美國

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

酌該國收容制度，當可做為改善我國收容管理之參考。

美國為現代民主、自由、法治先進國家之典範，正由於其一直被認定為最佳移民的國家，

因此衍生層出不窮的外國人士非法入國與非法打工等問題，針對此類問題，美國移民局與相 關單位多年來努力解決，採取了大量非法移民的行政管制措施，亦相當值得學習。

基於「他山之石，可以攻錯」之理念，本文爰擇定日本與美國之收容立法例，加以探討。

另由於移民署為借鏡外國非法移民收容管理制度，以作為我國政策研擬及修法之參考，曾蒐 集歐美及亞洲國家非法移民收容制度相關之立法例，為期資訊更臻完整，爰予一併納入研究。

第二節 美國

美國自始便是一個由移民所組成的國家，由於其「獨立宣言」將「自由」、「平等」做為 象徵國家的精神，從十八世紀一直到十九世紀初，美國政府採取「自由開放」的移民政策，

鼓勵外籍移民入境定居，因此，吸引世界各國不同背景的人，懷著「美國夢」來到這片充滿 希望的土地，追求更美好的生活。

歷史上，首先是歐洲人移居美洲大陸，美國的移民早期多來自於北歐，主要是從大不列 顛、法國、斯堪地那維亞以及荷蘭等地而來。除此之外，還有非洲人以奴隸的身分進入美國。

愛爾蘭人和德國人於十九世紀大量移居美國。在二十世紀初，義大利人、東歐人和猶太人也 開始湧入美國。另外，還有大批的華人被賣到美洲當苦力，成為建造橫跨美國東西部的太平 洋鐵路及加州淘金的主要勞力⁶⁸。然而，隨著淘金熱潮的衰退以及太平洋鐵路的完工，大量華 工失業、勞力過剩的現象，對於新移民開始採取限制措施，隨之，產生了非法移民問題。

第二次世界大戰至今，美國移民人數呈上升的發展趨勢，並成為世界上最大的移民輸入 國。截至 2007 年 7 月，美國總人口 301,139,947 人中，73.9%是白人，12.4%是黑人，4.4%是亞 洲人，來自世界 180 多個國家地區的外來移民及其後裔占美國總人口的 99.6%⁶⁹，至於印第安 原住民所占的人口比例則微乎其微，與亞洲和歐洲等人口輸出國形成明顯的對比。雖然近年 來美國政府為了防止大量移民影響人口品質及衝擊就業，對移入人口有愈來愈嚴格的限制，

但是，想當美國人的外國人還是絡繹不絕、爭先恐後地搶奪有限的配額⁷⁰。

美國對於非法移民原本即有一套措施，但是，自2001年9月11日恐怖份子攻擊紐約世質大 樓事件（簡稱九一一事件）後，基於國家安全及反恐（Antiterrorism）之需求，另行制定一連 串法令賦予反恐措施之法源依據，其中當然包含對待非法移民之處置變革。但根據美國移民 研究中心2005年發表的調查結果顯示，外國移民人數在美國卻創下歷史新高點⁷¹，其中包含合 法及非法移民。由於非法移民問題日益嚴重，美國政府爰陸續發起大規模行動，設法阻止非 法移民繼續大量進入。

我國與美國雖分屬成文、不成文法系國家，但美國向來標榜「人權立國」，因地理與歷 史背景塑造成為「民族大熔爐」之泱泱大國，在提升人權、防杜非法移民、收容管理及其救 濟程序等方面，自有值得參酌其移民法制之價值。

68同前註。

69同註 36，劉國福等著，前揭書，頁 123。

70註 37，吳學燕，前揭書，頁 102。

71同註 58，邱曉華，前揭文，頁 121。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第一項 美國移民制度與非法移民潮 第一款 移民法制之變遷

美國從 1776 年建國開始，國會就授權總統保證移入的外國人沒有疾病而且品性端正⁷²， 對於外來移民並無特別的限制⁷³。第一次世界大戰期間，因民族主義的普遍與對共產主義的恐 慌，美國人普遍對外來移民產生疑慮及敵視的態度，再度對移民採取大幅度地限制措施，此 後有關移民的法規相繼問世，嗣後經多次修改，最終形成了目前世界上最複雜，最繁瑣的移 民法規。茲僅就與移民管制措施、非法移民收容及遣返相關之法案，簡介如下⁷⁴：

一、1798年外國人法案（Alien Act）：本法案允許美國總統發命令逮捕被判定爲對國家安全 有危險的外國人。其背景為1798年美國與法國發生了外交衝突，進入了準交戰狀態。當 年國會乃通過了「1798年外國人法案」、「1798年僑民敵人法」及「1798年歸化法案」三 項法案，除了「1798年外國人法案」允許美國總統發命令逮捕被判定爲對國家安全有危 險的外國人外，「1798年僑民敵人法」並宣佈美國居民如果是在交戰國出生的人或公民，

而且還沒有歸化美國，他們就會被視爲外國敵人，可以被拘留、逮捕並被驅逐出境。

二、1875年美國國會首次通過限制移民法案，禁止罪犯、娼妓、精神病患者等移民⁷⁵，表示當 時要求限制移民的勢力已經得到國會的支持⁷⁶。

三、1882年禁止輸入中國勞工法案（Chinese Exclusion Act）

由於中國廉價勞工大規模的輸人，引發社會嚴重不滿，國會爰立法禁止在1943年以前輸 入中國勞工⁷⁷。

四、1889年移民法修訂案

針對1882年移民法加以修正，規定在美國的中國勞工必須向政府登記註冊，一年後未能 出示註冊證明者，將可能被收容並強制出境⁷⁸。

五、1907年移民法案

規定總統可以和外國達成國際協議來協調和解決移民問題﹔將旅客的人頭稅從1903年移 民法所定的每人2美元增加至每人4美元﹔禁止弱智低能者、有身體或智力缺陷而影響其 謀生者、肺結核患者、犯有道德墮落罪者、入境後從事不道德職業的婦女、沒有父母陪 伴的兒童，16歲以上的文盲入境並增加對東方人進入美國的限制⁷⁹。

六、1921年外籍人移民美國限制法

國會首次正式制定了移民配額法，規定每個國家每年進入美國的人數不得超過1910年該 國公民在美總數的3%，而允許進入美國的外國移民總數每年不得超過35萬人，但西半球

72移入之外國人必須非屬所謂有害於社會和不受歡迎的人，包括罪犯、娼妓、傳染病患者、瘋子、赤貧者、乞丐、

顛覆分子、無政府主義者以及一夫多妻者等。

73註 37，吳學燕，前揭書，頁 68。

74邢啟春，從 1996 年美國非法移民管制法案探討有關中國大陸人民非法入境來台的相關問題，中山大學大陸研 究所碩士論文，2003 年，頁 52-58，轉引 200 年來美國移民法的變遷

http://usa.dongyu.net.cn/Service/index.htm

75註 37，吳學燕，前揭書，頁 68。

76註 74，邢啟春，前揭文，頁 53，轉引戴超武，美國移民政策與亞洲移民（1948~19996），北京中國社會科學 出版社，1999 年，頁 13。

77同註 36，劉國福等著，前揭書，頁 123；註 37，吳學燕，前揭書，頁 68。

78同前註，劉國福等著，前揭書，頁 123-124。

79註 74，邢啟春，前揭文，頁 53；Immigration Act of 1907:sec.9.10。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

國家公民進入美國不受配額限制，被稱為國籍配額或民族配額制度。該法對抑制移民潮 起了相當大的作用，但是被普遍認為存在著種族歧視⁸⁰。

七、1924年美國移民法

本法案又稱為1924年國籍來源法案或約翰遜—里德議案，國會首次制定了永久性配額，

建立一個以國籍來源為依據的配額制度。本法案主要內容包含⁸¹：（一）確立新的移民限 額：各國每年進入美國的人數限額為1890年美國人口普查時各國在美僑民人數的2%，每 年移總數限額為16.5萬，各國每月使用的限額不得超過該國年度限額的10%。（二）建立 簽證制度，代替美國國內檢查制度，規定任何外國人要進入美國必須首先向美國境外的 領館和領事館申請簽證，入境時還必需接受移民局的檢查。（三）劃分移民的身分，確 定限額優先權。（四）肯定以往各種限制性和排斥性政策的合理性和有效性，並禁止不 能歸化為美國公民的移民入境，這主要是針對日本移民，因此此法也被稱為「排日法」。

八、1940年外國人登記法案

該法案規定所有在美國的外國人必須進行登記並提交指紋記錄，同時增加了遞解犯罪人 員和顛覆分子的種類。

九、1952年移民與國籍法

鑒於1924年的移民配額法案帶有種族歧視色彩，美國國會議員麥卡倫和華特在1952年提 出移民和國籍法修正案，並且獲得國會通過。本法案融合了以往有關移民的法律和法規，

奠定了當代美國移民法的基礎和框架，除西半球移民外，仍實施配額限制，並依移民分 類排列優先順序，以家庭團聚、保護國內勞工市場和吸納技術入才為重點制度⁸²。 十、1965年移民與國籍法修訂案

1965年美國國會對麥卡倫-華特法案進行了修改，並經詹森總統在1965年10月3日簽署，這 項法案被視為美國最重要的移民法規，使得美國的移民歷史進入了一個新的世代。該法 廢除了種族配額，並重新將移民分為七個類別優先⁸³。

十一、1976年移民與國籍法修訂案

該法取消了東半球和西半球的移民差別，代之以全球性的固定配額，即每個國家每年 移民配額爲不超過2萬，其優先順序爲：親屬團聚、美國缺乏的技術工人、難民⁸⁴。 十二、1978年移民與國籍法修訂案

針對種族歧視問題，移民配額改為全球性分配⁸⁵。

十三、1986年移民改革與管理法案（the Immigration Reform and Control Act ，簡稱IRCA）

由於大量移民的湧入，出現許多新的移民問題，國會因而重新檢討移民政策，於1986

80根據前一年的人口普查資料，對於移民來源國設定臨時的年度配額，且該國移民數量不得超過 1890 年移居美 國人數的百分之二，並透過海外的使館發給簽證，移民者必須持有效簽證才能進入美國，這項法案同時也建立 起一個優先的配額制度，除了排除大部分亞太國家的移民之外，也禁止東、南歐國家的移民。由於移民政策趨 嚴，因此非法移民開始大量增加。第二次大戰期間，因為戰爭期間實施徵兵制，勞動人口嚴重短缺，必須引進

80根據前一年的人口普查資料，對於移民來源國設定臨時的年度配額，且該國移民數量不得超過 1890 年移居美 國人數的百分之二，並透過海外的使館發給簽證，移民者必須持有效簽證才能進入美國，這項法案同時也建立 起一個優先的配額制度，除了排除大部分亞太國家的移民之外，也禁止東、南歐國家的移民。由於移民政策趨 嚴，因此非法移民開始大量增加。第二次大戰期間，因為戰爭期間實施徵兵制，勞動人口嚴重短缺，必須引進