我國非法外來人口收容制度合憲性之研究--以外國人與大陸地區人民為中心

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士論文指導教授：董保城博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 我國非法外來人口收容制度合憲性之研究. ‧. —以外國人與大陸地區人民為中心. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：葛廣薇. 中華民國一○○年七月. v.

(2) 目. 次. 謝辭………………………………………………………………………………VIII 中文摘要……………………………………………………………………………IX 英文摘要……………………………………………………………………………XII 第一章緒論……………………………………………………………………1 第一節研究動機…………………………………………………………………1 第一項. 非法外來人口的社會問題日趨嚴重………………………………1. 第三項. 兩人權公約與移民人權之保障……………………………………5. 第四項. 非法外來人口收容之合憲性疑義………………………………6. ‧. ‧ 國. 學. 第二項. 治政大兩岸情勢變遷………………………………………………………3 立. 第二節研究範圍……………………………………………………………7. sit. y. Nat. 以我國「非法外來人口之收容」為研究範圍………………………7. 第二項. al 擇定受收容人之人身自由、平等權與家庭權為探討議題………12 iv. er. n. 第三節. io. 第一項. n U engchi 研究方法…………………………………………………………12. Ch. 第四節研究限制…………………………………………………………13 第二章. 收容制度之外國借鏡…………………………………………………14. 第一節. 前言………………………………………………………………14. 第二節. 美國………………………………………………………………16. 第一項. 美國移民制度與非法移民潮… ……………… ……………… 17. 第二項. 移民事務主管機關……………………………………………25 I.

(3) 第三項. 美國收容制度……………………………………………………28. 第三節. 日本…………………………………………………………37. 第一項. 日本移民制度與非法移民…………………………………37. 第二項. 移民事務主管機關………………………………………41. 第三項. 日本收容制度……………………………………………42. 第四節. 其他國家…………………………………………………48. 第一項. 加拿大等國之非法移民收容立法例……………………………49. 治政大各國對於非法入境者判刑刑度及收容最長期限之立法例……53 立. 第二項. 我國收容制度……………………………………………………………58. ‧ 國. 學. 第三章. 我國收容制度之演進…………………………………………………58. 第二節. 針對外國人之收容制度……………………………………………63. ‧. 第一節. sit. y. Nat. 外國人之定義………………………………………………………63. 第二項. al 法源依據………………………………………………………65 iv. 第三節. er. n. 第三項. io. 第一項. n U engchi 收容事由……………………………………………………69. Ch. 針對大陸地區人民之收容制度………………………………81. 第一項. 大陸地區人民之定義與其定位……………………………81. 第二項. 法源依據……………………………………………………84. 第三項. 收容事由…………………………………………………86. 第四節. 收容之法律性質…………………………………………………90. 第五節. 外國人與大陸地區人民收容制度之比較………………………95 II.

(4) 第四章. 受收容人基本權之保障與衝突……………………………………99. 第一節. 前言………………………………………………………99. 第二節. 人權保障國際化之發展……………………………………101. 第三節. 基本權利保障與人權調整………………………………113. 第一項. 基本權利之保障……………………………………………113. 第二項. 人權調整…………………………………………………116. 第四節. 受收容人基本權利保障與法益衝突…………………………118. 第二項. 受收容人家庭權之保障與法益之衝突……………………141. 第三項. 受收容人平等權之保障與差別待遇……………………153. ‧ 國. ‧. 收容實務現況及其困境……………………………………159. y. sit. 收容實務現況…………………………………………………159. io. al 受收容人之來源……………………………………………159 iv n. 第一項. Nat. 第一節. er. 第五章. 學. 第一項. 治政大受收容人人身自由之保障與法益之衝突………………………118 立. 第二項. n U engchi 收容相關處理流程………………………………………159. 第三項. 收容處所……………………………………………………160. 第四項. 收容人數……………………………………………………161. 第五項. 收容期間………………………………………………………163. 第六項. 收容管理方式…………………………………………………167. Ch. 第二節. 收容行政面臨之困境…………………………………………168. 第三節. 移民署之具體改善措施…………………………………172 III.

(5) 第六章. 我國收容在合憲性之探討……………………………………174. 第一節. 法官保留與受收容人之人身自由………………………………174. 第一項. 法官保留之涵義…………………………………………174. 第二項. 收容法定程序與法官保留原則………………………………175. 第二節. 令從事勞務與工作權保障……………………………183. 第一項. 憲法對於工作權之保障………………………………184. 第二項. 人權公約對強迫勞役禁止之規定與其例外…………184. 第三項. 收容期間與明確性原則…………………………………187. ‧ 國. 學. 第三節. 治政大之比較 … … … … … … 1 8 5 令從事勞務與強制工作等制度立法律明確性原則…………………………………………187. 第二項. 收容期間不符明確性原則？……………………………188. 第五節. 第一節. sit. n U engchi 收容天數與刑期折抵…………………………………193. Ch. 概括條款之濫用………………………………………196. 第一項. 第七章. a折羈押與刑期 iv……………………192 l 抵…………………… n. 第二項. er. io. 刑期折抵與羈押之錯置…………………………………192. 第一項. 第六節. y. Nat. 第四節. 第二項. ‧. 第一項. 概括條款………………………………………………196 入出國及移民法第三十八條第一項第四款概括條款之濫用……197 刑事收容之新構思…………………………………………198. 收容與行政救濟………………………………………200 異議………………………………………………………200 IV.

(6) 第一項. 異議之法律性質………………………………………200. 第二項. 收容異議之歧視待遇…………………………………201. 第二節. 訴願……………………………………………………203. 第一項. 一般訴願程序…………………………………………203. 第二項. 停止原處分之執行……………………………………207. 第三節. 行政訴訟……………………………………………208. 第一項. 訴訟權……………………………………………208. 第三項. 停止原處分或決定之執行………………………………215. ‧ 國. 第四節. 學. 第二項. 治政大… … … … … … … … … 2 1 1 一般行政訴訟程序…………… 立國家賠償……………………………………………220. ‧. 非法外來人口收容與國家賠償………………………………221. 第二項. 涉及刑案之受收容人究應請求國家賠償或冤獄賠償？………228. er. io. sit. y. Nat. 第一項. n. 兼論「提審a 」l 與「追究」 … … … … i v… … … … … … … … 2 2 9. 第五節第一項. n U engchi 「提審」與「追究」……………………………………229. 第二項. 非法外來人口得否聲請「提審」或「追究」？……………229. Ch. 第六節第八章. 小結………………………………………………………236 結論與建議……………………………………………………238. 第一節. 結論………………………………………………………238. 第二節. 建議……………………………………………………240. 第一項. 對於入出國及移民法、兩岸條例之修正建議…………………240 V.

(7) 第二項. 對於其他法規之修正建議……………………………254. 參考文獻………………………………………………………………260 附錄……………………………………………………………………266 附件一金門協議……………………………………………………………266 附件二內政部入出國及移民署臨時收容所管理作業規定……………267 附件三內政部入出國及移民署辦理外國人入所標準作業流程…………273 附件四入出國及移民署專勤隊、收容所辦理強制出境分工標準作業流程…276 附件五. 治政大內政部入出國及移民署收容事務大隊受收容人入所須知（中英文立 ‧ 國. 學. 版）…………………………………………………………279 附件六內政部入出國及移民署行蹤不明外勞人數按國籍別統計表……283. ‧. 附件七藍領外籍勞工－行方不明統計分析表………………………284. sit. y. Nat. 附件十. al 查處大陸地區人士在臺從事非法活動（因案註參）統計表………286 iv n. 附件九. er. io. 附件八入出國及移民署各專勤隊歷年收容遣送人數統計表………285. n U engchi 大陸地區人民非法入境歷年收容遣返統計表………………287. Ch. 附件十一收容事務大隊 96~99 年度收容人數統計分析表……………288 附件十二. 99.12.31 各收容所收容累計國籍分析表…………………………290. 附件十三日本出入國管理及難民認定法（中譯本）………………291. VI.

(8) 表. 次. 表 2－1：日本對非法外國人收容之「行政或刑事處理程序」比較表…………48 表 2－2：各國對非法入境者判刑刑度及收容最長期限規定一覽表……………54 表 3－1：我國對於外國人與大陸地區人民收容制度之比較表…………………95 表 6－1：法官保留與受收容人之人身自由………………………………………182 表7－1：非法外來人口之聲請提審與追究………………………………………236. 治政大表8－1：移民法第三十六條、第三十八條修正草案對照表……………………241 立 ‧ 國. 學. 表8－2：臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十八條、第十八條之一修正草案條文對照表……………………………………………………………………………250. ‧. 表8－3：刑事訴訟法部分條文修正草案對照表…………………………………254. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(9) 致. 謝. 詞. 謹將本篇論文獻給我愛並愛我的主、我的父母、家人以及所有關懷外來人口基本人權的先進們。撰寫論文，如同一位母親懷胎十月飽受生產之苦一般，但驀然回首，才發現許多事情的發生，並不是偶然的，而是神巧妙的安排。感謝主，萬事都互相效力，叫愛神的得益處！讓我深刻經歷神的祝福滿滿！在此，首先要特別感謝我的指導教授董老師保城的費心指導及審核通過。董老師不但親自率隊到台北收容所參觀、聽取簡報，以了解收容實務現況，並利用公餘時間，耐心地傾聽我不甚成熟的想法，透過討論，再三的修正論文題目與架構，引領我寫作論文，嚴而不厲，體諒在職生的辛苦，給予充分的支持與鼓勵，老師的恩惠，讓我感銘在心。同時，要非常感謝移民署謝署長立功與廖教授元豪犧牲假期撥冗擔綱口試委員，並惠賜許多寶貴的意見，幫助我把這篇論文寫得更嚴謹。謝署長，不僅是我敬愛的長官，也是我工. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 作上的導師，署長自從知悉我要撰寫外來人口收容方面的論文，在百忙之中，仍不忘提供相關文獻資料給我參考，所提供林超駿教授有關提審一文，更是協助我突破寫作瓶頸的關鍵；而廖教授長期為外來人口權益奮鬥，不但，在工作上，指教甚多，其相關著作，更是我寫作時最重要的參考資料。其次，要感謝內政部法規委員會劉執行秘書文仕與服務於行政院中央選舉委員會的摯友高處長美莉，因為有您們的鼓勵，在職多年的我才得以進入政大法學院碩士在職專班，重享學習之樂。而在政大期間，要特別感謝吳庚、董保城、劉宗德、劉定基等位老師在憲法與行政法上的教導以及陳惠馨老師在論文寫作方法的指導，讓我獲益匪淺。再者，更要感謝內政部廖前部長了以、簡政務次長太郎、移民署何副署長榮村等位長官的提拔，讓我有機會到移民署服務。也要感謝移民署收容事務大隊張大隊長素紅及大隊全體同仁的支持與協助，讓我在短期內，就能夠深入收容實務工作。最後，要感謝在撰寫論文期間所有關心我、鼓勵我、體諒我的長官、同事、同學與朋友，特別是李基勝學長多次的協助蒐集文獻、柯勝義、黃慶原等位同學不但主動提供參考資料並分享寫作論文的心得、小妹廣苓在英文翻譯上的協助、國安與恩智弟兄在電腦與校稿方面的協助、琬宜、淑幸在論文口試簡報上的經驗分享與技術指導，助益良多；而親愛的父親的督促，母親與先生和仁對於我健康上的關切與家務上的幫助、兒子譽文的體諒、弟兄姊妹的代禱以及口試時好友美莉的陪伴，是我最大的精神支柱！謝謝大家！！. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(10) 摘. 要. 關鍵詞：非法移民、非法外來人口、收容、非刑事拘禁、人身自由、家庭權、平等權、法官保留、正當法律程序、異議、追究、提審近年來，我國隨著人權國際化的發展，特別是在兩公約施行法公布之後，非法外來人口的收容問題成為熱門的人權議題之ㄧ，因此，引發作者研究的動機。由於我國國情特殊，外來人口並不限於「外國人」或「無國籍人」，尚包含「無戶籍國民」、「大陸地區人民」、「香港居民」與「澳門居民」等類人士；次查，該等外來人口來臺，未必都有「移民」的意圖，為周延起見，因此，本文將「非法移民」一詞改稱為「非法外來人口」。經查目前我國非法外來人口以「外國人」與「大陸地區人民」居多，故本文的研究對象乃聚焦於該兩種人士。另外，本文將收容對象限縮於「已入境」且「違反移民法規」的非法外來人口，並將「收容」定義為「主管機關為達成遣返任務，於遣返前，將非法外來人口暫時留置於收容處所的行政行為」，因此，非法外來人口收容之法律性質，為行政處分，屬遣返非法外來人口前之暫時性行政保全措施，不具裁罰性，故非屬行政罰，當然，更非屬刑事處分，自應與刑事訴訟法之「羈押」有所區別。本論文計分「緒論」、「收容制度之外國借鏡」、「我國收容制度」、「受收容人基本權之保障與衝突」、「收容實務現況及其困境」、「我國收容在合憲性之探討」、「收容與行政救濟」及「結論與建議」等八章。首先，由美、日及其他世界主要國家對於非法移民的收容制度觀察，發現大多數國家對於非法移民之收容並未採行「法官保留」制度，各國對於收容期限的規定也不一致，而隨著非法移民的日漸增多，近年各國對於非法移民的防杜、查緝與管理，亦較以前積極且嚴格。我國收容制度主要分為對外國人（含一般外國人與外籍勞工）與對大陸地區人民兩大類，分別由入出國及移民法第 38 條、就業服務法第 68 條第 4 項及臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸條例）第 18 條規範。就外國人與大陸地區人民收容制度之比較發現，二者其實大同小異。有關收容處分機關、法律性質、期間、處分方式、收容處所、對於已取得居留許可且具備一定要件之受處分人遣返前得召開審查會審查、給予當事人陳述意見之機會以及在收容處所內之處遇均相同；主要差異在於「收容要件」、「異議程序之有無」、「折抵刑期或罰金額數之程序」、「驅逐出國（強制出境）前，應否先經司法機關之同意」等程序，此外，大陸地區人民之強制出境，因二十年來，兩岸依循金門協議機制定期運作，尚未發生無法遣返問題，故兩岸條例並無類似外國人得因無法遣返而廢止收容處分之規範。基本權利的保障，應遵守「層級化法律保留原則」與「重要性理論」，而法益衝突問題，則應依人權調整原理處理。受收容人之基本權利保障與法益衝突，亦應遵守前述法理加以處理，本文爰以受收容人之人身自由、家庭權與平等權三面向加以探討。繼之，由收容相關處理流程、近 4 年外國籍與大陸籍受收容人之人數與平均收容天數、外國籍涉案與未涉案人數與比例、收容天數的比較等統計數據，呈現收容實務的現況，並簡要敘述收容行政所面臨的困境及主管機關移民署所做的具體改善措施（包含已研擬入出國及移民法修正草案送立法院審議等）。有關收容的合憲性，分為「法官保留與受收容人之人身自由」、「令從事勞務與工作權保. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(11) 障」、「收容期間與明確性原則」、「刑期折抵與羈押之錯置」、「概括條款之濫用」與「刑事收容之新構思」六方面論述，研究結果發現，現行收容相關規定之合憲性與適法性，尚無疑義。惟查，具體個案執行上，對於涉及刑案之受收容人的「延長收容」，發現有單純僅為順應司法機關犯罪偵審需要而為，並未嚴格審視收容是否具備「保全遣返必要性」之前提要件，與立法目的尚屬有間，恐有違反比例原則之虞。次查，現行規定中，「令從事勞務」一詞，容易引人誤解有侵害工作權之虞；而「收容天數得刑期折抵」的權宜措施，不但不能消除「以收容代替羈押」有侵害人權的疑慮，反而，更混淆了收容的法律性質，也讓司法機關有藉口將涉及刑案之非法外來人口「責付」行政機關「收容」，使問題更形嚴重；至於入出國及移民法第 38 條第 1 項第 4 款之概括規定，也容易使收容變相成為刑事追訴之保全機制。凡此種種，均待澈底檢討。關於非法外來人口收容的行政救濟方面，本文則分別就「異議」、「訴願」、「行政訴訟」、「國家賠償」、「提審」與「追究」等面向觀察，研究發現受收容人提起行政救濟的案例不多，而就實務案例觀察，現行救濟程序對於受收容人之權益保障，確實有緩不濟急的現象發生，亟待改善。本文對於現行非法外來人口收容法制，歸結如下：一、非法外來人口收容，未採「法官保留」原則，並未違反憲法第八條之規定，其合憲性尚無疑慮。二、現行非法外來人口收容法制，符合「公民與政治權利國際公約」相關規定，亦無適法性問題。三、程序權保障部分現行非法外來人口收容法制中，有關外國人與大陸地區人民之程序權保障規定未盡一致，且欠缺公正第三人介入審查之強制機制，應加以改善。四、欠缺事後即時司法審查機制非法外來人口收容，性質上屬「非刑事拘禁」，受收容人除得依憲法第 8 條第 4 項規定向法院聲請「追究」外，亦得依公民與政治權利國際公約第 13 條規定聲請法院「提審」，. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 惟查，現行提審法、行政訴訟法、法院組織法等法規尚欠缺相關配套機制，有賴司法機關正視並積極建置。五、刑事程序與行政程序應有所區隔現行規定，將偵審中或待服刑之犯罪嫌疑人或刑事被告，納入得收容之對象，而遣返刑案被告前，又必須得到司法機關之同意，而收容延長之次數亦未明文限制，收容日數並得折抵刑期，不但再再混淆收容之法律性質，也是遭來「以收容代替羈押」批評的導火線。為切合收容之立法目的，提升人權保障，本文認為對於涉刑案之非法外來人口，應依「先刑事後行政」原則辦理，收容對象應限縮為單純待遣返之非法外來人口。六、得命服勞役之規定，未切合實務現況，且容易引發侵害人權之誤解，應配合兩公約施行法之公布施行，儘速刪除之。七、非法外勞收容之法源依據亟待修正經查就業服務法迄未配合移民署之成立而加以修正，為符法制，減少疑義，勞政與立法機關應積極推動修法事宜。至於本文對於非法外來人口收容法制之主要建議如下：一、對於移民法、兩岸條例之修正建議. engchi. X.

(12) （一）收容對象應修正為以「單純等待遣返之非法外來人口」為限，刪除司法機關得將涉及刑案且尚待偵審之非法外來人口「責付」移民署收容之規定。（二）刪除「遣返前應經司法機關同意」之規定。（三）刪除「收容日數得折抵刑期或罰金」之規定。（四）俟司法院建置「追究」或「提審」等事後即時司法審查機制後，刪除「收容異議制度」。（五）於入出國及移民法修正草案中，增列大陸地區人民與港澳居民得「準用」外國人收容相關規定。二、建議司法院研修提審法、法院組織法與行政訴訟法，建立非法外來人口收容事後即時司法審查機制；此外，為提升對於涉及刑案受收容人之權益保障，則建議司法院研修刑事訴訟法，增列「刑事收容」制度，以符實需。三、建議勞委會儘速修正就業服務法相關法規，增列移民署查緝、收容非法外勞之法源依據，並建置完善之外籍勞工相關制度，減少非法外勞之發生率。四、修正國家安全法第 3 條不合時宜之規定。五、行政院應建置跨部會整合平台，釐定完整妥適之移民政策後，相關部會應配合修訂移民配套法規。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. XI. i n U. v.

(13) ABSTRACT Keywords: illegal immigration, illegal alien population, detention, liberty, family rights, equal rights, due process of law, dissent, legal investigation, Habeas Corpus In the recent years, Taiwan, following the international development in human rights and especially after the release of Act to Implement the International Covenant on Civil and Political Rights and International Covenant on Economic Social and Cultural Rights (hereby referred to as the “Two Covenants”) has started the popular discussion of illegal alien population detention. This paved the way to the subject of my thesis. Because of Taiwan's special political situation, the immigrant population is defined as not only "foreigners" or "stateless people", but also as "non-permanent nationals", "Mainland citizens", "Hong Kong residents", "Macao residents" and other categories of people. The foreign population that comes to Taiwan may not all have "migration intent”, so for the sake of being thorough, in this. 政治大 thesis, the term "illegal immigrants" 立will be changed to the broader term of "illegal aliens." ‧. ‧ 國. 學. As the current investigation shows illegal alien population is mostly from Mainland China and foreign countries, this study will focus on these two groups. Aliens that can be “detained” are limited in this study to illegal aliens that have entered Taiwan and have violated immigration laws. The term “detention" is defined as "an administrative act of keeping illegal aliens in temporary premises during pre-removal process until their repatriation”. The detention of illegal alien population is an executive sanction given prior to the repatriation of illegal aliens. It is a temporary executive protection measure, not a punitive one. It is not an administrative penalty and a non-criminal sanction. It differs from the term “custody” of the Code of Criminal Procedure. The thesis is divided into the following eight sections: 1. Introduction 2. Foreign-Based Detention System 3. Taiwan’s Detention System 4. Basic Human Rights of the Detained Aliens and Their Conflicts 5. Plight of Current Detention Practices 6. Constitutionality of Taiwan’s Detention System 7. Remedies for Detaining and Executive Practices 8. Conclusions and Recommendations In the first place, most of the detention systems in the United States, Japan and other developed countries in the world do not adopt the " Grundsatz des Richtervorbehaltes " system. The periods for detention around the world are also different. As the number of illegal immigration. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. cases increases in these countries, the prevention, investigation and management of illegal immigration have also become more proactive and stricter than ever before. Taiwan's detention system can be subdivided into two major groups, foreigners (including foreign workers) and Chinese Mainlanders, overseen by the Immigration Act Section 38 of the XII.

(14) Employment Service Law Article 68, Paragraph 4, and the Taiwanese and the Mainland Regional Relations (hereinafter referred to as Cross Strait Ordinance) Article 18. The detention system for foreigners and Mainlanders are essentially the same in Taiwan. They both share the same agencies for detention, regulations, detention duration, decisions, detention locations, resident alien pre-repatriation reviews, opportunities for legal defense, and detention treatment. The main differences between the two groups are: the requirements for detention, the presence or absence of objection procedures, the procedure for sentence set-off or penalty fines, the requirement of judicial consent prior to expulsion (forced exit) from the country, and other similar processes. In the last two decades, through the Golden Gate Agreement between Taiwan and Mainland China, there are regularly scheduled forced exits of Mainlanders from Taiwan. Repatriation of Mainlanders has not had any issues yet. That is why there has not been the need for regulations stopping their detention due to inability to repatriate them like in the cases of foreigners. The protection of fundamental rights should comply with "the hierarchy of legal reservation" and "the importance theory". The conflicts among legal interests should be. 政治大 adjusted in accordance with human 立 rights principles. And the fundamental rights of the ‧. ‧ 國. 學. detained people should be addressed by the past legal principles. This thesis will cover three directions: people's personal freedom, family rights and equal rights. Through detention-related processes, the statistical comparisons between the number of detained aliens and average days in the detention centers of foreign nationals and Mainlanders, and the statistical comparison between foreign nationals involved and not involved in detention and the number of days in detention, one can see the current condition of detention and can describe the difficulties faced by the Administration and the implementation of specific improvement plans (including entry and exit information, drafts to amend the Immigration Act sent to the Legislature, etc.) by the various related authorities within the Department of Immigration. The constitutionality of the detention is divided into six discussion topics: "Grundsatz des Richtervorbehaltes and Detainee’s Personal Freedom", "Right to Work and Protection of that Right", "Clear Detention Period," "Difference Between Sentence Set-Off and Detention," "Abuse of General Terms" and "Constructive Thoughts of Criminal Custody". From my research, the constitutionality and applicability of existing regulations are clear. However, during actual prosecution of individual cases, detained aliens involved in criminal cases may "extend detention" and are tried simply as criminal cases, not evaluating beforehand the necessity of repatriation, whether there is a gap with the legislative goal and whether it violates the principle of proportionality. In current regulations, the phrase “serve labor sentence” easily leads to misunderstanding that there exists labor rights violation. And the implementation of right to off-set imprisonment by. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. detention days not only does not eliminate the question of whether administrative detention replaces imprisonment has human rights violation, but it confuses the nature of detention laws. It also lets judicial agencies use criminal cases involving illegal aliens to be part of Administrative agencies’ responsibility, worsening the problem. The Border Entry and Exit and Immigration Act Article 38, XIII.

(15) Section 1, paragraph 4, also easily transforms detention into a mechanism of shielding against criminal prosecution. All this should be reviewed and analyzed in its entirety. Concerning the detained illegal aliens’ executive relief, this thesis will analyze from the points of "dissent", "petition", "executive action", "National Compensation", "Habeas Corpus" and "accountability". Studies found there are not too many cases of executive relief filed by the detained aliens. From observing the practical cases, the current relief program for the protection of the detained aliens’ rights is quite slow and needs improvement. The detention laws regarding the current illegal alien population can be summarized as followed: 1. Although the detention of illegal alien population does not to adopt "Grundsatz des Richtervorbehaltes " principle, it does not violate the provisions of Article 8 of the Constitution and there is no doubt of its constitutionality. 2. The current detention laws of illegal alien population fit the "International Covenant on Civil and Political Rights," and related provisions, there is no issue of applicability.. 政治大 3. The part related to the protection 立of process right. ‧. ‧ 國. 學. In the current laws related to detention of illegal aliens, the sections related to foreigners and Mainlanders that guarantee the process right are not entirely consistent, and they lack the enforcement mechanism of requiring reviews by impartial third parties. This should be improved. 4. Lack of mechanism that requires immediate judicial review The detention of illegal alien population is a "non-criminal detention". Article 8 of the Constitution, Paragraph 4 provides that illegal aliens may ask the Court for investigation; or the alien may ask for a judicial habeas corpus according to the International Covenant on Civil and Political Rights, Article 13. The current Habeas Corpus, Administrative Procedure Laws, Court Organization Laws and other related regulations still need supporting structure and that responsibility falls on the judiciary branch to address directly and actively. 5. The separation of criminal and administrative procedures Existing regulations consider aliens in the mist of investigation, alien suspects awaiting sentencing, and criminal alien defendants are possible subjects for detention. There must be judicial consent prior to repatriation of criminal case defendants. However the fact that limitation on the number of times that detention may be extended has not been clearly set and that the days in the detention may set off the imprisonment not only creates massive legal confusion, but also invites criticism that "detention is now replacing imprisonment". To meet the legislative goal of establishing detention laws to enhance human rights, this thesis argues for the illegal aliens involved in criminal cases should first be tried as criminals, then as administrative defendants.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. And detention laws should be limited to repatriation of illegal alien population only. 6. Regulations requiring serving labor sentence do not fit current reality or practices. This easily leads to misunderstanding of human rights violation. It should be deleted immediately. The regulations should be compatible with the release of the Two Covenants. XIV.

(16) 7. The laws related to illegal alien workers detention should be corrected The Employment Service Act is not consistent with the establishment of the Department of Immigration. The Act should be amended to meet the current legal system and reduce ambiguity. Labor Administration and Legislative agencies should proactively promote the amendment of this Act. The main recommendations for the legal system around detention of illegal aliens are: A. Suggested amendments for immigration laws and cross-strait ordinance (a) Candidates for detention should be amended to accommodate illegal aliens that are simply awaiting repatriation. The need for judicial involvement should be deleted. And illegal aliens involved in criminal investigation and hearing should be under the jurisdiction of the Department of Immigration. (b) The regulation requiring judicial consent prior to repatriation should be deleted. (c) The allowance for reducing length of sentence or fines by detention days should be removed. (d) After the Judicial Branch establishes investigation and habeas corpus and the judicial. 政治大 review, there should not be a立 separate detention system.. ‧. ‧ 國. 學. (e) During border entries and exits and during immigration law amendments, more provisions for detaining illegal foreign aliens should apply to Mainland, Hong Kong and Macao residents. B. The Judicial Branch should analyze and edit current habeas corpus laws, court organization laws and administrative procedure laws in order to establish immediate judicial review process after illegal aliens enters custody. In addition, to improve the protection of the rights of the detaining aliens who are involved in criminal cases, the Judicial Ministry should review and edit criminal proceedings laws and add “criminal custody” system to meet current needs. C. The Council of Labor Affairs should amend as soon as possible the Employment Services Act and related regulations, to increase additional investigation by the Department of Immigration, detention laws related to illegal alien workers, and build a complete legal system for foreign workers in order to reduce cases of illegal foreign workers. D. Section 3 of the National Security Act is obsolete and should be amended to reflect current reality. E. The Executive Branch should build cross-agency integration platform, determining the suitable immigration policies, and relevant departments need to support the amended immigration regulations.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. XV. i n U. v.

(17) 第一章第一節第一項. 緒論研究動機. 非法外來人口的社會問題日趨嚴重. 由於交通、運輸及網路通訊之便捷，全球經濟高度發展，而隨著資本的國際化，人口與商品大規模地的跨國移動成為普遍現象。在全球化趨勢下，臺灣與國際社會互動頻繁、倚賴日深，隨著經濟活動的深化，人口移動的數量與速度，也較往昔大幅增多且快速，而外籍人士來臺目的主要為觀光、商務、就學、就業及移民。從西元（以下同）1980 年代起，臺灣商人開始在東南亞以及大陸1等地區進行投資，這樣的發展，不只帶來了資本的流動，也帶動了國際人口的遷移，臺灣精英輸往歐美先進國家，臺籍幹部也隨著臺灣企業進駐大陸地區與東南亞國家；同此時期，國內勞力短缺，工資不斷上漲，1989 年 10 月起，我國政府為推動十四項重要建設及降低成本，乃開放自東南亞國家引進外籍勞工2，自此東南亞國籍之藍領勞工陸續被引進臺灣，從事勞務或家務的工作；而東南亞國家的女性，也紛紛透過婚姻仲介進入臺灣。為順應國人之需要，政府爰於 1994 年正式開放外籍配偶來臺3。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 1. ‧. 婚姻移民與外籍勞工，是繼 1949 年以來，最大的一波移民潮。自 1987 年 1 月起至 2011 年 4 月底為止，我國累計核准婚姻移民來台人數已超過 45 萬人，其中，大陸與港澳地區配偶為 30 萬餘人，外籍配偶也超過 14 萬人4，而截至同月底，在臺外籍勞工（含藍領及白領）已逾 40 萬人5，二者合計將近九十萬人，使得臺灣社會儼然成為一個小聯合國，對於我國現行法律、經濟、醫療、社會、政策與文化，均造成相當大的衝擊。. n. al. er. io. 1977 年鄧小平復出，推動四個現代化，採改革開放措施，在沿海地區設置經濟特區，吸引不少外商前往投資。臺灣企業面對大陸強大的市場潛力，為在世界經貿市場繼續占有一席之地，亦紛紛前往大陸地區投資設廠。 2 臺灣經濟受到國民所得增加、工作價值觀改變、生育率降低、教育水準提高、產業結構轉型、服務業急速成長… 等因素影響，致使就業市場勞動供需失調，基層勞工短缺。為配合推動十四項重要建設工程以及解決國內基層勞工短缺的問題，行政院勞工委員會爰於 1989 年 10 月通過「十四項重要工程人力需求因應措施方案」，以「專案方式」引進 3000 名外勞，正式引進第一批低技術外勞，首度開放引進外籍勞工。1992 年就業服務法通過，其中設有外籍勞工專章，允許民間產業引進外勞，並且逐次放寬引進的行業種類，陸續自泰國、菲律賓、印尼、馬來西亞、越南等國引進外籍勞工，來紓解基層勞力不足之困境，使國內各產業得以持續發展，並順利推動重大工程外，另外在家庭方面亦可分擔家務，使長期被照護者獲得妥善照顧。外勞勞動力的引進雖然解決了重大工程的人力缺口，但相對地衝擊了本地勞工、原住民的工作機會。參閱：我國對外籍勞工之各項保護措施，台灣勞工簡訊季刊，第 5 期，行政院勞工委員會出版，2011 年 4 月；行政院勞工委員會行業職業就業指南 e 網 http://163.29.140.81/careerguide/ind/ind_detail.asp?section_id=2&id_no=80441（2011.6.21 下載）。 3 李明堂、黃玉幸，「台灣十年來東南亞外籍配偶研究趨勢分析-以全國碩博士論文為例」，2008 年(第十屆)台灣的東南亞區域研究年度研討會論文，2008 年，頁 6。 4 根據內政部統計，至 2011 年 4 月底止，開放大陸（含港澳）配偶來臺計有 300,523 人（男 18,261；女 282,262），外籍配偶來臺計有 148,588 人（男 12,708；女 135,880），合計 449,111 人，大陸配偶人數明顯增加，外籍配偶人數僅略微增加。資料來源：內政部入出國及移民署網站（以下簡稱移民署網站） http://www.immigration.gov.tw/public/Attachment/152517423046.xls（2011.6.5 下載） 5 外籍勞工，一般分為白領及藍領兩類，而行政院勞工委員會將白領外籍勞工稱為「外國專業人員」，藍領外籍勞工則分為「產業外勞」及「社服外勞」兩大類，製造業、營造業及外籍船員被歸類為產業外勞，而外籍看護工及家庭幫傭則屬社福外勞。外籍勞工在臺人數，截至 2011 年 4 月底，外國專業人員有效聘僱許可略增為 2 萬 6,431 人次，而產業及社服外籍勞工合計人數則減為 379,653 人。詳：行政院勞工委員會職業訓練局網站 http://www.evta.gov.tw/files/58/10004_速報提要.doc；http://www.evta.gov.tw/files/57/722062.csv；行政院勞工委員會網站 http://statdb.cla.gov.tw/statis/webproxy.aspx?sys=220&ym=9600&ymt=9900&kind=21&type=1&funid=q130 14&cycle=4&outmode=0&compmode=0&outkind=1&fldlst=1111111&codlst0=111&rdm=azvU5RgI（2011.6.1 下載）。 1. Ch. engchi. i n U. v.

(18) 婚姻移民來臺之後，除了發生文化差異、語言隔閡，生活適應不良、價值觀不同、求職不易、人際關係欠缺、社會支持網絡薄弱、未獲平等對待、婚姻穩定性不夠、家庭暴力、生育及優生保健、本身教育及子女教養等問題外，部分婚姻移民，基於主、客觀因素甚至淪為非法停、居留人士，例如：因為無法適應與臺籍配偶或夫家家人之生活而離家出走、行方不明或離婚，導致逾期停、居留（overstay）或喪失停、居留事由；更不乏因為「假結婚，真賣淫」、「假結婚，真打工」或從事其他不法活動被查獲而經撤銷或廢止居留許可。而外籍勞工部分，除了有生活適應上的各種問題外，在高捷弊案6、劉俠命案7之後，外勞與雇主間的勞資爭議或渠等與仲介間的金錢糾紛仍然層出不窮，而行方不明的逃逸外勞亦與日俱增，迄 2011 年 4 月底累計逃逸人數已達 132,782 人8。婚姻移民與外籍勞工為我國帶來了新生命與勞動力，但是，同時也衍生了移民與外籍勞工管理上的種種問題，其中尤以外籍勞工逃逸問題最為嚴重9。前述非法外來人口為了逃避政府機關之查緝，不想被強制驅逐出國（境），往往躲藏在社會黑暗的角落裡，成為我國人口統計上之黑數、傳染病防治與治安的死角。渠等為謀生計不得不非法打工或從事性交易，卻極易淪為人口販運被害人或非法集團利用的對象。由於跨國（境）人口販運、組織犯罪問題日益嚴重，使我國淪為輸入東南亞與大陸地區女性從事性交易的主要國家之ㄧ，並成為轉運至歐美國家之中繼站，於 2004 年被列為人口販運防制評比第三級的國家。嗣經主管機關積極採取境外、國境面談及入境後查察等防制措施，2009 年 6 月 1 日「人口販運防制法」施行後，並結合中央各部會、縣（市）政府及 NGO 團體力量，依「預防」（Prevention）、「保護」（Protection）、「查緝起訴」（Prosecution）、「夥伴關係」（Partnership）等 4P 面向全力推動各項防制措施，努力改善相關問題，以遏阻人口販運犯罪10，惟 2010 年 3. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 月 11 日美國國務院發佈 2009 年度人權報告（Country Reports on Human Rights Practices）11指. y. Nat. 6. sit. n. al. er. io. 2005 年 8 月 21 日晚間，高雄捷運工地的部分外勞違規在宿舍喝酒，被管理人員制止。因不滿華磐公司的管理制度，外勞開始鼓噪，二十多名管理員壓制不住，外勞開始暴勤。除攻擊及挾持管理員外，外勞開始放火破壞設施。警方連夜調勤高雄縣市及保五總隊約六百名鎮暴警力支援，封鎖宿舍區。在經過長時間的對峙、談判，於 8 月 23 日外勞暴動終於告一段落。高雄市政府在行政院勞工委員會的指示下，成立高捷公司外勞抗爭事件專案調查小組，對於華磐公司以及高雄捷運公司展開調查。詳：高捷公司外勞抗爭事件調查報告，高雄市政府編印，94 年 9 月 6 日，頁 1。 7 2003 年 2 月 8 日，國策顧問劉俠女士遭印傭薇娜攻擊至死，是個令人痛心的事件。詳：臺灣國際勞工協會 2006.9.26 聲明稿，〈國際勞協有關菲傭比西塔的澄清與聲明〉，引自國籍勞工協會網站 http://www.tiwa.org.tw/index.php?itemid=176（2009.11.21 下載）。 8 行方不明逃逸外勞迄 2011 年 4 月底累計 132,782 人，已查獲出境計 103,510 人，在台尚餘 28,605 人。資料來源：移民署網站 http://www.immigration.gov.tw/ct.asp?xItem=1100455&ctNode=29699&mp=1（2011.9.30 下載） 9 參閱：尹育華等，在臺逃逸外籍勞工管理之實證研究，移民署自行研究報告，98年10月30日，頁3，轉引林碧華，現階段我國外勞逃逸狀況及其問題之研究，2004年。自從臺灣引進外籍勞工後，關於外籍勞工的問題一直是近年來臺灣社會的一個焦點，特別是2006年3月美國國務院人權報告，認為臺灣虐待外籍勞工情形嚴重，強調外勞的種種困境，包括仲介制度對外勞的剝削。而由2009年美國國務院人權報告顯示，我國對於外籍勞工保障的法令有所進步，但勞委會仍未能有效執行法令，以保護外籍勞工不受不道德仲介與雇主的利用。詳：2006年度各國人權報告-臺灣部分、2009年度各國人權報告-臺灣部分，美國在臺協會網站 http://www.ait.org.tw/zh/2006-human-rights-report-taiwan-part.html； http://www.ait.org.tw/zh/2009-human-rights-report-taiwan-part.html（2010.3.21下載）。 10 我國 2010 年防制人口販運成效報告，行政院編印，100 年 3 月。 11 詳：美國在臺協會網站 http://www.ait.org.tw/zh/human-rights-report.html（2010.3.21 下載）。另美國國務院每年度人口販運報告可在下列網站取得﹕www.state.gov/g/tip。對於近 3、4 年臺灣各界對於人口販運防制上的努力，美國國務院打擊人口販運辦公室無任使大使 Luis CdeBaca 於 2011 年 4 月 7 日出席美聯邦參議院外交委員會聽證會上曾再三表示肯定：在人口販運防制上，臺灣數年前在 TIP 報告中曾列第 2 級觀察名單，但臺灣政府在打擊人口販運上之政治承諾並採取相關積極作為，使臺灣於 2010 年及 2011 年連續兩年躍升為第 1 級國家，成為全球打擊人口販運成效最佳的國家，特別肯定我國的努力。然而，人口販運問題尚未在我國消 2. Ch. engchi. i n U. v.

(19) 出：「臺灣仍是東南亞與中國女性遭非法販運的重要目的地。目前人口販運問題主要為『性剝削』及『勞力剝削』。多數案件係利用偷渡、假結婚或其他事由申請來臺，從事與簽證目的不符之事。」，跨國（境）人口販運、組織犯罪問題已嚴重損及我國形象。非法外來人口12儼然成為國內最重要的社會問題之ㄧ，亟待全民予以正視。. 第二項. 兩岸情勢變遷. 1949 年，因共產黨占據大陸地區，由中國國民黨領導的中華民國政府乃播遷來臺，管轄區域限縮為臺灣、澎湖、金門、馬祖、東沙群島及南沙群島等地，同年年底，大陸地區進入鎖國階段，從此形成兩岸分治的對立之局。大批軍民隨同政府撤臺，此波移民潮帶來了外省人與本省人間的族群衝突，卻也打通了外省人與本省人聯姻之路，藉由通婚、文化交流以及數十年來的休棲共處、患難與共，逐步改善省籍情結。國民政府自從以寶島臺灣為復興基地之後，力圖反攻大陸、統一中國，而積極建設臺灣13，使臺灣經濟表現出色，躋身「亞洲四小龍」之ㄧ。但是，1970 年代，因為釣魚臺事件、大陸加入聯合國與日本、美國建交，我國在外交方面卻陸續遭到嚴重挫敗，中美斷交後，臺獨之聲再起，促使民主進步黨的成立，而因應美臺新關係之發展，美國乃於 1979 年制定臺灣關係法，並持續關注臺灣的自由民主發展，凡此種種，對於當時的執政當局再再形成政治改革的內、外部壓力，蔣前總統經國先生面對此一政治情勢，於 1987 年 7 月 14 日做了歷史性的決定－「解除戒嚴」，同年 12 月「開放對大陸探親」14。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 在兩岸分隔 38 年之後，政府開放臺灣地區人民返鄉探親，除了一解外省軍民思鄉之苦外，許多單身的「老榮民」15並藉由返鄉探親之便，和大陸地區女子結婚，此即「大陸配偶」之由來。而隨著兩岸交流日益頻繁，雙方人員往來密切，兩岸通婚數量也日趨增加16，爰有成立處理兩岸事務專責機關（構）之迫切需要，因應此需要，民國 80 年 4 月 30 日總統公布憲法增修條文，同年 5 月 1 日終止動員戡亂時期17，成立行政院大陸委員會18與財團法人海峽交. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 失，仍有待全國上下繼續努力。參閱：移民署 100 年 5 月 16 日「美國派員來臺考察全球打擊人口販運最佳成效國家，臺灣為亞洲模範國家」新聞稿。 12 因世界各國「非法移民」均來自其他國家，惟我國國情特殊，外來人口不以外國人或無國籍人為限，故本文改以「非法外來人口」概稱所有不具合法居、停留身分之在臺人士，併予敘明。 13 1973 年，當時的行政院院長蔣經國宣布推動十大建設，大規模改造臺灣的基礎建設，提高經濟活動的效率，接著，政府又積極推動各項經濟建設計畫，西元 1971 年後期，因工資持續上漲，過去勞力密集的優勢已逐漸消失，臺灣產業面臨發展的瓶頸，再加上兩次石油危機的打擊，政府決定在新竹設立科學園區，發展技術密集、附加價值高的產業，尤以電子業為主。臺灣工業發展欣欣向榮，吸引大量鄉村青壯年外移至都市工作，雖為工廠提供充沛勞力，卻也導致鄉村人口外流與老化。資料來源：臺灣大百科全書 http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID=1303（2009.11.24 下載） 14 資料來源：臺灣大百科全書 http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID=1303（2009.11.24 下載） 15 戡亂時期軍人婚姻條例於民國 40 年 12 月 26 日公布，限制了軍人的婚姻自由，導致不少來臺國軍未於適婚年齡娶妻生子。 16 自 1987 年 11 月 2 日政府宣布開放臺灣人民赴大陸地區探親以來，兩岸民間各項交流日益頻繁，其中兩岸人民通婚的數量日益增多，依海基會結婚公證書驗證的數據顯示，在大陸地區完成結婚手續，並向海基會申請辦理文書驗證者，截至 2009 年 8 月底止，已逾 33 萬件，代表兩岸通婚之對數已經超過 33 萬對，每年平均計有 2 萬件。嗣因海基會網站改版，大陸文書驗證案件只顯示總件數(自 1993 年 6 月起至 2010 年 6 月底止共計 1,167,507 件)，因此無法更新對於海基會結婚公證書驗證的最新數據，併予敘明。資料來源：財團法人海峽交流基金會網站 http://www.sef.org.tw/ct.asp?xItem=3961&CtNode=3802&mp=19（相關數據資料分別於 2009.11.21 及 2011.6.5 下載） 17 民國 80 年 4 月 30 日總統華總（一）義字第 2118 令，依據動員勘亂時期臨時條款第 10 項之規定，宣告動員勘亂時期於同年 5 月 1 日終止。同年 5 月 1 日總統令公布廢止該臨時條款。資料來源：法務部全國法規資料庫 http://law.moj.gov.tw/Scripts/Query4A.asp?FullDoc=all&Fcode=A0000017（2009.11.25 下載） 3. engchi.

(20) 流基金會19；接著於 81 年 5 月 28 日修正公布憲法增修條文，增列第 11 條至第 18 條，同年 7 月 31 日公布臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸條例），並定自 9 月 18 日施行， 20 自此我國由專責機關（構）依據專法處理兩岸事務。多年以來，因為兩岸長期對峙，我政府對於兩岸事務多採取比較嚴格之規範，然而，隨著 2008 年 5 月 20 日馬英九總統上任，國民黨重新執政後，兩岸氛圍改善，而在金融海嘯之後，為了振興國內經濟，政府又陸續採取一系列開放措施，如陸客來臺觀光、商務、專業活動、大陸配偶來臺團聚於短期內即可在取得居留許可並得以工作等，兩岸條例相關子法逐漸鬆綁，使兩岸交流更趨密切。另因近年來大陸地區政治開放、經濟發達，大陸偷渡犯來臺人數銳減，2010 年經查獲且收容的大陸偷渡犯人數僅有 121 人21，而大陸來臺從事非法活動之人數亦有所降低，且多屬虛偽結婚或非法打工22，因應此種轉變，對於大陸地區人民之收容制度有無檢討之必要？其與外國人收容相關規定有何差異？其差別性待遇是否合理？有無衡平之可能性？由於「兩岸條例」及其授權子法乃特別規定，兩岸條例之修正，又極其敏感，必將牽動國內朝野政黨角力，故有審慎研酌之必要。 18. 政治大. 隨著兩岸民間往來益趨密切，其所衍生的問題亦日益複雜。行政院乃於 1988 年 8 月，以任務編組方式成立「行政院大陸工作會報」，協調各主管機關處理有關大陸事務。經一年多的運作，由於大陸事務繁雜及急劇增加的工作量，已非會報形式及少數兼職工作人員所能負荷，兼以政府為了強化大陸政策的決策功能及工作推動的效率，乃於 1990 年 4 月間邀集學者專家、民意代表及輿論界人士共同研商籌設專責機關，擬訂「行政院大陸委員會組織條例（草案）」，送請立法院審議。經立法院在 1991 年 1 月 18 日三讀通過，並由總統於同月 28 日公布施行，該會乃正式成為行政院所屬統籌處理大陸事務的專責機關。資料來源：行政院大陸委員會網站 http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=44064&CtNode=5957&mp=1（2010.1.21 下載） 19 臺海兩岸關係複雜獨特，在沒有官方接觸，政府公權力無法直接介入處理的情況下，兩岸交流所衍生的問題必須透過一個具有民間性質、但由政府委託指定執行公權力的機構，來擔任中介的角色。1991 年 2 月，由政府及部分民間人士共同捐助成立的「財團法人海峽交流基金會」（簡稱海基會）正式成立，推選辜振甫先生擔任董事長。同年 12 月，中國大陸也成立了相似性質的機構「海峽兩岸關係協會」（簡稱海協會），由汪道涵先生擔任會長，做為與海基會互動的窗口。海基會是目前唯一依據「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」（簡稱兩岸關係條例）第 4 條「行政院得設立或指定機構處理臺灣地區人民與大陸地區人民往來有關之事務」的規定成立與運作的機構，以行政院大陸委員會為主管機關，接受政府委託與授權，直接與大陸方面就涉及公權力行使的事宜進行聯繫與協商，成為政府大陸工作體系中重要的一環。在兩岸政府的授權之下，海基會與大陸海協會於西元 1991 年底開始展開正式的接觸與協商。1993 年 4 月兩岸兩會的最高負責人在新加坡舉行了歷史性的「辜汪會談」並簽署四項協議，成為兩岸建立以對話協商解決交流問題的濫觴。其後兩岸政府也持續透過此一管道進行多次談判，雙方制度化協商的機制逐步確立。2008 年 5 月，江丙坤先生接任董事長，高孔廉先生接任副董事長兼秘書長，兩岸關係進入和平發展的新階段。隔絕近半世紀的兩岸關係，因為此一聯繫與溝通管道的正式啟動，而進入了新的階段。海基會性質上屬於民間團體，與政府行政部門之間並沒有隸屬關係。在業務執行方面，由於海基會係接受政府委託處理大陸事務，委託事項涉及公權力之行使，且海基會大部份基金係由政府捐贈，故陸委會依民法第 32 條及陸委會組織條例第 2 條規定，對海基會的業務有指示、監督的權責。此外陸委會與海基會在法律上之另一層關係為委託關係，屬於特別監督程序，雙方的權利義務，均依照委託契約約定，其監督範圍以委託事項為限。雙方互動關係（如指示、履行、請求報告）均以委託契約為依據。至於其他相關部會，在委託授權事項之外，與海基會是協調、支援與協助的關係，著重在事務性的橫向聯繫，為功能取向。另在業務執行上，海基會主要是接受政府委託處理有關兩岸談判對話、文書查驗證、民眾探親商務旅行往來糾紛調處等涉及公權力的工作，因而必須接受國會監督。資料來源：財團法人海峽交流基金會網站 http://www.sef.org.tw/ct.asp?xItem=3961&CtNode=3802&mp=19（分別於 2010.1.21；2011.6.5 下載） 20 政府自開放民眾赴大陸地區探親以來，對於意外突發事件，除積極提供家屬相關必要協助，如趕辦赴大陸手續及有關善後事宜等；並透過海基會協調大陸海協會等單位，促請大陸有關單位給予當事人即時而必要之協助。資料來源：行政院大陸委員會網站 http://www.mac.gov.tw/index1.htm （2009.11.21 下載） 21 從 1988 年起至 2005 年間，每年非法入境並經內政部暫予收容或遣返之大陸地區人民多在二、三千人左右， 2006 年起降為數百人，並逐年遞減，2010 年收容人數降為 121 人，遣返為 143 人。資料來源：移民署網站 http://www.immigration.gov.tw/public/Attachment/112516191737.xls 大陸地區人民非法入境收容、遣返人數統計表.xls（2011.6.1 下載） 22 2009 年經查獲之大陸地區人民虛偽結婚案件計 557 件，非法打工 264 件，2010 年經查獲之大陸地區人民虛偽結婚案件計 427 件，非法打工 295 件，均較 2008 年為低，呈現逐年遞減狀態。資料來源：移民署網站 http://www.immigration.gov.tw/aspcode/9812/大陸地區人士來臺後從事非法活動統計表.xls（2010.4.11 下載）；http://www.immigration.gov.tw/public/Attachment/11251651724.xls（2011.6.11 下載） 4. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(21) 第三項. 兩人權公約與移民人權之保障. 民主先進國家將外國人調整進入本國人基本權利保護體系中(Angleichung im Rechtsstatus) 已成為憲法上不可阻擋之趨勢23。而人權保障國際化，具體展現在國際上基本權立憲主義(der internationale Grundrechtskonstitutionalismus)之精神與理念中，除了要求世界各國將人權或基本權利明定於憲法外，尚要將之推入世界層面( weItweite Dimension)求其國際化24。國家對外國人憲法權利保障應有義務達到文明之最低標準(Mindeststandard)或最低要求 ( Mindestaufforderung)，此種原則已漸取代昔日「本國法只保護本國人之原則(Prinzip. der Inländerbehandlung)」25。根據現行國際法規定，各國對於在外國的本國公民，有權實施保護權，即本國公民在外國受到迫害、歧視，合法權益受到侵犯時，有權向侵權國提出抗議，透過外交途徑，或按照國際慣例，要求合理解決或採取相關的措施。各該措施所依據之國際法之人權規定，其理想即是讓每個人都能享有26。而尊重移民人權保障的程度，已作為一個國家現代化、國際化的指標之一。我國以往基於地狹人稠，各項政經社會關係，甚至抽象的國家安全考量下，移民政策一向稟持「移入從嚴，移出從寬」原則，整部移民法規範重點，皆置於入出境部分，移入政策一向採緊縮、保守的限制態度，對於移入者，入出國及移民法（以下簡稱移民法）之規範，大多從管制、干預入手，而與移民制度相關之法規，尚有護照條例、國籍法、兩岸條例、香港、澳門關係條例、就業服務法及其相關子法等，著重入出境管理，並未兼顧移民輔導；次因原入出境業務，涉及行政院大陸委員會、行政院僑務委員會、內政部戶政司、內政部警政署入出境管理局27、內政部警政署航空警察局(桃園、高雄、金門、馬祖)、港務警察局、各直. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 轄市、縣（市）警察局外事單位以及直轄市、縣（市）政府戶政事務所等單位之權責，多頭馬車，事權不一，移民管理成效不彰。為因應移民新興事務，爰有成立一個整合移民資源的行政機關之迫切需要，此即入出國及移民署（以下簡稱移民署）28之由來。移民署於2007年1月2日正式成立，隨著組織調整，業務擴張，除了負責入出國（境）之安全管理外，並職司入出國及移民政策之擬定、移民輔導及移民人權保障；其中移民輔導與移民人權保障，是現今國際注目的焦點，更是足以影響我國人權評等的新興業務。移民署成立迄今已逾四年，為強化移民輔導與管理，移民署積極研修移民法，有關移民輔導部分，在政府、NGO團體與各界人士齊心努力之下，已有大幅的進步，並贏得大多數婚姻移民的高度肯定29；但是，有關移民人權方面，特別是對於非法外來人口的人權保障，因屬新興議題，仍 23. Ch. engchi. i n U. v. 李震山，論外國人之憲法權利，收錄於人性尊嚴與人權保障，頁 346。同前註，頁 347。 25 同前註，頁 352。 26 同前註，頁 354。 27 查前內政部警政署入出境管理局之業務及人員，乃由前警備總部移撥內政部警政署，該局於 1973 年 4 月 25 日奉行政院核定成立，依據「內政部警政署入出境管理局暫行組織規程」運作 30 逾年，由於並非依法設置之機關，始終妾身未明，而被詬病為「黑機關」。 28 內政部自1991年即開始研議籌設移民署，並於1997年2月函送「內政部入出國及移民署組織條例」草案及組織計畫書陳請行政院核議，惟適逢政府組織改造，故暫緩議，嗣因行政院基於外籍與大陸配偶人數日益增多，體認入出國及移民署之設立，有其急迫性，乃於2003年1月22日函請內政部啟動籌設入出國及移民署工作小組，該部爰再擬具上開組織條例草案，經行政院審查完竣後，於2003年10月22日送請立法院審議。入出國及移民法於 1999年5月21日公布後，迄至2007年1月2日，入出國及移民署始正式成立。「入出國及移民署」隸屬內政部，置署長、副署長、主任秘書，下設入出國事務組、移民事務組、國際事務組、移民資訊組、國境事務大隊、服務事務大隊、專勤事務大隊、收容事務大隊、秘書室、人事室、會計室、政風室等單位。 29 移民署為了解在台外籍與大陸配偶資料與生活狀況，乃委由全國意向顧問公司進行「97 年外籍與大陸配偶生 5 24.