由上述我國老齡化程度的說明，可見為提供老年人口的各項福利服務，必須 涉及重大的財務負擔。就以退休後生活保障來說，不論是以國民年金制度或老年 生活津貼的方式進行，其財務負擔都與納稅人息息相關。財務負擔率可視為一個 分數，分子與老年人的退休保障、醫療保障及例如長期照護服務的水準有關，而 分母則為國家的稅基。假設每位老年人口的受益程度不變，則隨著 ODR 的上升，
納稅者的財務負擔率一定會連動上升，才能籌措到足夠的財源。
進入 1990 年代，我國經濟成長速度開始減緩，加上其他因素，使我國政府 收支情況開始出現顯著的短差。隨著政治上加速民主化的發展，政府對長久以來 未被充分重視的社會福利服務需求不能再採取相應不理的態度，但是，我國的租 稅制度卻無法取得更多的收入，以支應政府支出的需求。中央政府依賴債務收 入，而地方政府則依賴上級政府補助，提供政府運作的經費需求。在這種中央也 窮、地方也窮的局面下，要因應社會「高齡化、少子化」趨勢所帶來老年人口照 顧的問題，財源的合理規劃，是維持老人福利服務永續發展的先決條件。
有關我國老年人口的福利服務，在健康照顧方面，1995 年實施的全民健康保 險制度，提供了基本上充分的保障，所有老年人都可以得到疾病以及若干保健和 預防上的照顧。因此目前最急切要解決的是如何為缺乏任何老年所得保障服務的 人口設計一套合理且能負擔的退休後所得計畫。經過多年研擬的國民年金制度，
終於在 2005 年底完成行政部門的規劃階段，並在 2006 年的經濟發展永續會議中 達成共識，期望能於 2007 年完成立法程序，早日正式實施。
事實上，國民年金制度的正式規劃始於 1998 年 6 月，由行政院設立專責小 組負責規劃和設計的工作。當時的設計目標是由國民年金制度提供社會安全制度 中的第一層(first pillar)保障，並結合已存在的公務人員保險和退撫基金中的基本 保障部分，至於已投保勞工保險的被保險勞工，則可自由選擇參加國民年金制度 或留在原來的勞工保險計畫中。國民年金制度的主要照顧對象是並未納入軍保、
公保以及勞保的人口，估計約四百餘萬人，為他們提供退休後的基本所得保障。
全民健康保險開辦後的高支持率，部分解除了對由政府主辦社會保險計畫的 疑慮和反對。政府早已在 1970 年代中期宣示要在臺灣建立健康、退休及失業期 服務的社會安全網。在 1990 年末期，失業仍未成為一個值得特別重視的問題，
因此，改革退休保障制度自然就成為在施政目標上的優先項目。但是，當時的政 府財政已開始呈現危機，因此對任何會造成支出長期負擔的計畫都謹慎評估，仔 細討論財源籌措的方式，以免更加重政府的債務負擔。
國民年金制度規劃小組於 1998 年完成規劃報告提交行政院審查，當時的預 定實施期為 2000 年。逾 2000 年三月大選後，新內閣接位，國民年金規劃案的財 源分為兩個方案，其一是採保險制，被保險人需支付保費；另一案為稅負制，所 有保險財務都由政府（主要為中央政府）負擔，並且由提高營業稅稅率一到二個 百分點所取得財源來支應。國民年金制度草案在行政院擱置了五年，到 2005 年 底，才開始解凍，準備提交立法院審查相關法律案件。
另外一方面，對現存退休金制度的改革，亦同步進行。2005 年 6 月起實施的 勞工退休金制度，加入可攜式利益和個人退休金帳戶的特性，以為退休勞工提供 更安全和更多的保障；公務人員保險老年給付優惠存款利率的檢討；退撫基金提 撥率的提高以彌補或縮減未來收支之間的差距等等，都是改革現制的政策。
為面對開辦不久即困擾全民健康保險制度的財務問題，行政院成立「二代健
保規劃小組」來尋求財源和其他問題的解決辦法。「二代健保」規劃報告提出後，
行政院衛生署即展開準備修法草案的工作，並且已於立法院前二會期結束前提交
「全民健康保險法」修正草案送交立法院審議。其中有關保費的計算和分攤上，
有相當程度的改革，主要是本於「究責」(accountability)的精神，使被保險對象 對自己的保險給付需求，負起財務上的責任。隨著老年人口比例上升，如果保險 醫療費用也上漲的話，除了政府要負起部分責任外，主要的財務負擔會由受益者 共同分擔。另外一項在研議中，特別與老年人口相關的服務是長期照護服務 (long-term care service. LTC)。對長期失能人口的生活照顧，這項需求，一定會隨
著老年人口比例上升而增加，行政院已列入重點規劃項目，並由內政部委託學術 及專案部門針對 LTC 之各層面進行分析規劃。2007 年的中央政府總預算中，並 且把 LTC 列入政府年度施政重點之一。如果在退休後的經濟安全、健康維護和 長期照護需求上皆能得到保障，我國老年人口的福利應可獲得基本滿足，進而邁 向福利國家的境界。
參、我國人口老年化之經濟影響
TPF3FPT根據陳淼(2004)的分析，我國與其他已進入或者正要邁入老年化或高齡化社 會的國家相同，老年依賴人口逐年增加，對國家總體經濟會產生兩項直接影響，
第一是生產力降低，人口中可工作的勞動人口比例降低，勞動要素存量相對下 降，因此總體經濟成長會受到不利的影響；其次是為提供缺乏工作能力或者已退 出職場的退休老年人口的照顧及福利，國家財政可能面臨沈重的壓力。而對於以 所得稅為政府租稅收入最主要財源的已開發國家來說，工作人口的稅負一定必須 增加，才能支應支出增加的需求。然而稅負的上升，尤其是所得稅稅負的提高，
又會對工作和投資意願產生衝擊，反而會拖累經濟成長。
臺灣人口的老化速度太快，導致政府及社會面對老年化現象的準備時間不 足，因此不論是政府財政收支結構的調整、社會經濟制度和結構的變動等，都來 不及規劃和完成，因此只能面對問題已經發生，才思考解決途徑的現象。
面對已可預見的高齡社會，我國面臨的主要挑戰可以分為以下三個層面：
(一)、老人社會所需求的醫療資源特別龐大，全民健康保險和老人家庭 的財源籌措，構成日益增加的負擔。尤其是對全民健康保險制度來 說，雖然法律明文規定應採行均衡費率，支出上漲就得提高費率以 保護健保的財務安全。不過現實執行面表現卻悖離法律規範，十一 年的健保制度中，最能發揮平衡財務功能的費率調整，只發生過一 次，於 2002 年時費率由 4.25%上調為 4.55%，之後再未調整。收入 少於支出的結果，健保的現金流量不足，必須靠借款來支應財務調 度的需求，而安全準備亦隨時會下降為零，更不用說早已低於法律 規定應有健保一個月給付水準的需求。隨著人口老化速度加快，我
TP
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PT 本章內容主要根據臺灣經濟研究院臺灣經濟月刊（93 年 11 月)，「高齡化社會的衝擊與對策」，
專題探討內之各篇研究結果摘要撰寫。
國健保制度的改革面臨更大的迫切性。另一方面，社會少子化的現 象，又使老年人口的家庭成員面對老人疾病時的負擔壓力更加沈 重，未來能分攤健康保險照顧責任的能力更低，因此健康保險制度 的改革，是刻不容緩的工作。
(二)、我國照顧老年人口的勞動力短缺，致使外勞大量移入，擔任幫傭 及看護，預估未來外國移入人口將占我國總人口數 20%以上。人口 結構的改變，對我國政府支出結構會產生相當程度的影響，而外勞 在臺灣的所得若大部分都匯回其母國，不在臺灣消費或儲蓄，對總 體經濟的消費面以及投資活動都會產生負面的衝擊，進而影響政府 租稅收入，導致債務上升，或者限縮政府支出的能力。
(三)、老年人口比例提高，整體人口中的勞動力相對下降，所得成長的 動力衰減，對以所得稅為最主要稅收來源的我國來說，會產生稅收 減少或者最少稅收成長率下降的效果，再加上老年人口的特殊消費 結構（例如僅滿足基本生活所需，對收入成長呈惰性反應等），也 就是消費稅稅率提高，也不可能同比例的增加消費稅收入。因此，
在支出面，老年化社會需要更高的政府支出水準，而在收入面，老 年化社會卻逼使政府面對租稅收入萎縮的困境，雙重交逼，使政府 財政收支產生缺口，對我國早已債臺高築的政府財政態勢產生更大 的壓力。
事實上，與我國經濟發展階段相似的韓國（南韓），也是世界上人口老化速 度最快的國家之一。陳志強(2004)對韓國人口老化的原因和人口老化對總體經濟 的影響，有概括性分析。比較我國以及韓國兩國的情形，幾乎完全相似。
陳志強轉述韓國統計廳 2003 年發表「韓國對居家老人之家族照顧狀況」研 究報告，指出韓國人口快速老化的原因包括：
(一)、女性婚後社會活動不斷增加；
(二)、初婚年齡延後，未婚比率上升；
(三)、離婚率上升；
(四)、平均壽命提高。
至於韓國人口急速老化對經濟與政府財政收支的影響包括：
(一)、老年化導致勞動力供給下降、勞動生產力滑落、儲蓄率降低、消 費與投資活動萎縮，在在都影響國家經濟成長。依韓國官方估計，
(一)、老年化導致勞動力供給下降、勞動生產力滑落、儲蓄率降低、消 費與投資活動萎縮，在在都影響國家經濟成長。依韓國官方估計，