................................................................... 25. 圖 2-3. Vigoda 協力互動模型 ................................................................................... 28. 圖 4-1. 三峽地理位置圖 ........................................................................................... 48. ‧. ‧ 國. 學. 圖 2-1. y. Nat. er. 2007 ~ 2012 年三峽藍染節協力過程中的資訊流通圖 .............................. 61. al. v i n 2007 ~ 2012 年三峽藍染節的協力治理模型 .............................................. 66 Ch engchi U n. 圖 4-4. io. 圖 4-3. sit. 圖 4-2 2007 ~ 2012 年三峽藍染節的協力架構圖 .................................................. 59. 圖 4-5 2013 ~ 2015 年三峽藍染節的協力架構圖 .................................................. 67. 圖 4-6 2013 ~ 2015 年三峽藍染節的協力治理模型 .............................................. 73 圖 5-1. 土城地理位置圖 ........................................................................................... 78. 圖 5-2. 2009~2010 年土城桐花節的協力架構圖 .................................................... 88. 圖 5-3. 2010 年以前土城桐花節的協力治理模型 .................................................. 93. 圖 5-4. 2010~2015 年土城桐花節的協力架構圖 .................................................... 95. 圖 5-5. 2010~2015 年土城桐花節的協力治理模型 .............................................. 101. vii.

(9) 第一章緒論第一節研究背景與動機一、. 研究背景. 近年來「第三部門1」的重要性逐漸增加，在人們的生活中扮演愈來愈具影響力的角色，連帶在學術研究當中的討論也如雨後春筍般出現。雖然目前這個概念的名詞定義相對混亂，諸如「非營利組織」、「非政府組織」、「第三部門」、甚至是「公民社會」等，學界沒有共識，但這個概念的崛起，代表除了政府以及市. 政治大愈來愈吃重。Michael Walzer（1995，轉引自官有垣，2001：167）曾對公民社會立場以外，各種類型、目的不一的社會團體、組織在人們社會生活當中扮演的角色. 的概念嘗試做出最廣泛的定義：『非強制性的人類社團的空間，也是填滿空間的. ‧ 國. 學. 一組網絡關係。』這組網絡關係在國家財政穩定、社會經濟繁榮時容易被忽略，. ‧. 以為它的存在理所當然；當碰到「政府失靈」或「市場失靈」出現時，第一部門. y. Nat. 與第二部門的功能下降，穩定綿密的公民社會便是維持國家社會穩定的重要支柱。. er. io. sit. 因此，擁有一個強而有力的公民社會，是社會在面對上述困難時的應對核心（Bobbio, 1989: 24-26），而公民社會的存在更是本文欲討論第三部門與政府間互. n. al. 動的前提。. Ch. engchi. i n U. v. 1970 年代以來，歐洲國家的經濟成長率衰退，加上國家社會福利政策對財政壓力沉重，導致第一部門政府能力明顯減弱（OECD, 1999: 11），如此現象在 1980 年代漫延到整個西方世界，政府能力衰退已經成為事實。1970 年代末期，美國放棄從二次世界大戰結束過後便奉行的凱因斯經濟理論路線2，開始削減國. 1. 「第三部門（Third Sector）」這個詞彙出最早出現自美國，與「非營利部門（nonprofit sector）」意義類似，在歐陸則較常稱為「非法定部門（non-statutory sector）」以及「志願性部門（voluntary sector）」。概念出現起因於非營利組織的數量與力量越來越強大，所聚集的人力、物力、財力日漸豐富，並對制度產生巨大的影響力，在社會中成長成可以獨立於第一部門（政府）與第二部門（商業市場）之外自成體系卻並肩存在的部門（蕭新煌，2000：4-12）。 2 凱因斯經濟學派（Keynesianism）屬於總體經濟學的概念，認為消費是刺激經濟的主要原因，對商品需求的總體減少會造成經濟衰退。故主張國家採用當擴張性的經濟政策，擴大政府支出，忍受預算赤字已使經濟復甦，並認為在生產、消費與就業再次回到正軌之後，政府的財政赤字問 1.

(10) 家的公共支出與社會福利政策以減緩財政赤字。到了 1980 年代，北大西洋兩岸的英國與美國皆由右派政黨掌權，時任美國總統是共和黨籍的雷根（Ronald Wilson Reagan），英國首相是保守黨的柴契爾（Margaret Hilda Thatcher），兩國在當時所共同提倡的「新右派（在美國稱之為新保守主義）」政策在歐美國家間成為主流。新右派受 F. A. Hayek 的自由經濟思想影響深遠，主張重新回到市場經濟與小政府的路線，反對國家計劃經濟與過度的所得重分配（Hayek 著，殷海光譯，2009），鼓勵政府師法民間的企業家精神，進行政府組織再造，並在社會福利、教育、醫療等方面減少投入的資源，一方面撙節國家財政支出，另一方面以. 政治大經過 1970 年代的衰退，政府無法獨力完成一切政策目標，故在政策制定與立. 社會的能力來填補國家能力逐漸衰退的空缺（鄭勝分，2007：66-67）。. 執行過程中，納入企業與非政府組織的參與可以分擔政府的壓力，增進國家政策. ‧ 國. 學. 推動的效率，這也讓過去僅有的殘補性質的第三部門成為一個可以與國家、市場. ‧. 並立的重要行為者，共同擔負人類邁向幸福生活的推手。然而當決策場域加入新. y. Nat. 的行為者時，新的考驗也隨之而來，國家、市場與第三部門間的互動就成為當今. er. io. sit. 國家在推動政策時必須處理的問題。公部門與私部門之間的動態互動關係在 1980 年代之後逐漸密切（Stephenson, 1991），這類政府師法民間的企業家精神與. al. n. v i n 特質，並引進民間部門來協助政府提供公共服務，改善政府施政績效不彰的方法 Ch engchi U. 通稱為「公私協力夥伴關係」（public-private partnership，簡稱 PPP）。如此施行公共服務的模式也被沿用至今，達成政府提升人民生活品質的目標，更是政府在當代處理公共事務時的新思維模式（林淑馨，2012）。基於以上概念背景，今日的公家機關與第二部門乃至於第三部門協力運作以提供更好、更完善的公共服務給社會大眾已經被廣泛採納，而在這些機構間的互動關係順暢融洽與否更是公共服務品質的指標，也因此成為學界所關心的議題。自從 1980 年代全球政府間的一波政府改革浪潮以來，文官體系崇尚以「技. 題也會解決（Keynes, 1954）。 2.

(11) 術理性」為基礎的市場競爭機制，對政府組織進行改造，並藉由「新公共管理3」理論重新建構政府行政文化與制度，將企業精神帶入政府當中，以績效做為施政的主要考量（孫本初、陳衍宏，2003：12-16）。然而，當國家以市場化與民營化作為實行公共管理的主要思考方向時，委託外包（contracting out）便成為政府常常使用的手段，但外包並不是提升公共管理效率問題的唯一答案。政府過度倚賴簽約外包與信仰市場機制等新右派主義所支持的政策，認為那隻看不見的手可以讓政府所提供的服務與民眾的需求達到平衡；但在市場機制中所假設的自我利益最大化，到頭來反而使國家內部陷入極度的不均衡，如「契約失靈理論（contract. 政治大以成本與獲利為考量，導致弱勢團體與家庭失去公平享受社會服務的機會立. failure theory）4」所指出，營利組織基於自身利益承包政府公共服務時，使一切 5. （Nelson, 1977）。故當市場機制與簽約委外出現雙重失靈時，第三部門的崛起成. ‧ 國. 學. 為一股穩定社會的新勢力，而政府與第三部門間的互動關係便成為當代社會中值. ‧. 得關注的公共課題（丘昌泰、江明修，2009：7-10）。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 3. Ch. i n U. v. 新公共管理（New Public Management）雖然建基於傳統泰勒主義（Taylorism）式的科學公共組織管理策略，但偏向新右派的思想，強調政府應該減少對社會以及市場的干預，使市場機制得以充分發揮效力，並認為政府應該重視在如此管理策略所產出的效能性，用商人滿足顧客需求的心態來滿足民眾對政府的期待，揉合市場經濟的理論，為政府組織與公共行政注入企業家精神（Entrepreneurship），試圖改變官僚體制效率低落的弊病（孫本初，2011：134-137）。筆者將在本論文文獻檢閱章節對新公共管理理論作更詳盡的說明，以及新公共管理所遭逢的問題與批判。 4 「契約失靈理論（contract failure theory）」源於 Richard Nelson 在 The Moon and the Ghetto 書中對於市場經濟理論在公共政策領域中的應用提出的概念，並以兒童日間照護的政策作為研究案例，討論在市場主導的經濟體系之下是否喪失對於弱勢團體或兒童的關注，另外也討論官僚組織所提供的福利政策是否在快速的市場經濟體系下顯得遲鈍而無效，過多的福利計劃甚至可能危及市場經濟的正常運作，並對計劃經濟與市場經濟這兩個身處在光譜兩端的理論進行融合，認為市場經濟並不代表完全的靈活有效率與創新，而經濟計劃也不代表就會流於效率低落或冥頑不靈。而契約失靈理論便於此產生，作者對於將政府原本提供的福利政策以簽約外包市場經濟的做法提出批判，認為若以完全市場經濟的理論模型施行公共服務，不代表可以創造出最有效率的福利體系，並以美國 1900 到 1970 年代的兒童日間照護統計數據為例，指出如果以企業將本求利的方法施行，雖然可以增加消費者選擇與自主性，但卻可能忽略政府資源重分配的重要性。 5 Nelson 為美國 1970 年代公共政策研究的重要學者，其著作探討美國照顧社會中下階層公共政策的缺失，檢討理性選擇（rational analysis）、機構觀點（organizational perspective）、研究與發展取向（research and development orientation）等當代流行的觀點。其中便有討論到「契約失靈理論」，並為其後的新公共管理學者引用，藉以討論當政府業務委外時所遭遇的困境。. engchi. 3.

(12) 二、. 研究動機. 鑒於過往單純以績效考量的公共管理方式已經出現危機，公私協力夥伴關係已然成為政府面對新時代公共服務的重要方法，部門間以政策的誘導建立關係，協力參與者間的分工與互動，進而使他們得以共享合作夥伴關係下所產出的利益。簡言之，成敗關鍵在於部門間的組織互動與關係（莫永榮，2004：100-101）。如此概念可以涵蓋我國近年來政府推動公私協力夥伴關係策略時的困難癥結，協力者間互動愈順暢有效，則公私協力下所產生的效益愈高；反之，若協力者間摩擦愈大，則協力綜效愈小。. 政治大公共管理理論認為政府將市場機制引進公部門，強調企業型政府，將原本由政府立政府資源有限乃是其引進公私協力模式來提升公共服務品質的核心原因，新. ‧ 國. 學. 所提供的公共服務委託給私人機構辦理，政府僅扮演「領航」的角色，透過私部門（人民）的「划槳」來實施公共服務（陳恆鈞，2008）。然而新的服務提供模. ‧. 式在解決舊問題之餘也會帶來新的困境，地方異質性導致國家難以治理，進而轉. sit. y. Nat. 向倚賴社區與地方政府間協力推行政策；伴隨新的服務提供機制而來的困境更是. al. er. io. 我們應該關心的議題，隨著治理模式逐漸改變，政府與民間部門在推動公共事務. v. n. 當中的交流，更顯現在協力參與者間的溝通與網絡的重要性（黃源協、莊俐昕、劉素珍，2011：117-121）。. Ch. engchi. i n U. 然而當這層關係當中出現問題，公私協力的效果便會降低，協力治理（collaborative governance）出現困境，在三峽與土城公私協力研究中皆出現此現象，地方在活動過程中的協力治理出現困境6（陳育正，2010；祝養廉，2010）。追本溯源，這層夥伴關係自於政府在治理上的困境，需要引進其他部門如市場機制以及第三部門的力量進行公私協力的公共管理，以持續提供公共服務(Sullivan & Skelcher, 2002)。但如果連國家用以解決，市場失靈以及政府失靈的公私協力政策工具都出現拘限，公共服務要如何持續順暢地推行？協力網絡中的行為者要. 6. 關於三峽公私協力研究的案例筆者在第二章第五節有詳盡說明。 4.

(13) 如何自處？個行為者間的互動模式要進行什麼樣的改變？本研究所探討的三峽藍染節與土城桐花節案例皆位於新北市轄內，2010 年 12 月 25 日，台北縣政府升格為「新北市政府」。自從新北市升格以來，市政府即強調「體驗經濟」，推廣的不再只是商品，而是訴求消費者對於經驗的不滿足，然而本研究所觸及的案例所推廣的皆屬於體驗經濟涵蓋範圍，升格後的新北市政府對兩個案例的態度也有所不同，對公私協力互動模式也產生不同的影響，對個別案例的情況筆者將在該案例分析專章中詳細說明，至於這些影響如何產生的？以及對於案例協力治理產生甚麼影響？與如此引起筆者進行本研究的動機。. 政治大第二節立研究目的與問題研究目的. ‧ 國. 學. 一、. 本文認為研究「公私協力模式」對於探討我國公私部門間的互動有其重要性，. ‧. 現代的公私協力不只存在於中央政府層級，地方層級乃至於社區層級業已出現以. y. Nat. sit. 公私協力為方法處理公共事務或行公共服務的案例，而在地方層級上，第三部門. n. al. er. io. 與公民社會已經成為政府部門欲行協力治理時的重要合作夥伴。. i n U. v. 本研究建基於「公私協力」概念與實務上已經相當豐富的研究成果，透過案. Ch. engchi. 例研究，在實務與公共管理理論間進行對話，建立在「新公共管理」理論的基礎上，以近年來蓬勃發展的「公私協力」理論為研究操作依據，檢視本研究案例在社區層級的協力治理過程，對公私協力理論如何在實務分析中應用進行更細緻的探討。社區團體應該如何與地方政府協力處理公共事務，透過社區民眾自發性參與社區營造，與政府及企業建立協力網絡、簽訂契約、協調談判等方法以施行公共事務；政府又當如何施行政策以服務地方，並與地方在協力過程中建立互信與互利關係，進而順利達成政策目標，避免協力失靈的困境，補充過往國內文獻中缺乏的部分，以期對學界做出綿薄貢獻。本研究探討公私部門間的協力合作與衝突，以我國社區總體營造政策自 5.

(14) 1994 年起近 20 餘年來鼓勵「由下而上」的治理模式為背景，藉由研究新北市三峽藍染節以及土城桐花節活動辦理過程為例，目的在分析複雜的公私部門協力關係，試圖透過公私協力理論的觀點，探討協力關係的如何穩定延續，也嘗試解釋是什麼樣的原因導致協力關係出現衝突？而又是什麼因素使原本衝突緊張的協力關係重新回到穩定？簡言之，本研究旨在透過相關公共行政理論討論新北市三峽以及土城的兩個個案分析，為在既有體制下的運作出現失靈僵局的公私協力關係提出解決問題的參考。. 政治大本文討論在公私協力當中的衝突與困境，在歷年三峽藍染節的辦理過程當中立. 二、. 研究問題. ‧ 國. 學. 發現問題與轉機，故本文研究問題將圍繞「新北市政府─區公所─地方社團」三個行為者之間的互動模式，乃至於原有模式改變後所產生的結果，透過深度訪談. ‧. 以及文獻等方法進行了解與研究分析，希望可以回答下列問題，逐項條列如下：土城桐花節與三峽藍染節皆在近年經歷公私協力關係的轉變，然這些轉變如. sit. y. Nat. 1.. al. v. 將協力治理務途徑應用在三峽與土城的案例下，應用於公私協力關係實務上. n. 2.. er. io. 何產生的？對兩地的協力關係產生什麼影響？. Ch. engchi. i n U. 可能遭遇什麼樣的僵局？又如何可以打破這個僵局？ 3.. 三峽與土城的公私協力經驗可以給地方形公私協力什麼樣的啟發？. 第三節章節安排本文章節安排如下：第一章，緒論。本章內容包含研究背景、研究動機與研究目的的描述，並擬定章節安排與論文架構，對本文所闡述的重點做出概要解釋。第二章，文獻回顧。本章針對本論文所需要闡述的重點理論進行檢閱，並對學界目前對這些概念的理解進行回顧與探討。首先，作者將「公私協力」的理論 6.

(15) 進行檢閱，梳理學界最新的研究方向以及對固有理論與研究成果的批判；檢閱國內對於「社區層級的公私協力」議題的研究內容，整理我國在社區層級的公共行政模式，釐清目前文獻中所涵蓋的社區協力模式，以凸顯本研究之貢獻。第三章，研究方法與設計。本章敘述本研究所採用之研究方法與研究設計，包含受訪者名單、訪談大綱與訪談執行程序等皆在本章呈現。第四章，新北市三峽藍染節案例分析。本章節針對本研究主要案例進行敘述與討論，分析案例中公私協力行為者的互動，釐清導致公私協力關係發生衝突與重回穩定的原因。. 政治大北市土城桐花節，分析這個案例中公私協力的互動，並與三峽藍染節的案例研究立. 第五章：新北市土城桐花節案例分析。本章節針對本研究另一個主要案例新. 對照，找出地方層級的公私協力失敗與成功的關鍵因素。. ‧ 國. 學. 第六章，結論。本章節綜合以上述章的研究成果，總結本論文研究發現，回. ‧. 應研究問題，並以及對未來研究做出建議。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(16) 第二章文獻回顧第一節新公共管理基礎理論回顧公共行政理論在 1980 年代以前被世界各國官僚體系廣泛接受，以建立政府行政部門的優越地位為原則，強調政府的行政中立與官僚從上到下的治理模型，認為透過泰勒主義（Taylorism）式的規劃以建立清楚界定權責且固定不變的管理原則，只要依法行政便可以指政府擁有最高的行政效率，稱之為管理原理途徑（the principles approach）（Schachter, 1997: 3-4）。新公共管理的風潮是一個歷史性的進程，從傳統公共行政理論當中衍生而出，. 政治大. 跳脫其對於民主與官僚的規範性取向，以及對於代表性、公平正義等價值實現的. 立. 研究。從 1960 年代開始，地方治理以及公共企業（public enterprise）的概念逐. ‧ 國. 學. 漸的擴散到各個政府部門；到了 1980 年代英國與美國的新右派政府同時上台，新公共管理正式成為實務以及學術界的主流（Dunleavy & Hood, 1994: 9）。1980. ‧. 年代以後的公共管理結合過去公共行政學派對規範性原則的追求，加上一般管理. y. Nat. sit. 與科學管理的精神與技術，透過規劃與評估考核，使公經理人可以以最小的成本. n. al. er. io. 達成最有效率的公共管理之目標，以提升政府服務的品質（吳瓊恩、李允傑、陳. i n U. v. 銘薰，2005）。下圖 1 為傳統公共行政轉型為新公共管理的示意圖：. Ch. engchi. 8.

(17) 圖 2-1：傳統公共行政到新公共管理的轉變. 政治大. 資料來源：Dunleavy & Hood, 1994: 10。. 立. 新公共管理理論的主張受到新古典經濟理論7影響，將市場機制引進公部門，. ‧ 國. 學. 認為政府應該扮演領航者的角色，將公共服務盡量交給私人機構承包辦理，並以. ‧. 市場機制作為管理原則。透過市場機制的運作，可以使人民對於公共服務的滿意. y. Nat. 度提升到最高，政府也因市場機制運作達到節省成本並提升服務效率的目的，使. er. io. sit. 消費者與生產者之間能自動產生最令人滿意的平衡狀態（丘昌泰，2000a：85）。如此治理的途徑在 Osborn 手上發揚光大，所著的「新政府運動（Rrinventing. al. n. v i n Government）」書中對於這波政府再造運動提出十點核心原則，對當代治理模型 Ch engchi U 8. 提出改造，主張以新的思考與做事方向，使政府效率提升，為新公共管理學派的重要代表著作，對接下來十餘載的政府組織規劃與官僚文化造成深遠的影響 7. 新古典經濟理論源自於 1980 年代學界對於政府所提出各種方面的批評，其中包括：（一）對於政府過度擴張，過大的規模消耗太多社會資源提出批判，要求政府縮減編制餅樽節支出；（二）對於政府對社會過多的干預提出抗議，要求政府減少對社會的控制；（三）對於政府以官僚體系統裡社會的方法提出修正意見，認為官僚體系效率低落，必須改變統理方式。新古典經濟學的主要論點有四：（一）假設每個人都是自利且理性的經濟人，一切行為都在理性地謀求自身最大的利益；（二）理性選擇理論與賽局理論等量化分析模型被大量應用，人的政治行為可以透過量化模型分系，也稱為「公共選擇途徑」；（三）新古典經濟學者推崇亞當斯密的自由放任市場理念，強調市場機制中看不見的手可以對有限的資源做最適當的分配；（四）認為政府對市場的干預有損資源分配的機制，要求政府除在保障安全、維持契約履行以及管理公共財以外不對其他部分進行干預，是謂小政府。（丘昌泰，2000b）。 8 十點核心原則包括「政府不必大有為」、「社區賦權」、「公部門迎向競爭」、「任務導向的預算與人事制度」、「重視績效評估」、「顧客導向的管理」、「企業型政府」、「前瞻性治理思維」、「參與式經營與機構分工」、「以市場機制為核心的制度改革」，（Osborne & Gaebler 著，劉毓玲譯，1992）。 9.

(18) （Osborne & Gaebler 著，劉毓玲譯，1992）。當然改變不只是因為一本書而產生，Minogue（1998: 19-20）認為新公共管理之所以會成為世界各國政府再造的目標，有來自三方面的壓力。第一是財政方面的壓力，福利政策對國家財政負擔過重，造成財多的赤字，使大政府政策廣受批評，希望減少政府對市場的干預以及福利政策，將原本屬於政府的業務委託到民間，以減少政府組織並提升效率與降低成本；第二是施政品質的壓力，人民逐漸視自己為政策的消費者，認為無法提供高質量服務的政府乃是失職的政府，消費者導向的公共服務應運而生；第三是意識形態的壓力，新公共管理對政治精英. 政治大 Hood 對新公共管理理論的特徵作出明確定義，並歸納出新公共管理理論的七項立. 而言更是一個可以使他們從財政困窘的問題中脫困的方法，給國家退場一個藉口。. 主要主張：（見下表 2-1）. ‧. Nat. 1. 公部門作為專業管理人. io. al. n 2. 明確衡量績效. 3. 重視產出控管. 領導人擁有管理的自由，明確的對其麾下的組織行主動積極且任意的控制。. Ch. 管理的權力集中於領導者，故領導者得對其行為負明確的責任。. i v在明確課責之前必須要 n U. 明確定義目標、成功的指標，並傾向以量化方式表現。. engchi. 理由. y. 內容. sit. 主張. er. ‧ 國. 學. 表 2-1：新公共管理的主張內容. 績效評量與資源分配及與回報間關係密切，更. 有清楚的績效目標，尤其以量化方式定義的為佳。重視結果而非過程。. 不容許官僚集權治理。 4. 公部門分部化. 5. 將競爭引進公部門. 將過去整體的大單位公部門依據服務性質與產品劃分為許多單位來管理，而在「去中心化」之餘也強調機關扁平. 目標在於創造易於管理又有效率的單位，將供給與產出的利益區隔，以契約委外與特許經營的方式在公部門內外創. 化。. 造更高的效率。. 向契約委外與公開招標. 競爭、競價成為降低成. 10.

(19) 6. 強調私部門型態的管理. 方式移動以進行公共管理。. 本與提升品質的關鍵。. 結束公部門中類軍事階層節制的管理傳統，在聘雇與報酬體系中加入. 將私部門所善用的管理工具應用在公部門，視人民為顧客。. 更多的彈性，並將公共關係的技巧引進公部門運作當中。 7. 強調資源使用上的紀律與節省. 資料來源：Hood, 1991: 4-5。. 立. 撙節直接成本，加強公務員紀律並抗拒工會要求，並降低企業內部控. 對公部門所要求的資源更嚴格檢視，以期用最低的成本達到最大的效. 制遵循成本。. 果。. 政治大. 雖然新公共管理的策略在 1980 年代以來席捲全世界各國的政府組織，但也. ‧ 國. 學. 遭受許多批判。其中平等主義者（the egalitarian critiques）認為重視菁英決策的新公共管理途徑最終會導致貪污腐敗9，使公部門不再向人民的利益負責，反而. ‧. 轉向追求菁英與組織的私利，使政府不再能得到人民的信任（Dunleavy & Hood,. y. Nat. io. sit. 1994: 12-13）。新公共管理理論的缺陷也來自於理論本身，顧客導向的公部門反. n. al. er. 應人民需求時，面對的是一群站在不同資源基礎與不同資訊來源的人民，以至於. i n U. v. 無法產出一套使所有顧客都能獲利的政策，如此對權益受損的公民是不公平的. Ch. engchi. （Hood, 1986: 8-10）。新公共管理也導致國家角色的弱化，民營化與去中心化的風潮雖然不斷使政府所承擔的責任減輕，改善國家財政狀況，但相對也讓政府的能力逐漸下降。去中心化的公部門重組策略使公部門組織碎裂化（fragmentation），過去單一指揮體系、可以戰略性調動大量資源的政府已經不復存在，新的去中心化政府卻面臨領導統御失靈（leadership failures）的困境（Dunleavy & Hood, 1994: 12）。 9. Dunleavy 提出機構重塑（bureau-shaping）的問題，認為在將競爭與自利動機引進官僚組織之後，資深行政官僚會利用重組公共服務組織的機會將公部門改造以服從政治與私人的利益，進而導致挹注公共服務的預算縮減以及服務品質下降；加上在現行體制當中同時也缺乏對於「品質」的績效審查方法，故認為新公共管理理論雖然目標乃是希望可以提升政府效能，但卻終將遭致服務品質低落甚至官僚貪污腐敗 11.

(20) 從歷史巨輪推移的軌跡中我們可以發現，1930 年代戰間期經濟大蕭後美國老羅斯福推出的新政（New Deal）以及 1950 年代二次大戰後的馬歇爾歐洲復興計劃（Marshall Plan，官方名稱為 European Recovery Program），都是在反應當市場失靈時，國家應該如何應對。在這些案例中我們看到國家以增加公共支出、擴張政府權力、實行金融與貨幣改革等手段以穩定經濟與民心；更加切身的例子是在我國於面臨 1970 年代石油危機時，政府也以推動十大建設及中央銀行調控貨幣緊縮等手段穩定經濟。當市場經濟面臨失靈困境時，政府扮演解救的關鍵角色。然而在本節前所提. 政治大進市場機制來解救。但是當政府在引進市場機制之後卻仍然面臨失靈危機，追求立. 到 1980 年代的新公共管理興起，則是當政府面臨不效率與失靈危機時，則要引. 效率反而成為不效率甚至是腐敗的原因時，國家乃至於整個社會應該如何應對？. ‧ 國. 學. 「協力夥伴關係」便成為國家與社會面對新時代挑戰的公共管理運作模式. er. io. sit. y. Nat. 29）。. ‧. （Trafford & Proctor, 2006: 117，Agranoff & McGuire, 2003: 41，曾冠球，2011：. n. 第二節後新公共管理的解答：協力治理理論 a v. 一、. i l C n h e n ggovernance）「協力治理（collaborative c h i U 」的理論基礎. 在討論公私協力理論之前，必須先解釋「協力治理」的意涵；在討論協力治理之前這個概念更需要對「治理」的概念進行釐清。雖然學界在經過將近二十年的討論後仍然無法給予治理明確的定義，但學者卻可以透過在政治、經濟、社會等面向的運用對「如何治理」做出定義。Rhodes 對於治理的概念可以在八個面向體現，分別為：最小限度國家（as the minimal state）、公司治理（as corporate governance）、新公共管理（as the new public management）、良好治理（as ”good governance”）、國際互賴（as international interdependence）、社會操縱系統（as a socio-cybernetic system）、新政治經濟（as the new political economy）、自我組織 12.

(21) 的網絡（as self-organizing network）（Rhodes, 1996; 1997; 2000，轉引自孫本初、鍾京佑，2005：113-115）。簡言之，治理的核心概念在於國家、市場與社會之間的互動，認為國家在治理的結構中縮減並移轉權力。無論是主政者主動施行政府組織再造，將權力釋放給市場與社會，精實政府組織、將競爭引進官僚體系；抑或是國際情勢所逼，被動的不得不為之，國家將控制權向上（國家將部分主權讓渡與國際組織）、向下（中央將權力下放給地方政府與社區）、向外（引進第三部門協助執行公共政策與政府業務委託外包）轉移，與市場與社會站在相同的位階，三者之間透過緊密且持續的協調互動，建構共同管理的制度，決定資源與價值的. 政治大治理理論發展代表典範的變遷，從國家獨攬統治大權，轉向運用市場機制的立. 分配，以及政策如何制定與執行（孫本初，2002；朱楠賢，2005）。. 邏輯來治理的公共管理，再演進至政府與社會共同承擔治理的狀態。學界對於網. ‧ 國. 學. 絡、公民社會、第三部門等方向的研究近年來數量提升，代表這個典範正在風行。. ‧. 然而，典範如果缺乏實行也只是空談，為了使典範落實與公共管理的過程中，. y. Nat. Kooiman（1999: 72-74）提出使治理理論得以實行的關鍵因素；Kooiman 認為近. er. io. sit. 代國家與社會的關係中，公部門與私部門間的界線逐漸模糊，同一件事情的利益也不再單獨存在於公部門或私部門，而是分享於部門之間；公部門也逐漸脫離過. al. n. v i n 去統治者的角色，轉向主持人（facilitator）或合作夥伴（co-operating partner）， Ch engchi U. 需要重新定義政府存在於整體社會結構中的角色，即政府不再是社會中唯一重要的行為者。為此，國家與社會的互動模式也必須聯動以面對改變。「治理」要怎麼改變以面對新時代的挑戰？治理除了是公共管理的概念典範外，同時也是一種公共管理的制度安排。若分別從國家、市場與社會等三個不同. 角度觀看其治理的制度，分別可以得到三個不同的治理結構，分別為科層體制（hierarchies）、市場模式（markets）與網絡模式（networks），在傳統政府所應用的科層體制模式與新公共管理所強調的市場模式中，加入了網絡治理模式的元素，補足科層制理與市場治理的不足，也開拓治理的「第三條路」（陳敦源、張世杰，2010：22；曾冠球，2011：29）。國家將社會權力轉交至社會的趨勢造成 13.

(22) 國家與社會間的關係改變，更使政府需要與公民社會共享權力的時代來臨，國家與社會間的關係是互賴的非零和賽局，而這個新的治理模式成功的關鍵在於「網絡」，也就是說在網絡內的行為者雖然擁有各自的利益，但都無法靠自己的能力達成目標，需要互相依賴以達成目標，而這個互動關係是基於成員間長時間累積而來的信任，而這層合作關係得以延續；也因為在網絡中沒有任何一方行為者處於絕對的領導地位，缺乏絕對的權威，故這層網絡關係是自我管理的（Rhodes, 2000，轉引自史美強、蔡武軒，2000：64-66；孫本初、鍾京佑，2005：121-127）。這個建立在行為者間網絡互動的治理體系，學者多稱之為「協力治理」、「網. 政治大 41-42），但學者對於這個概念的定義卻有異曲同工之妙。Kooniman（1999: 70）立絡治理」或「夥伴關係」，雖然概念鬆散（Huxham, 2000: 339；陳恆鈞，2008：. 對他所理解的政治社會治理（”social-political” governance）或互動治理（interactive. ‧ 國. 學. governance）的定義為：「一套互動性的制度安排，治理過程必須包含公部門與. ‧. 私部門的參與，以解決社會問題、創造機會為目標。」Huxham 對於協力治理的. y. Nat. 定義較為寬廣，認為將人民與其它組織團體納入治理的互動關係中即為協力治理. er. io. sit. （Huxham, 2000: 339-340）；Agranoff 與 McGuire 認為協力治理無法脫離網絡，在網絡當中所分享的知識、理念、乃至於找到網絡內的問題以及解決這些問題，. al. n. v i n 方法是成功達成網絡治理的關鍵（Agranoff, 2007: 32）；Ansell & Gash 認為協力 Ch engchi U. 治理是：「一種統治安排，由許多政府與非政府單位所組成的集體決策過程，以. 正式的、共識取向的、審議制的決策實行公共政策、解決公共問題與分配資源（Ansell & Gash, 2008: 544）。」李長晏認為協力是：「在多元的結構形式上，基於共同目標的追求，進而創造與建立社會資本、共識認知與資源分享，這個組織關係是一種更完整且一致性的互動關係，表現組織與行為者之間更緊密的連結過程（李長晏、林煥笙，2009：54）」以上對於協力治理的定義中的幾個共通點為：第一，認為協力治理是一種正式的制度規劃；第二，體系中必須包含公部門（政治、立法、司法體系皆然）與私部門（個人與團體），行為者間維持密切互動與互賴的網絡關係；第三，協力治理的目標在處理社會問題與謀社會整體之福利。 14.

(23) 以上協力治理理論是討論「公私協力夥伴關係」的理論基石，部分研究中將公私協力與協力治理、網絡治理、乃至於廣義的民營化或委外等名詞混合使用，認為沒有區分之間差別的重要性（朱鎮明，2005），但本研究認為協力治理的概念與公私協力部分相似，但在應用層面上兩者間仍有差異，公私協力夥伴關係的概念包含於協力治理當中，細節將在下節詳細說明。. 二、. 公私協力理論. 早期公私協力的概念緣起於 1970 至 1980 年代，1973 年以色列與周邊阿拉. 政治大打擊支持以色列的西方國家，導致第一次石油危機，全球停滯性通貨膨脹導致經立. 伯國家爆發贖罪日戰爭，阿拉伯國家為首的石油輸出國組織施行石油禁運政策，. ‧ 國. 學. 濟蕭條，政府為刺激經濟與持續在財政窘困的情況下繼續提供公共服務，開放公私部門間的競爭，乃至於政府主動尋求私部門協力參與工作，將企業中重視顧客. ‧. 服務與成本效益的精神引進公部門，提升公共服務效率並回應人民需求（吳英明，. sit. y. Nat. 1996：15-17）。如此傾向於新公共管理的公私協力概念在 1990 到 2000 年以後發. al. er. io. 生轉變，「大政府，小社會」的結構逐漸轉變，政府已經不再壟斷社會運作的核. v. n. 心角色，英國布萊爾（Tony Blair）於 1997 年喊出「第三條路（Third Way）」為. Ch. engchi. i n U. 競選口號並贏得大選，企圖實踐現代化的社會民主（modernizing social democracy）理念。雖然當時所倡議的公私協力比較類似於新公共管理學派所提倡的公共服務委外與政府再造以提升效率，卻也讓公共服務委外經營成為實際應用的政策，落實公私合夥以追求公眾利益的途徑（李宗勳，2005：14-16；Hodge & Greve, 2008: 545）。隨著時代演進，公私部門之間的界線逐漸模糊，新的政策工具出現使傳統以委外為主的公私協力關係越來越複雜，新的公私部門夥伴關係也應運而生。二十一世紀初的「公私協力夥伴關係」研究重點在於「國家」與「社會」之間的互動關係演變，也是近年來政府追求提升治理能力與改善治理效果的嘗試方法。認為. 15.

(24) 這層關係不應僅止於討論「合產（corporation）」，即強調將市場機制與公共服務民營化等刺激政府績效的手段，希望突顯的是不同行為者之間基於欲達成相互認同的目標，在這個前提下所發生的持久性互動合作（李宗勳，2004：42；曾冠球， 2011：88）。廣義的「協力」雖然意涵廣泛，但在實務應用上則大致可區分為兩種模式：其一是傾向公民共和主義（civic republicanism）的公民參與（citizen engagement）模式，支持建立在公民間共識與互信上的集體決策過程，如此雖然符合民主代議政治程序，政策過程開放透明，政府正當性乃是基於全面且完整的公民參與支持；. 政治大模式，傾向將協力治理視為治理的工具而非原則，透過利益團體、政黨等代理人立. 其二是較傾向古典自由主義的組織間的協力（collaboration among organizations）. 民利益的組織進入政策過程，彼此協作以得到最大的利益，重視以協力解決問題. ‧ 國. 學. 甚至預防問題的發生，最後以效率衡量協力是否成功（Emerson, 2009: 224）。. ‧. 本研究以及下節將提到的「公私協力的互動型態」定義較偏向上述第二點「傾. y. Nat. 向古典自由主義的組織間協力」，以參與在協力結構中行為者的自利動機為出發. er. io. sit. 點，將協力過程視為不同利益協調的場域，在以協力網絡基礎的關係中，協調出彼此都可以接受的政策，並接納草根性的公民參與，以在權力多極分散的社會中. al. n. v i n 2009: 267）。尋求最有效的公共管理（Emerson, C h 2009: 225；O’leary, engchi U. 若將公私協力與契約委外相比，在契約委外關係中的公私部門僅維持短暫的. 合作，契約履行後雙方法律上的權利義務關係即結束，一切合作也跟著結束，沒有長期的合夥關係。而且這樣的關係是「由上而下」統治，甚至在政府與非營利組織的互動中，非營利組織反而要去遷就政府的課責而讓自身專業能力無法施於政策之上（Smith & Lipsky, 1993）。爾後出現對於契約委外模式的修正，認為公私協力的契約除了法律的規範外，應當建立在行為者間共享的價值基礎上，彼此之間共同承擔責任與風險，如此才能達到長期合作，是謂「關係式契約（relational contract）」。也因為長期合作，彼此才有辦法建立互信與承諾，藉此保留協力過程的模糊空間，以容許利害關係人有參與的機會。雖然這個部分不一定會明寫在 16.

(25) 契約當中，卻是關係式契約非正式卻關鍵的附加價值（Klijn & Teisman, 2003）。契約委外在全球各地的應用廣泛，成功與失敗的例子皆有，在許多失敗的案例中，往往是因為公部門賦予私部門太多責任，但卻沒有共同承擔風險的機制，導致私部門無力擔負而最後必須終止合作，故以公私協力分擔風險之餘，也應當評估參與協力的行為者有什麼樣的條件，合理的分擔責任，做好風險管理，協力關係才能長久經營（Hodge & Greve, 2008: 552；陳敦源、張世杰，2010：30-32；李宗勳，2007）。雖然契約委外是公私協力相當基礎的樣貌，但並非公私協力夥伴關係的全部. 政治大家為核心的討論無法回答現在資訊時代社會面臨的問題，越來越多人具備超越組立. 內容。人類現在正生存在一個極端複雜多樣且權力分散多極的社會中，過去以國. 織、國家、甚至地理疆界取得知識的能力，有越來越明顯的動機10促使人們以協. ‧ 國. 學. 力的方式進行治理（Agranoff & McGuire, 2003: 23-25）。. ‧. 公私協力與網絡治理理論仍在發展階段，作為在「後新公共管理」時代下為. y. Nat. 有效治理尋找解決出路，將原本對「階層（傳統公共行政）─市場（新公共管理）」. er. io. sit. 之間二元關係的研究，過渡到「階層─市場─網絡（協力治理）」之間三元的對話（陳敦源、張世杰，2010：21）。然而在協力治理典範當中的公共管理者依舊面. al. n. v i n 臨挑戰，要如何正確有效的實行公私協力治理，以及評價公私協力的效果的方法 Ch engchi U. 依舊不完善（O’leary, 2009: 268-269）；公共管理者如何在現在社會當中自處，如何因應協力治理的模式，重點是協力治理如何被執行以及議程如何改變。在目前盛行的管理模式中，建立協力網絡還不是政府的優先目標，績效才是，這個結構雖然限制了行為者的行動，但行為者卻也可能透過行為來改變結構（曾冠球，2011： 10. O’Toole（1997: 46-48）曾討論為何跨部門治理與組織間網絡治理會逐漸增加的原因作出解釋，認為應該更加重視網絡治理，以下簡述七點理由：（一）複雜龐大的政策需要複雜龐大的網絡才能執行；（二）政府能直接回應人民需求的能力畢竟有限，協力網絡能最大程度的對不同的需求做出適當的回應；（三）多方參與以平衡政府因使用菁英技術官僚所喪失的正當性；（四）目前有大量資訊顯示網絡正在被制度化；（五）為了在階層分權複雜的社會中，欲達成有效的治理勢必需要重視網絡治理；（六）知識已經超越土地、勞工、資本成為經濟與社會生活中的首要元素時，但知識卻又是分散在世界各個角落的，故需要透過網絡的力量使其整合並挹注在共同目標上；（七）政府能力逐漸減弱，非政府組織再政策過程的角色越來越重要，政府效率與政府是否與社會建立網絡關係息息相關。 17.

(26) 44-46），透過網絡密集的連結，使公私協力治理成為實際可行的治理模式。. 第三節公私協力的失靈與成功上一節討論公私協力的治理模型與互動模式，本節將更深入研究在公私協力的互動當中，什麼條件下的協力會產生困境，甚至導致失敗的結果；而在什麼條件下的公私協力比較可能成功。筆者在本節當中會先點出國內外學者認為公私協力失靈的原因，再指出公私協力之所以成功所需要的元素。. 政治大 Klijn 與 Teisman 在對荷蘭的個案研究發現，公部門依舊是協力關係中的主立. 一、. 公私協力的失靈. ‧ 國. 學. 要的推動者，但因私部門在協力關係中帶有許多不確定因子，一旦協力對私部門組織的潛在利益與其獨立作業可獲得的利益不成比例，或是時機、場域不適合時，. ‧. 他們可能隨時抽手不再參與公私協力，這些不確定因素一直存在於協力網絡間，. sit. y. Nat. 隨時可能使協力失靈。另外，協力過程中納入許多公私部門，使決策過程缺乏領. al. er. io. 導中心，加上各部門的管轄範圍與擅長的面相可能重疊，造成合作上的分工不清. v. n. 進而導致衝突。最後，Klijn 與 Teisman 指出公部門與私部門之間的深層文化與. Ch. engchi. i n U. 價值差異是導致公私部門協力關係破裂的關鍵，公部門傳統以來所信仰的倫理、傳統與私部門崇尚競爭、創新的性格天生就不相容。公部門的核心價值較為保守，風險管理會成為對投入經費、達成績效的評估重點，較不願意以承擔較高的風險來換取更好的效益；私部門則相反，重視每一個可以取得高投資效益的機會，重視競爭與協調並願意承擔較高的風險。公私協力最壞的狀況就是公部門傾向在協力過程中支配、控制私部門；私部門為了獲取來自於公部門的經費報酬，學習公部門迴避風險、競爭與創新的做事辦法，放棄追求創新以取得穩定的利潤，使私部門在公私協力中應該較為明顯的競爭、創新等特徵被隱匿（Klijn & Teisman, 2003: 140-144）。. 18.

(27) 、「相互調適」曾冠球在研究中將公私協力應該被落實的原則分為「權力分享」與「風險分擔」三個層面（曾冠球，2011：124），認為公私協力出現困境是三個問題層面的聯合效應。協力夥伴關係原本追求的權力分享沒有被落實，公部門明顯凌駕並支配私部門；公部門又必須承擔來自人民、輿論與媒體等「外部壓力」，故當困境產生時，政府會傾向以回應制度與社會壓力為優先，回到遵循既有的制度規範，為了回應制度甚至可能放棄協力的成果，原本應該共同分擔風險的協力夥伴關係變成政府將風險轉嫁給私部門。造成這個困境的深層原因與 Klijn 與 Teisman 有相似的結論，公私部門間的「衝突性制度邏輯」是導致公私協力夥伴. 政治大效」與「多元制度壓力」兩者間的衝突（曾冠球，2010：101-121）。立. 關係這個政策工具背離功能論者想像中可以自動運作的原因，也是「夥伴關係功. 陳敦源與張世杰對於公私協力夥伴關係之間的矛盾與弔詭有更深入的分析，. ‧ 國. 學. 認為公私協力可能面臨的兩難困境展現在四個方面，首先，協力夥伴之間因猜忌. ‧. 對方意圖而產生囚徒困境，資訊不流通導致對於配合後的結果有所懷疑；第二，. y. Nat. 協力夥伴關係雖然需要強化內部凝聚力以對抗外界干擾，但又需要廣納資源與爭. er. io. sit. 取外界支持，如此卻需要承擔損害網絡結構發展的風險；第三，雖然新治理理論強調網絡成員在平等互惠的關係下協調以自我管理，但沒有制度或權威節制的管. al. n. v i n 理會讓搭便車（free rider）的狀況更明顯，提升夥伴關係的不可治理性；第四， Ch engchi U 最常被提及的問題乃是，當政府愈來愈倚賴契約委外施行公共服務，公私界線逐漸模糊，政策結果要向誰課責便會受到阻礙，但若為了釐清誰要為政策結果負責也可能傷害協力的行動效率。雖然在兩難的平衡上看似相當悲觀，但作者仍不排除在困境中找到平衡點的可能，找到這個平衡點也代表公私協力夥伴關係成立並順利運作（陳敦源、張世杰，2010：50-53）。. 二、. 公私協力的成功. 學界有許多關於針對公私協力如何順暢進行的建議，早期有吳英明（1996：. 19.

(28) （一）增加利害關係人（stakeholder）的參與；（二）加入 91-93）提出四項策略：中介團體並賦予他們合法地位以協助推動；（三）立法規範公私部門的協力運作；（四）推廣教育並使全民間備有公私協力的概念。李宗勳（2004：45-52）也對公私協力如何才能成功提出另一個層面的看法，認為可以引進新公共服務（New Public Service）的視野11，以服務代替導航、服務公民而非顧客，強調民主治理的價值以及了解其「複雜性（complexity）」、「多樣性（diversity）」、「動態性（dynamics）」12，使社會能走向如 Kooiman（1999: 74-80）筆下「自我控制的社會」，使公私協力跳脫「市場的契約文化」，建立「協力夥伴文化」，協力的目標. 政治大與，政府從一切政策的策劃者退居為引導、賦能的角色，藉以達成部門間長期的立. 不是為了減輕政府負擔，而是旨在引進社會的量能，重視人民對於公共事務的參. 合作與資源分享，滿足彼此的利益以及對社會價值的實踐。O’leary 與 Bingham. ‧ 國. 學. 認為網絡、領導與衝突管理是成功公私協力夥伴關係必須面對的課題（O’leary &. ‧. Bingham, 2009: 262-267）。雖然政府的重要性較過去降低，但仍然是協力中不可. y. Nat. 取代的角色，公私協力夥伴關係對於政府而言是全新的管理，需要新的技巧與知. er. io. sit. 識（Agranoff & McGuire, 2003）。. 新的公共管理方式帶給公私部門新的挑戰，為了面對新挑戰必須具備新的技. al. n. v i n 術與知識；新的管理方式也讓公共管理的過程出現更多的不確定性與潛在發生的 Ch engchi U 衝突。Jamali 強調政府的角色在公私協力關係中的重要性，公部門的可課責性. （accountability）與透明度（transparency）是協力成功的關鍵，可靠與行政透明. 11. 新公共服務的核心概念與本研究所討論的協力夥伴關係在概念上有許多相關之處，無論是重新定位政府的角色、廣納公民參與的治理模式、超越績效考量的課責機制、乃至於建立協力行為者間的信任與共同價值。新公共服務的七項核心概念簡述如下（Denhardt & Denhardt, 2007）：（一）服務公民而非顧客；（二）追尋公共利益；（三）重視公民資格更勝於企業精神；（四）策略思維、民主行動；（五）要理解到課責不容易；（六）服務而非導航；（七）重視人民而非只重視生產力。 12 協力結構中的「複雜性」顯現在許多不同面向，分別包含：工作關係、組織成員、治理與任務結構、多元主義、模稜兩可性、動態性，這些面向的持續變遷讓參與協力的行為者必須不斷修正來回應環境與目標的變遷；協力的優勢來自於「多樣性」，多樣性也讓協力的成果有更多的可能性，成員的多樣性在協力過程中匯集成為共同的資源與目標、相同的語言與文化、或共享的權利，則協力的效力可以發會到最高；「動態性」則是來自協力的目標受到內部以及外部環境的影響，複雜的變遷不斷的在型塑行為者，一旦發生變遷參與者就必須面對並動態的調整（Kooiman, 1999；Huxham, 2000；李長晏、林煥笙，2009：54-60）。 20.

(29) 的政府建立明確規範，確保協力過程的安全、效率與品質，並確保對公民與開放性，使欲加入公私協力在行為者可以沒有阻礙的參與，充分保障他們的權利義務；擁有健全規範的協力框架也會使協力效率提升，影響私部門對於投入公私協力回報的評估，讓私部門投入的動機提高，更廣泛主動的參與是刺激協力成功的重要因素，對公私部門雙方都有利（Jamali, 2004: 419-421）。曾冠球也提到，在協力夥伴關係當中政府作為發動者，除了「向外看（outward-looking approach）」衡量協力廠商或是第三部門團體的能力外，也必須「向內看（inward-looking approach）」，檢討政府本身是否具有足夠的可靠性以扮演忠實的協力夥伴，除了滿足交換資源、. 政治大當性，或許是克服契約委外遭受政治交易成本威脅的關鍵策略（曾冠球，2010：立資訊等協力夥伴關係的基本需求外，降低協力成本、凝聚社群共識、鞏固政策正. 112-113）。. ‧ 國. 學. Agranoff 與 McGuire 認為在協力治理過程中治理者（manager）會面臨垂直. ‧. 與水平兩方面的協力網絡關係，雖然在不同協力關係案例當中的重要性不盡相當，. y. Nat. 但在每一組協力治理關係中，治理者皆必須面對垂直與水平的協力，如果希望協. er. io. sit. 力治理能夠有效順暢，關鍵在垂直與水平協力當中取得平衡，雙方皆不可偏廢。水平方面的協力網絡乃是指地方公私部門間不同利益的交錯，地方非政府組. al. n. v i n 織、私人單位與地方政府皆是協力場域中的行為者。Agranoff 與 McGuire 認為向 Ch engchi U. 水平的協力網絡方向調整的地方治理有以下三種特徵：第一，協力制定政策與策略（policymaking and strategy-making），地方政策在制定時會將決策權分享出去，非政府組織在政策過程中成為不可或缺的決策者以及政策的執行夥伴，公私部門間的協力決策與行政建立在互信與互賴上，並成為正式制度；第二，資源交換（resource exchange），實行政策必然需要資源支持，雖然政府委託外包的模式依舊存在，但過去由中央政府所壟斷的資源分配模式已經不適用，資源傾向於掌握在不同的地方行為者手上，故政府必須與地方組織等其他行為者合作以取得執行政策所需要的資源；第三，專案取向（project-based work），無論長期短期，協力時常是為了要完成特定目標或專案而組成，在專案進行中，公私部門間的協力 21.

(30) 關係是建立在正式的制度上，為了使專案成功而吸納不同部門、不同行為者的專長為完成目標所用（Agranoff & McGuire, 2003: 80-85）。垂直協力網絡重視「府際關係」，多指地方政府在中央政府所制定的政策與制度內，向中央取得地方所需的資訊與資源，在政府的分配計劃與地方的特殊需求間取得平衡，展現以下兩種行為：第一，蒐集資訊（information seeking），垂直的資訊蒐集包括技術上的支援與補助經費的資訊等，然更重要的是在政府單位間的協力關係中，了解參與協力利害關係人對問題的意圖與目的，尋求集體共識並產出解決方法，是在多方參與行為者管轄權重疊下達成成功協力治理的關鍵；. 政治大的行為者（公共管理者）為了協力的整體成果，要求其水平或下層的行為者為了立. 第二，尋求調整（adjutment seeking），旨在協力進行中，位於垂直協力網絡上層. 使協力更有彈性或整體協力治理的成功而做出讓步或調整，雖然此舉可能對於下. ‧ 國. 學. 層單位進行計劃的效能造成傷害（Agranoff & McGuire, 2003: 69-79）。. ‧. 網絡治理. sit. y. Nat. 三、. al. er. io. 除了從行為者視角出發討論政府、市場、第三部門應該如何表、如何提升協. v. n. 力成果外，另有一派學者關心協力行為者之間所建立的網絡關係（networks）也. Ch. engchi. i n U. 是協力成功的關鍵因素，近年來也在學界與實務應用中認可成為促進跨部門多元治理（multi-organizational governance）的重要政策工具。筆者認為網絡關係雖然在本研究所討論的案例中並非首要關鍵因素，但參與協力的行為者間良好緊密的網絡關係卻是協力治理成功的重要因素，故本研究將網絡關係視為協力成功或失敗的背景因素之一，開始以下的討論。雖然 Klijn 與 Teisman 對於公部門與私部門間深層文化與核心價值差異對公私協力成敗的影響抱持相當悲觀的看法，歸結出公私協力失敗的理由13，導致公私協力回歸契約委外模式，而非富有創意、共同承擔風險與廣納參與者的高效能 13. Klijn 與 Teisman 總結公私協力的失敗理由有三：第一是行為者組成複雜；第二是制度因素；第三是公私部門的策略選擇。 22.

(31) 協力夥伴關係。認為公私協力雖然是一個邏輯性的治理安排，但必須在完善的網絡架構下才可能確實實現（Klijn & Teisman, 2003: 144-145）。Agranoff 強調網絡對於公共管理成功的重要性，針對美國國內 14 個官方組織間網絡、非政府組織網絡或公私部門兼有的網絡進行調查，認為公共網絡管理（public network management）14是決定政策方向與細節的關鍵。雖然政府仍然處於主導地位，但在網絡架構中的知識與技術分配並非由政府所壟斷，因此讓網絡內的決策過程傾向集體共識決，產出的決策與參與實施的單位也是以共識決形式權衡產生。政府的位階不應該比其他行為者高，公私部門共同發掘問題、決定解決方法與實踐是. 政治大更明確指出有效的網絡治理需要的四項元素，分別為網絡成員間的信任（trust）、立公共管理網絡的核心（Agranoff, 2007: 230-231）。Provan 與 Kenis（2008: 236-241）. 網絡參與者的多寡（number of participants）、成員間對目標的共識（goal consensus）、. ‧ 國. 學. 成員對網絡階層能力的需求（need for network-level competencies）。. ‧. 網絡治理本身也面臨困境，促使網絡治理成功的因素反可能反蝕網絡的效能。. y. Nat. 廣納多元行為者參與反而會使決策產生的時間與決策過程間的衝突提高；網絡鞏. er. io. sit. 固內部正當性之餘，卻可能喪失了外部正當性，不同網絡的成員有重疊性，當網絡內部規範與外部規範不相容時，成員必須做出選擇，困境因此產生；高度彈性. al. n. v i n 的網絡難以長久維持，結構穩定的網絡卻可能連帶喪失彈性的優勢（Provan Ch engchi U. &. Kenis, 2008: 242-246）。除了網絡治理者可能在網絡內面臨的困境外，網絡與其. 外部組織或其他網絡間的互動，但在本文主要討論公私部門之間的互動中，網絡治理的效能卻不樂觀。Agranoff 認為網絡關係可以在這個時代的政府與社會間發揮足夠的影響力，但網絡治理遭遇官僚時，公共治理網絡無力對於治理結果直接造成改變（Agranoff, 2007: 23-24; 189-220）。本節指出公私協力夥伴關係在實務應用上可能造成失敗的原因，以及公私協 14. 公共網絡管理有七個功能，分別為：（一）找出問題以及資訊交換；（二）尋找目前可用於解決問題的技術；（三）應用與發展現有的技術；（四）加強知識分享的機制與管理；（五）深化網絡型公共管理；（六）協同互惠的策略規劃；（七）協同的政策規劃。Agranoff 在其著作中不斷強調網絡在重視知識與人力資本的重要性，認為治理必須建立在完善的網絡上，一組包含上述七項功能的網絡。（Agranoff, 2007: 222-229） 23.

(32) 力夥伴關係的成功因素。最後筆者還要補充一點，上述作者所歸納出公私協力夥伴關係的失靈與成功因素主要來自他們的研究，而這些研究皆是區域研究，故不同地理區、不同文化圈、不同層級的協力關係，皆可能產生不同的結果。故適用於解釋美國協力夥伴關係失靈的理由不見得在台灣適用，適用於高層政治的協力關係不見得適用於地方治理，協力夥伴關係的成敗是因地制宜的（Huxham, 2000: 352-353），下一節作者將整理國內地方層級的公私協力研究，突顯本研究之貢獻。. 第四節公私協力的互動型態治. 立. 政. 大. 公私協夥伴關係中「網絡」扮演核心角色，網絡必然由行為者所組成，行為. ‧ 國. 學. 者之間的互動造就了網絡，本節整理近年被學界所重視的協力互動模型，並指出本研究分析地方政府與民間團體協力過程中所應用的互動模式。. ‧. 國內學者中最具代表性的為吳英明（1996：18-22）所提出的三種公私部門. sit. y. Nat. 互動模式為代表，分別為「公私部門垂直分隔」、「公私部門水平互補」以及「公. al. er. io. 私部門水平融合」等三種互動模式，如此模式的區分反應了在社會發展的進程中，. v. n. 公私部門間距離從遠到近，協力關係從疏離到緊密，公私部門間的從屬關係從明. Ch. engchi. i n U. 顯到模糊，在公私協力理論當中所討論的協力治理屬於吳英明所提出的的第三種「公私部門水平融合互動模式」。對於協力模式更清晰的解釋，在 Ansell 與 Gash 所發展出的一套協力治理模型裡可以看到，他們描述公私部門在跨組織協力過程中如何運作，需要什麼元素才能達到期望的效果與目標，並提出四個影響協力結果的關鍵變項，分別為「初始狀態（starting conditions）」、「協助型的領導（facilitative leadership）」、「制度設計（institutional design）」與「協力過程（collaborative process）」，變項間的互動結構請見下圖 2-2，以下對模型中四個關鍵變項逐項介紹（Ansell & Gash, 2008: 550-561；陳敦源、張世杰，2010：37-40）：. 24.

(33) 圖 2-2：Ansell & Gash 協力治理模型. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 資料來源：Ansell & Gash, 2008: 550，轉引自陳敦源、張世杰，2010：39。. Ch. engchi. i n U. v. 在協力還沒開始以前，一些因素便已經對於往後的協力是否能達到期望產生影響，是謂「初始狀態」。在初始狀態中有三個主要影響因子，分別為「利害關係人（stakeholder）間的權力、資源、資訊是否不對稱」、「是否有足夠的誘因」以及「利害關係人之間的互動歷史」。權力、資源或資訊過於懸殊會導致擁有較多權力者對協力較不熱衷，也會對協力過程中達成的協議較不尊重；如果協力可能達成的效果誘因不足，沒有足夠的預期所得參與者對於協力也就興趣缺缺；利害關係人過去的往來歷史也會對協力是否成功產生影響，若利害關係人間過去曾經出現摩擦，除非現正進行的協力中出現正向順利的合作，改變他們之間的關係，否則協力成功機率較低。 25.