財政部 95年度委託研究計畫
我國老年人口社會保障服務的財政挑戰與對策研究
委託單位：財政部財政部 95 年度委託研究計畫
我國老
與對策
年人口社會保障服務的財政挑戰
研究
期末報告
委 託 單 位
研 究 單 位
研究主持人
研 究 助 理
：
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財政部
國立政
徐偉初
姚彥成
治大學財政系
、梁景洋
中華民國 95 年 10 月 15 日
※※本報告內容不代表財政部意見※※
GRB 編號：PG-9507-0003
財政部 95 年度委託研究計畫
我國老年人口社會保障服務的財政挑戰
與對策研究
期末報告
委 託 單 位
研 究 單 位
研究主持人
研 究 助 理
：
：
：
：
財政部
國立政治大學財政系
徐偉初
姚彥成、梁景洋
中華民國 95 年 10 月 15 日
※※本報告內容不代表財政部意見※※
摘要
我國官方人口推估預測到 2007 年，臺灣 65 歲以上人口比例即達 10%，到 2026 年，比例上升一倍達 20.44%。在亞太區域中，我國是人口老年化速度最快的國 家之一，因應這種變化，政府將面臨哪些挑戰？老年人口又如何能面對所有各種 可能的風險？ 有關醫療健康風險方面，我國全民健保制度已扮演了一個稱職的工作；就業 人口中大約有四分之三已有不同職域保險、退休基金和老年生活福利津貼的服 務。政府亦已決定以國民年金保險提供保障予其餘人口。如果一切順利，這項新 的退休保障計畫可望於 2007 年正式上路，再加上 2005 年 7 月 1 日已經開辦的勞 工退休金新制，相信大部分的退休人口都可以得到基礎的生活保障。最後一項老 人福利保障是長期照顧服務，目前選擇的是究竟應採社會保險（收取保費）抑或 國民服務（由稅收融通）的方式進行。當然，一個為老年人提供各項服務的福利 國家不可能免費提供，本文所討論的各項改革和新計畫的財務安排中，都值得政 府和民間特別注意，天下沒有白吃的午餐。在財務規劃中，應特別注意下列原則： 1. 政府財源籌措之妥善規劃； 2. 政府、民間適當的財務責任分攤； 3. 提高受益者之財務責任； 4. 提升服務系統及提供服務機構之財務資訊透明度； 5. 促進生育，以降低老年化速度及因此產生之財務負擔。 關鍵字：老年化、退休所得、健康保險、長期照顧、財務規劃目錄
壹、 導論...1
一、 研究主題...1 二、 研究方法與步驟...4 三、 預期成果...5貳、 民國 80 年以來我國社經趨勢之概述 ...6
一、 經濟成長...6 二、 政府層級及分權...11 三、 人口變遷...13 四、 老年化福利服務的財務負擔...24參、 我國人口老年化之經濟影響 ...27
肆、 我國老人經濟安全制度 ...30
一、 公教人員保險及軍公教人員退撫制度...30 二、 勞工保險及勞工退休金制度...32 三、 國民年金保險...35伍、 全民健康保險制度之改革 ...46
陸、 長期照顧保險規劃 ...56
柒、 老年人口社會保障服務之財務意涵 ...59
參考文獻...62
表目錄
表一 我國重要社經指標：1991-2005 ...9
表二 我國人口推估 ...19
表三 我國人口推估：年齡結構及依賴率 ...20
表四 我國老人經濟安全制度之現況 ...39
表五 我國各類退休金制度（2003 年底） ...40
表六 我國目前各項老人救助與津貼措施（2004 年 3 月） ...41
表七 我國老年基礎保障範圍 ...42
表八 勞工退休金與勞保老年給付的比較 ...43
表九 新 舊 勞 工 退 休 制 度 比 較 ...44
表十 全民健康保險醫療支出分配：依年齡別 ...50
圖目錄
圖一 總生育率...16
圖二 我國人口趨勢...17
圖三 人口成長率...18
圖四 生命期望值...21
圖五 人口年齡結構...22
圖六 人口依賴比...23
圖七 每人平均健保醫療給付：依年齡層分 ...51
圖八 健保醫療給付及人口之年齡分配：2003 年 ...52
圖九 2003 年醫療給付比例與人口比例差異之年齡分配 ...53
圖十 健保醫療給付及人口之年齡分配：2004 年 ...54
圖十一 2004 年醫療給付比例與人口比例差異之年齡分配 .55
壹、導論
一、研究主題
根據行政院經濟建設委員會中華民國台灣地區民國 93 年到 140 年人口推估 的中推估估計，到民國 96 年，我國台灣地區 65 歲以上人口比例（老年人口比例） 即逾 10%；19 年後，民國 115 年，老年人口比例加倍到 20.44%。台灣這種老化 的速度，比起日本（24 年）、芬蘭（48 年）、德國（54 年）、瑞典（85 年）等工 業化國家，有過之而無不及。經建會的推估資料顯示到民國 130 年，老年人口比 例即達到 30%，民國 138 年幾乎達到 35%，老年人口比例增加，老年人口依賴 比（65 歲以上人口與 14 到 64 歲人口的比值）也跟著上升，從今年的 1 比 7 上 升到民國 108 年的 1 比 5，到民國 118 年的 1 比 3，民國 130 年的 1 比 2，以致 推估期期末的 1 比 1.56，換言之，到民國 140 年，每一個半處於工作年齡的「勞 動人口」，就得扶養一位老人。 我國人口老化的速度相當高，隨著人口老化程度上升、生育率減緩導致人口 減少、勞動力規模降低等人口變動因素的現象愈來愈明顯，我國政府及整體社會 究竟面臨哪些可能的挑戰？與其他同樣面臨人口老年化的國家，台灣是否因為本 國特殊的政治、經濟及社會條件，使得我國面臨的問題有異於其他國家之處？人 口結構變動、老年人口的相對以及絕對規模擴張，對政府服務需求增加所構成的 財務壓力，政府有哪些可行策略？以上等等，都是值得研究分析的問題。 本計畫的研究主題，除分析我國老年化趨勢對經濟發展產生的可能影響外， 並就人口老化與全民健康保險、各項社會退休制度、老人福利津貼方式，以及內 政部「我國長期照顧制度規劃研究」中的財務規劃研究的關係，分別討論。其中 尤以提供各項服務時的財源籌措安排或規劃，以及對政府財政增加壓力，政府的 可能選擇方向為研究重心。社會福利支出過度膨脹既排擠到其他支出項目，也可能增加人民的租稅負 擔。但是隨著人口老年化的程度上升，政府在提高老人健康維護、經濟安全及長 期照顧上的角色卻又無可推卸。財源的妥善規劃、財政負擔的合理分攤，是政府 所必須面對的問題。「二代健保」保費計收方式的修法建議、長期照顧保險的構 想、國民年金制度的規劃等，都在財務處理及財源籌措上有相當慎重的分析。本 研究的目標在結合健康保險、退休保險及年金、長期照顧等三項與人口老化特別 相關政策的財務對策，綜合說明及分析，以供配合籌措財源的財政部參考。 行政院經建會的人口推估已顯示出台灣地區人口老年化的趨勢，事實上我國 人口變遷主要反映三種現象： (一)、由於健康狀況改善，人民壽命延長。 (二)、結婚率下降，離婚率上升。 (三)、生育率降低。 人口老年化對經濟發展產生的影響包括以下各項： (一)、勞動人口規模縮減。 (二)、經濟成長率下降。 (三)、所得稅收比重降低。 (四)、政府提供照顧老年人口的支出需求增加。 (五)、對移民勞工（外籍勞工）的需求上升。 我國的老人社會安全網，現存的及建構中的包括以下四項： (一)、全民健康保險。 (二)、國民年金制度。 (三)、各種老年津貼。 (四)、長期照顧服務。 上述四項中的全民健康保險及老年津貼部分，有已經執行的制度和財務資料 可供說明。國民年金制度的規劃已完成，可以規劃時的評估資料分析，例如政府 的財政負擔計畫由提高營業稅稅率 1 個百分比來籌措等已有相關的設計和評
估，而長期照顧服務則主要以內政部委託研究計畫中提出的社會保險方式來分 析。
二、研究方法與步驟
由於研究期間只有三個半月，因此本計畫主要是蒐集現存的各項與研究主題 相關的資料、學術研究成果、制度及政策研究的結論進行綜合性評估和分析。
三、預期成果
本計畫研究報告內容可分為以下四個部分： (一)、1990 年代之後台灣社經發展環境的變遷。 (二)、影響台灣人口急速老年化的原因。 (三)、台灣人口老年化的經濟影響。 (四)、台灣老人社會安全網的構想及財務議題。 預期研究成果為： (一)、分析面對人口老年化現象，我國政府在健康保險、退休後生活保 障，以及長期照顧上的政策及可能對策。 (二)、分析上述各項服務的財源籌措方式。 (三)、政策建議。貳、民國 80 年以來我國社經趨勢之概述
TPF 1 FPT一、經濟成長
自 1990 年以來，臺灣的經濟發展趨緩，雖仍維持一定的經濟成長，不過， 與 1980 年代，十年間平均 8.1%的成長率相比，1990 至 1999 十年間的平均成長 率為 6.3%，降幅不小。如果與 1970 年代平均高達 9.4%的表現相較，降幅更是 顯著。更由於新台幣兌美元匯率下降，如果以美元計算我國的平均國民所得，再 以此指標作為衡量我國 1990 年代以來的經濟成長表現的話，則自 1992 年新台幣 兌美元的貶值趨勢所導致的以美元計算的平均 GNP，成長幅度更低。2001 年我 國經濟成長率出現臺灣經濟發展過程中前所未見的-2.18%負成長率，其後 2002、 2003 年緩慢復甦到 2004 年出現 6%的成長率。2006 年的預期經濟成長率為 4.1% 到 4.5%之間。 在國民儲蓄率方面，我國仍屬高儲蓄率國家，不過，由於 1992 年以來出現 的政府收支赤字，使政府儲蓄迅速減少，以致國民儲蓄率也逐漸下降。不過，由 於投資表現不振，我國民間仍呈現高比率的超額儲蓄。在 1997 年亞洲金融危機 爆發前，我國的固定資本形成成長率一度下跌到極低的 1.7%，之後兩年小幅回 升，後來又下跌到 1.85%。1999 到 2005 年的七年期間，有四年呈現資本形成成 長率為負的現象。2001 年更高達-29.2%，也是當年總體經濟呈現負成長的主因。 2000 年以後的投資不振，一般來說認為受兩項因素影響：其一是製造業的加速 西進，其次是國內投資條件始終未見改善。 在同一期間，公共部門的投資水準也一樣未見復甦。包括中央及地方政府對 基層設施的投資，以及公營事業對廠房設備的擴充或新生投資水準，都一樣呈現 低迷的狀況。這種現象，一方面反映政府財務困難，缺乏資金從事建設工程，另 TP 1 PT 表一摘要記錄我國自 1991 年到 2005 年的各項重要經濟發展指標的統計。一方面，也可能受政府執行交通、運輸、及環保工程時常常面對地方居民抗拒， 因而拖延了投資計畫的執行和投資支出所影響。 表一有關政府財政收支的統計數字呈現政府在財政管裡上的表現有待改 善。在表列資料的十五年間，國民賦稅負擔在 1992 年維持在 18.83%的水準，到 2002 年時，下降到 11.7%，成為所有工業國家及新興工業化國家中最低的水準。 面對這種偏低的國民賦稅率，雖然政府部門已信誓旦旦必須嚴格管裡支出規模， 甚至執行設定支出上限的措施，但對達成財政收支平衡的目標，仍有相當差距。 中央及地方政府年度預算中，仍須依賴數百億到高達 4000 億的債務收入，以為 挹注。 十五年間政府債務不論是絕對規模或與 GDP 相較，均呈節節上升的趨勢。 以未償還政府公債及賒借債務占 GDP 的比例為例，自期初的 5.84%跳升到期末 的 25%，上升高逾四倍。至於年度預算收支缺口於 1999 年度曾高達 GDP 的 6.1%，較歐盟馬斯垂克條約規範的 3%水準高出一倍。幸好 2000 年以後，由於 政府積極採取緊縮支出和加速國營事業民營化的腳步，藉售出官股取得財源，才 稍為歇止這種過高的赤字比例。 二千年之後的政府財政情況並未明顯變好。2001 年的經濟負成長，年度投資 及國際貿易額都下降逾 10%，年度稅課收入短收（較預算數）達一成，約 700 億的水準，因此財政缺口更為擴大。經濟不景氣使政府訂定財政政策時陷入兩難 的問題：一方面執行擴張性的財政政策以寄望能推升經濟景氣復甦，但卻得承擔 更重的赤字負擔。而且也就是政府選擇在經濟成長與控制預算赤字中，以擴大赤 字的工具刺激景氣，但我國「公共債務法」中各級政府年度舉債額不得超過歲出 15%的上限，使政府能再擴大舉債規模，執行更積極的「赤字預算」的空間非常 有限，另一方面，如果我國景氣低迷的原因主要源自國外因素，例如美國經濟成 長趨緩，因此影響我國電腦及周邊設備和 3C 產品的出口需求，則政府的擴張性 需求管理工具，能夠發揮的成效極為有限。在這種外生因素導致國內景氣低迷的 情境下，不論是增加支出，抑或是降低稅負，實質效果可能都是引起更嚴重的代
際移轉(inter-generational transfer)以及未來政府支出的僵固性。 在物價方面，過去十五年內，臺灣的物價水準維持在一個穩定的水準。尤其 是自 1997 年以來，物價水準幾乎平穩不變，通貨膨脹和通貨緊縮的現象都未見 發生。平穩的物價也反映在中央銀行重貼現率的年度走勢中，各年來皆呈現下降 的趨勢。不過，自 2005 年起，由於國際石油市場的價格飛升，消費者物價指數 和央行的重貼現率都反映出物價上升的壓力，增加到超過 2%的水準。 表一中的其他指標包括勞動情況的勞動參與率、失業率以及衡量所得分配的 大島指數(Oshima index)。在 1991 至 2005 年期間，我國婦女勞動參與率呈現微 幅上升的趨勢，但男性勞動參與率則稍微下降，整體勞動參與率亦因而呈現微幅 減少的現象。另一方面，受經濟成長緩慢及工業、服務業就業人口比例上升的雙 重影響，失業率呈現上升的趨勢。2000 年的失業率達 3%，比 1991 年高出一倍。 2001 年的失業率高達 4.57%，2002 年更達到 5.17%的高峰，政府為提供失業援 助及其他福利服務，使本來已陷入大幅赤字的政府收支，面臨更大的壓力。 最後，在所得分配方面，表一的大島指數（最高所得的 20%家庭平均所得與 最低所得之 20%家庭平均所得之比）顯示自 1995 年起至 2001 年，臺灣的所得分 配呈現不均程度擴大的趨勢。
9
表一 我國重要社經指標：1991-2005
項目 單位 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 經濟成長率 % 7.55 7.49 7.01 7.11 6.42 6.10 6.68 4.57 5.42 5.86 -2.18 3.94 3.33 6.07 4.09 GNP 億美元 1,837 2,170 2,286 2,483 2,691 2,836 2,933 2,692 2,905 3,139 2,868 2,901 2,970 3,334 3,550 平均 GNP 美元 8,982 10,506 10,964 11,806 12,686 13,260 13,592 12,361 12,325 14,188 12,876 12,884 13,139 14,770 15,676 經濟成長 毛儲蓄額/GNP % 29.4 28.9 28.8 27.6 27.0 26.7 26.4 26.0 26.1 25.4 24.0 25.2 25.97 26.15 物價 (年變動率) 消費者物價指數 % 3.6 4.4 2.9 4.1 3.7 3.1 0.9 1.7 0.2 1.3 -0.01 -0.2 -0.3 1.6 2.3 農業 % 3.7 3.6 3.6 3.5 3.5 3.2 2.6 2.5 2.6 2.1 2.0 1.8 1.8 1.7 1.8 工業 % 41 40 39.4 37.7 36.4 35.7 35.3 34.5 33.2 32.4 31.1 31.4 30.6 29.5 24.6 生產比重 服務業 % 55.1 56.3 57 58.8 60.1 61.1 62.1 63.0 64.2 65.5 67.0 66.8 67.6 68.7 73.6 固定資本形成成長率 % 18.5 12 7.4 7.3 1.7 10.7 8.0 1.8 8.6 -20.6 -1.6 -2.05 17.5 0.5 投資 民間部門固定資本形成成長 率 % 29.3 16.7 10.3 11.4 3.4 18.6 11.8 -0.7 15.7 -29.2 3.1 -1.62 31 -1.3 貿易 匯率 新台幣/ 美元 25.8 25.47 26.63 26.24 27.3 27.5 32.6 32.2 31.4 33.0 35.0 34.8 34.02 31.78 32.88 各級政府收入/GDP % 23.58 25.27 24.1 23.9 22.8 21.4 22.1 22.7 20.0 19.1 19.2 17.5 17.9 18.3 各級政府支出/GDP % 29.58 28.83 28.3 27.6 27.3 26.5 26.0 26.1 26.0 23.9 23.0 22.3 21.4 20.8 各級政府收支餘額/GDP % -6 -3.7 -4 -3.8 -4.6 -5.3 -4.0 -3.4 -6.1 -4.7 -3.8 -3.5 -3.5 -2.5 未償債務/GDP % 5.84 11.16 14.2 14.8 16.5 16.8 17.5 16.1 14.8 25.6 31.5 32.2 35.4 37.1 各級政府收支(會 計年度) 賦稅收入/GDP % 17.76 18.83 17.81 17.98 17 15.3 16.2 15.2 14.2 13.8 13.2 11.7 11.8 12.6 中央政府支出(含臺灣 省)/GNP % 16.3 17.3 15.1 14.8 13.5 15.1 15.9 13.2 14.2 16.3 17.6 15.7 15.2 14 中央政府收支餘額(含臺灣 省)/GNP % 2.2 0.1 1.3 3.4 -2.0 -1.4 -2.4 -2.8 -1.8 中央政府收支(會 計年度) 中央政府未償債務/GNP % 5.4 10.4 13.2 13.9 15.5 16.2 16.5 15.3 14.0 16.4 27.7 27.6 29.7 30.5 32.2 外匯存底 億美元 824.1 823.1 835.7 924.5 903.1 880.4 835.0 903.4 1,062 1,067 1,222 1,616 2066 2417 2533 金融 央行重貼現率 % 6.25 5.62 5.5 5.5 5.5 5.000 5.250 4.750 4.500 4.625 2.125 1.625 1.375 1.75 2.2510 項目 單位 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 勞動參與率 % 59.11 59.34 58.8 59 58.7 58.4 58.3 58.0 57.9 57.7 57.2 57.3 57.3 57.7 57.8 男性 73.8 73.7 72.6 72.4 72 71.1 71.1 70.6 69.9 69.4 68.5 68.2 67.8 67.8 67.6 女性 44.3 44.8 44.8 45.4 45.3 45.7 45.6 45.6 46.0 46.00 46.10 46.60 47.1 47.7 48.1 勞動力分配： 農業 % 12.9 12.3 11.5 10.9 10.5 10.1 9.6 8.9 8.3 7.8 7.5 7.5 6.6 6.6 5.9 工業 % 39.9 39.6 39.1 39.2 38.7 37.5 38.2 37.9 37.2 37.2 36.0 35.2 35.2 35.2 35.8 服務業 % 47.1 48.1 49.4 49.9 50.8 52.4 52.2 53.2 54.5 55.0 56.5 57.3 59.8 58.2 58.3 勞動力 失業率 % 1.51 1.51 1.45 1.56 1.79 2.60 2.72 2.69 2.92 2.99 4.57 5.17 4.99 4.44 4.13 社會 所得五分位比 倍數 4.97 5.24 5.42 5.38 5.34 5.38 5.41 5.51 5.50 5.55 6.39 6.16 6.07 6.03
二、政府層級及分權
我國各級政府職能劃分本於中華民國憲法中的相關條文規定。在 1998 年的 憲法增修條文通過之前，我國政府共分中央、省（市）以及縣（市）三個層級。 中央以下有臺灣省及福建省兩省，臺灣省下轄十六縣以及五省轄市，福建省下轄 有連江及金門兩縣，另有台北、高雄兩院轄市，其地位與省同。各地方政府均有 地方議會及政府，擔負地方自治任務。1998 年憲法增修條文通過的主旨在臺灣 省政府的虛級化，使臺灣省政府及原省議會的權限完全限縮或廢止。因此我國目 前的政府層級可以視為一「中央—地方」的二級結構，類似一個單一國家(unitary state)的體系。不過，基於憲法地方自治的精神，地方政府仍享有一定的權力及 裁量權，不能以中央政府之派出機構的角色視之。 經濟理論對不同層級政府的支出責任有一套系統性的分析。各級政府在財貨 及服務提供的分工上，應與該種財貨或服務的受益範圍相符合。因此，以受益或 利益原則來說，利益及於全國的純公共財(pure public goods)就應由中央、聯邦或 全國政府所負責，而利益只及於特定地域的非純公共財(impure public goods)就應 由地方政府（可能包括省、州、縣市、鄉鎮等不同層級）負責。適當的支出分權 (decentralization of expenditures)有助於提升資源配置效率和行政績效。另一方 面，經濟穩定和所得重分配的功能，就得由中央政府負擔，才符合有效和效率的 目標。 不過，世界上各國政府分權的現況，卻每多與上述理論原則相矛盾。中央政 府會提供地方公共財，有時是為了解決外溢效果；而地方政府對轄區內老人、低 所得家庭、身心障礙居民提供服務和援助，在開發中或已開發世界中，都有相當 多的例子。 在我國，提供社會福利和社會救助是中央與地方政府職能重疊的明顯例子。 尤其是 1990 年代之後，隨著民主化的速度加快，地方政府似乎陷入一場「福利 戰爭」中。地方政府競相對轄區內的老年人口及需照顧者，提供福利援助，例如不須經資產調查(means-tested)的老人福利津貼，三歲以下嬰兒醫療掛號費補貼 等，都被視為地方政府的德政。有些原來已經收支失衡的地方政府，仍然在「同 儕」壓力下，實施種種福利和援助政策，使得財政缺口年年擴大，財政態勢(fiscal stance)愈趨不利。
三、人口變遷
光復之後的嬰兒潮使我國在 1950 年代始終維持著高的生育率，但自 1960 年 代起，總生育率(total fertility rate, TFR)即開始慢慢下降，再加上政府成功的計畫 生育政策，到 1972 年，生育率已跌破 3.5%。由於婦女勞動參與率的提高，使生 育率再進一步降低，到 1983 年，臺灣的總生育率再下跌 1%。此時政府開始評估 以降低子女出生數為目標的計畫生育政策是否有改弦易轍的必要。到了 1990 年，政府「兩個恰恰好，一個不嫌少」的口號不再復用，轉而鼓勵國民生育。不 過，看來為時已晚。2004 年總生育率只有 1.18%，比 1951 年的 7.04%下降幅度 達 83%之多。若干縣市政府推出生育子女現金補助政策以鼓勵生育，不過，恐怕 成效有限。 我國不斷下降的生育率，一般認為主要受三個因素影響，第一，婦女生育年 齡延後。在 1960 年代，懷孕婦女的中位年齡為 25 歲，到 1998 年，上升為 28 歲。婦女延後生育年齡自然可能降低生產的數目；第二，婦女結婚率下降，降低 生育的機率。在 1980 年，在 20~24、25~29、30~34、35~39 各年齡組別的單身 婦女比例分別為 59.4%、19.6%、7.7%及 3.9%，而在 2004 年，所有組別內的婦 女單身比例都上升，分別上升至 89.5%、59.1%、26.9%及 14.8%；第三，對已婚 婦女來說，理想子女數目下降。一方面因為婦女教育水準上升以及婦女勞動參與 率上升，養育子女的機會成本上升，因此降低需求，另一方面，由於對子女男女 性別的歧視程度降低，也降低了婦女的生育率。圖一為我國 TFR 的下降趨勢。 圖二及圖三分別為我國人口數及人口成長率的趨勢。在過去五十多年來，臺 灣的人口自然成長率（粗出生率與粗死亡率的差異）緩慢下降，1962 年稍高於 3%，1972 年已低於 2%，1993 年為 1%，到 2003 年更低至 0.427%。如果把移民 的因素納入考慮，剔除淨移入人口後，我國人口成長率更低至 0.37%。人口成長 率下降主要是因為不斷下降的生育率和呈 U 型分配的粗死亡率所影響。 我國人口老化（或高齡化）的過程可以用兩個指標來說明，分別是出生時之
生命預期值(life expectance in birth))及老年人口比例，兩者都代表數值老化 (numerical ageing)及結構老化(structural ageing)的現象。例如在圖四中，以男性人 口為例，出生時之生命預期值自 1954 年起即超過 60 歲，1984 年為 70 歲，逾 2003 年則已延長為 73.33 歲。至於女性人口，我國與其他國家一樣，女性人口在存活 年齡上有「性別利益」(gender advantage)，在 1950 年代，大約多活 4 歲，到了 2000 年起，壽命比男性長 5.5 到 6 歲。人口壽命愈長，老年人口的比例自然也愈 高。 另外一個與年齡有關的指標是人口的中位數年齡(median age)。在 1950 年代 初期，臺灣的人口中位數年齡僅 19.5 歲，到 2004 年已上升為 34.2 歲，人口年齡 分配整個向右方移動。一方面是人愈來愈長壽，一方面是出生數目下降，老年人 口依賴比（65 歲及以上人口與 16~64 歲人口之比例，ODR）自然上升。過去 50 年，老年人口依賴比及少年人口依賴比（14 歲以下人口與 16~64 歲人口之比例， YDR）的趨勢分別顯示於圖五及圖六。上升的 ODR 線指出工作年齡人口須承擔 老年化現象的壓力愈來愈重。對老年人口的支持，可能須透過「隨收隨付」 (pay-as-you-go)的年金制度，也可能透過社會保險或者社會救助制度。不管政府 負擔的是部分的財務或全部的財源，都必須仰賴租稅融通，其中所得稅的負擔就 大部分落在薪資所得者—工作年齡人口—的身上。假如養老的負擔主要落在家庭 上的話，家庭中的工作成員更是直接的負擔者。至於少年人口依賴比的形狀，在 峰頂之前的上升，顯示戰後嬰兒潮的影響，而出生率下降則反映在明顯的 YDR 下跌趨勢中。 根據經建會人口估測的中推估估計假設，在社經環境產生對生育行為有良性 改變，而政策鼓勵生育措施又能生效的假設下，我國總人口生育率能回到 1.215% 的水準，且維持 50 年，則臺灣地區的人口數將於 16 年後，也就是 2022 年，達 到最大量，有 2.369 千萬人。由於總生育率低於 2.1%的人口替換率，我國人口會 以每年 0.5%的負成長率減少，到 2051 年，人口數為 1.959 千萬人，回到 1987
年的水準TPF 2 FPT。 2007 年 65 歲以上人口比例將超過 10%，2020 年達 15%，到 2051 年更高達 35.47%。有關臺灣人口推估的年度資料，表二與表三摘要記載各項統計的每隔五 年數值。到 2051 年，工作年齡之階層人口僅佔全體人口之 55%，比 2004 年低 15%。老年依賴人口比例上升的結果，到 2020 年，平均少於五名工作年齡階層 人口得扶養一名老人。於 2045 年，平均每兩名工作年齡階層人口得扶養一名老 人，到 2051 年，平均為 1.6 人工作年齡階層人口得扶養一名老人。而整個依賴 比（ODR 加 YDR）更高達將近 80%。 ODR 上升的因素是增加的生命預期值和下跌的出生率。有關出生率下降方 面，本研究已於上文提供解釋。至於上升的生命預期值，主要受老年人口健康狀 況改善所影響。當然，較廣泛和較佳的醫療照顧是健康狀況改善的原因，不過， 也可能導致醫療成本的持續上升。根據人口推估統計，2007 年的男性生命預期 值為 75 歲，2040 年逾 79 歲；女性於 2007 年為 80.72 歲，2018 年為 85 歲。至 於人口中位數年齡，分別為 2006 年的 35 歲，2016 年逾 40 歲，2034 年達 50 歲 以及 2051 年的 55.6 歲。 TP 2 PT 行政院經濟建設委員會於 8 月份公佈新的人口推估估計。新的估計顯示，我國人口老化的速度 較原先公告的為高，因此我國出現人口縮減(depopulation)的時間更快，也較原先推估劇烈。
圖一 總生育率
0 1 2 3 4 5 6 7 8 19511953195519571959196119631965196719691971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 19911993199519971999 2001 2003 年 %圖二 我國人口趨勢
0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 195119531955195719591961196319651967196919711973197519771979198119831985198719891991199319951997199920012003 年底人口數 年 千人圖三 人口成長率
0 1 2 3 4 5 6 195119531955195719591961 1963196519671969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 19911993199519971999 2001 2003 年人口成長率 年 %表二 我國人口推估
單位：千人，% 年底人口 人口變動率 年度 總人口數 年成長率 男性 女性 出生率 死亡率 2004 22,762 0.43 50.6 49.4 1.01 0.58 2005 22,858 0.42 50.5 49.5 1.01 0.59 2010 23,258 0.31 50.3 49.7 0.95 0.65 2020 23,687 0.07 49.7 50.3 0.79 0.72 2025 23,644 -0.11 49.4 50.6 0.72 0.83 2030 23,367 -0.32 49.2 50.8 0.65 0.97 2035 22,830 -0.56 48.9 51.1 0.59 1.16 2040 22,040 -0.8 48.6 51.4 0.56 1.37 2045 21,028 -1.03 48.3 51.7 0.55 1.59 2050 19,841 -1.23 48.1 51.9 0.53 1.78 2051 19,589 -1.27 48.1 51.9 0.53 1.82表三 我國人口推估：年齡結構及依賴率
年齡結構比(%) 依賴率(%) 出生時生命期望值(歲) 年度 0-14 歲 15-64 歲 65 歲及以上 未成年 老年 年齡中位數 (歲) 男性 女性 2004 19.32 71.3 9.39 27.09 13.17 34.0 73.46 79.17 2005 18.77 71.6 9.62 26.22 13.44 34.6 73.71 79.25 2010 16.35 73.21 10.44 22.33 14.26 37.1 76.54 83.04 2015 14.22 73.61 12.17 19.32 16.53 39.7 77.75 84.53 2020 13.18 71.08 15.74 18.55 22.14 42.5 78.29 85.20 2025 12.21 68.16 19.63 17.91 28.81 45.3 78.53 85.44 2030 11.29 65.16 23.56 17.32 36.16 48.0 78.75 85.66 2035 10.44 62.67 26.89 16.65 42.91 50.4 78.92 85.83 2040 9.7 60.79 29.52 15.95 48.56 52.3 79.05 85.96 2045 9.19 58.02 32.79 15.84 56.51 53.9 79.13 86.04 2050 8.94 55.75 35.31 16.04 63.33 55.3 79.16 86.07 2051 8.91 55.62 35.47 16.02 63.76 55.6 79.16 86.07圖四 生命期望值
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 195119531955195719591961196319651967196919711973197519771979198119831985198719891991199319951997199920012003 男性 女性 年 歲圖五 人口年齡結構
0 10 20 30 40 50 60 70 80 195119531955195719591961 1963196519671969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 19911993199519971999 2001 2003 0-14 歲 15-64 歲 65 歲以上 年 %圖六 人口依賴比
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 195119531955195719591961 1963196519671969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 19911993199519971999 2001 2003 年 % 少年人口依賴比 老年人口依賴比四、老年化福利服務的財務負擔
由上述我國老齡化程度的說明，可見為提供老年人口的各項福利服務，必須 涉及重大的財務負擔。就以退休後生活保障來說，不論是以國民年金制度或老年 生活津貼的方式進行，其財務負擔都與納稅人息息相關。財務負擔率可視為一個 分數，分子與老年人的退休保障、醫療保障及例如長期照護服務的水準有關，而 分母則為國家的稅基。假設每位老年人口的受益程度不變，則隨著 ODR 的上升， 納稅者的財務負擔率一定會連動上升，才能籌措到足夠的財源。 進入 1990 年代，我國經濟成長速度開始減緩，加上其他因素，使我國政府 收支情況開始出現顯著的短差。隨著政治上加速民主化的發展，政府對長久以來 未被充分重視的社會福利服務需求不能再採取相應不理的態度，但是，我國的租 稅制度卻無法取得更多的收入，以支應政府支出的需求。中央政府依賴債務收 入，而地方政府則依賴上級政府補助，提供政府運作的經費需求。在這種中央也 窮、地方也窮的局面下，要因應社會「高齡化、少子化」趨勢所帶來老年人口照 顧的問題，財源的合理規劃，是維持老人福利服務永續發展的先決條件。 有關我國老年人口的福利服務，在健康照顧方面，1995 年實施的全民健康保 險制度，提供了基本上充分的保障，所有老年人都可以得到疾病以及若干保健和 預防上的照顧。因此目前最急切要解決的是如何為缺乏任何老年所得保障服務的 人口設計一套合理且能負擔的退休後所得計畫。經過多年研擬的國民年金制度， 終於在 2005 年底完成行政部門的規劃階段，並在 2006 年的經濟發展永續會議中 達成共識，期望能於 2007 年完成立法程序，早日正式實施。 事實上，國民年金制度的正式規劃始於 1998 年 6 月，由行政院設立專責小 組負責規劃和設計的工作。當時的設計目標是由國民年金制度提供社會安全制度 中的第一層(first pillar)保障，並結合已存在的公務人員保險和退撫基金中的基本 保障部分，至於已投保勞工保險的被保險勞工，則可自由選擇參加國民年金制度 或留在原來的勞工保險計畫中。國民年金制度的主要照顧對象是並未納入軍保、公保以及勞保的人口，估計約四百餘萬人，為他們提供退休後的基本所得保障。 全民健康保險開辦後的高支持率，部分解除了對由政府主辦社會保險計畫的 疑慮和反對。政府早已在 1970 年代中期宣示要在臺灣建立健康、退休及失業期 服務的社會安全網。在 1990 年末期，失業仍未成為一個值得特別重視的問題， 因此，改革退休保障制度自然就成為在施政目標上的優先項目。但是，當時的政 府財政已開始呈現危機，因此對任何會造成支出長期負擔的計畫都謹慎評估，仔 細討論財源籌措的方式，以免更加重政府的債務負擔。 國民年金制度規劃小組於 1998 年完成規劃報告提交行政院審查，當時的預 定實施期為 2000 年。逾 2000 年三月大選後，新內閣接位，國民年金規劃案的財 源分為兩個方案，其一是採保險制，被保險人需支付保費；另一案為稅負制，所 有保險財務都由政府（主要為中央政府）負擔，並且由提高營業稅稅率一到二個 百分點所取得財源來支應。國民年金制度草案在行政院擱置了五年，到 2005 年 底，才開始解凍，準備提交立法院審查相關法律案件。 另外一方面，對現存退休金制度的改革，亦同步進行。2005 年 6 月起實施的 勞工退休金制度，加入可攜式利益和個人退休金帳戶的特性，以為退休勞工提供 更安全和更多的保障；公務人員保險老年給付優惠存款利率的檢討；退撫基金提 撥率的提高以彌補或縮減未來收支之間的差距等等，都是改革現制的政策。 為面對開辦不久即困擾全民健康保險制度的財務問題，行政院成立「二代健 保規劃小組」來尋求財源和其他問題的解決辦法。「二代健保」規劃報告提出後， 行政院衛生署即展開準備修法草案的工作，並且已於立法院前二會期結束前提交 「全民健康保險法」修正草案送交立法院審議。其中有關保費的計算和分攤上， 有相當程度的改革，主要是本於「究責」(accountability)的精神，使被保險對象 對自己的保險給付需求，負起財務上的責任。隨著老年人口比例上升，如果保險 醫療費用也上漲的話，除了政府要負起部分責任外，主要的財務負擔會由受益者 共同分擔。另外一項在研議中，特別與老年人口相關的服務是長期照護服務 (long-term care service. LTC)。對長期失能人口的生活照顧，這項需求，一定會隨
著老年人口比例上升而增加，行政院已列入重點規劃項目，並由內政部委託學術 及專案部門針對 LTC 之各層面進行分析規劃。2007 年的中央政府總預算中，並 且把 LTC 列入政府年度施政重點之一。如果在退休後的經濟安全、健康維護和 長期照護需求上皆能得到保障，我國老年人口的福利應可獲得基本滿足，進而邁 向福利國家的境界。
參、我國人口老年化之經濟影響
TPF 3 FPT 根據陳淼(2004)的分析，我國與其他已進入或者正要邁入老年化或高齡化社 會的國家相同，老年依賴人口逐年增加，對國家總體經濟會產生兩項直接影響， 第一是生產力降低，人口中可工作的勞動人口比例降低，勞動要素存量相對下 降，因此總體經濟成長會受到不利的影響；其次是為提供缺乏工作能力或者已退 出職場的退休老年人口的照顧及福利，國家財政可能面臨沈重的壓力。而對於以 所得稅為政府租稅收入最主要財源的已開發國家來說，工作人口的稅負一定必須 增加，才能支應支出增加的需求。然而稅負的上升，尤其是所得稅稅負的提高， 又會對工作和投資意願產生衝擊，反而會拖累經濟成長。 臺灣人口的老化速度太快，導致政府及社會面對老年化現象的準備時間不 足，因此不論是政府財政收支結構的調整、社會經濟制度和結構的變動等，都來 不及規劃和完成，因此只能面對問題已經發生，才思考解決途徑的現象。 面對已可預見的高齡社會，我國面臨的主要挑戰可以分為以下三個層面： (一)、老人社會所需求的醫療資源特別龐大，全民健康保險和老人家庭 的財源籌措，構成日益增加的負擔。尤其是對全民健康保險制度來 說，雖然法律明文規定應採行均衡費率，支出上漲就得提高費率以 保護健保的財務安全。不過現實執行面表現卻悖離法律規範，十一 年的健保制度中，最能發揮平衡財務功能的費率調整，只發生過一 次，於 2002 年時費率由 4.25%上調為 4.55%，之後再未調整。收入 少於支出的結果，健保的現金流量不足，必須靠借款來支應財務調 度的需求，而安全準備亦隨時會下降為零，更不用說早已低於法律 規定應有健保一個月給付水準的需求。隨著人口老化速度加快，我 TP 3 PT 本章內容主要根據臺灣經濟研究院臺灣經濟月刊（93 年 11 月)，「高齡化社會的衝擊與對策」， 專題探討內之各篇研究結果摘要撰寫。國健保制度的改革面臨更大的迫切性。另一方面，社會少子化的現 象，又使老年人口的家庭成員面對老人疾病時的負擔壓力更加沈 重，未來能分攤健康保險照顧責任的能力更低，因此健康保險制度 的改革，是刻不容緩的工作。 (二)、我國照顧老年人口的勞動力短缺，致使外勞大量移入，擔任幫傭 及看護，預估未來外國移入人口將占我國總人口數 20%以上。人口 結構的改變，對我國政府支出結構會產生相當程度的影響，而外勞 在臺灣的所得若大部分都匯回其母國，不在臺灣消費或儲蓄，對總 體經濟的消費面以及投資活動都會產生負面的衝擊，進而影響政府 租稅收入，導致債務上升，或者限縮政府支出的能力。 (三)、老年人口比例提高，整體人口中的勞動力相對下降，所得成長的 動力衰減，對以所得稅為最主要稅收來源的我國來說，會產生稅收 減少或者最少稅收成長率下降的效果，再加上老年人口的特殊消費 結構（例如僅滿足基本生活所需，對收入成長呈惰性反應等），也 就是消費稅稅率提高，也不可能同比例的增加消費稅收入。因此， 在支出面，老年化社會需要更高的政府支出水準，而在收入面，老 年化社會卻逼使政府面對租稅收入萎縮的困境，雙重交逼，使政府 財政收支產生缺口，對我國早已債臺高築的政府財政態勢產生更大 的壓力。 事實上，與我國經濟發展階段相似的韓國（南韓），也是世界上人口老化速 度最快的國家之一。陳志強(2004)對韓國人口老化的原因和人口老化對總體經濟 的影響，有概括性分析。比較我國以及韓國兩國的情形，幾乎完全相似。 陳志強轉述韓國統計廳 2003 年發表「韓國對居家老人之家族照顧狀況」研 究報告，指出韓國人口快速老化的原因包括： (一)、女性婚後社會活動不斷增加； (二)、初婚年齡延後，未婚比率上升；
(三)、離婚率上升； (四)、平均壽命提高。 至於韓國人口急速老化對經濟與政府財政收支的影響包括： (一)、老年化導致勞動力供給下降、勞動生產力滑落、儲蓄率降低、消 費與投資活動萎縮，在在都影響國家經濟成長。依韓國官方估計， 在 2000 年到 2050 年的 50 年間，韓國平均實質 GDP 成長率只有 2.9%，遠低於目前的 5%潛在成長率。老年化是構成經濟成長率趨 緩的主要原因。 (二)、政府在國民退休金等公共年金、醫療保險、老人福利等支出不斷 增加，但由於具有生產能力的工作年齡階層人口相對減少，政府能 課徵到的國民退休金、租稅以及醫療保險費等收入卻未見成長，導 致收支愈趨失衡。如果為因應退休金支付以及醫療保險支付的需 求，則工作人口所得中 30%到 40%得支付這兩項經費，對工作和投 資意願產生極大的衝擊。 (三)、政府財政收支轉盈為虧，可能於 2020 年起，開始出現赤字。 比較中、韓兩國老年化的原因，可以說是完全相同，而老年化對總體經濟的 影響也幾乎完全一樣。不過韓國政府收支近幾年來都呈現有賸餘的局面，政府債 務水準亦在不斷降低中。因此，能夠支撐到 2020 年才必須面臨收支缺口的問題， 而有較長的準備時間。相較之下，我國已累積了十多年的收支差短所形成的鉅額 債務，老年化的財政衝擊必須立即籌劃妥善的解決方案。
肆、我國老人經濟安全制度
根據行政院經濟建設委員會的分析（劉玉蘭 2004），我國目前的退休及老年 經濟安全制度，可以劃分為如表四所說明的三大部分。其中就業者退休金計畫包 括軍公教人員退撫制度、私校教職員工退撫制度以及最近才施行的勞工退休金制 度。上述三項有涵蓋在不同退休金計畫的就業人口，事實上也同時納入軍人保 險、公教人員保險、勞工保險等社會保險計畫，退休時可以領取各自的養老給付。 已送立法院審議的國民年金保險法，旨在成立一項補充性的保險計畫，把所有未 納入上述三項社會保險的國民納入保障，同時取代目前在施行中的生活津貼和救 助措施。表五為我國目前各項公共退休金計畫的納保人數及費率，而表六則為各 項主要老年生活津貼的發放規定及支出經費需求。 又根據行政院經濟建設委員會對 2001 年 12 月底的估計（表七），我國 25 歲 到 64 歲的工作年齡人口中，有 110 萬農民，19 萬雇主，4 萬名學生及 230 萬名 家庭主婦，21 萬身心障礙人士，共計 384 萬人口未納入任何包含老年生活保障 的各項社會保險中，連同 65 歲以上人口中有約 45 萬人缺乏任何保障（為國民年 金保險開辦時需發放每月三千元老人福利生活津貼之對象），共有將近 430 萬人 可以獲得老年生活的基礎保障。以下即將我國目前針對不同職業人口開辦的社會 保險和退休金制度，以及有關國民年金保險的規劃內容，扼要說明。一、公教人員保險及軍公教人員退撫制度
(一)、公教人員保險 我國公教人員保險於 1958 年 9 月開辦，其保險對象涵蓋：法定機關編制內 之有給專任人員、公立學校編制內之有給專任教職員、法定機關編制內有給之公 職人員、及依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核准 立案之私立學校編制內之有給專任教職員。保險項目包含：H殘廢給付、H H養老給付H 、H死亡給付H、H眷屬喪葬津貼H。 以下分別說明保費與給付的規定。保險費按公務人員及公立學校教職員俸 （薪）給 4.5%到 9%之費率計算（現行費率為 7.15％），其中公務人員部分，被 保險人負擔 35%，政府負擔 65%；私立學校教職員部分，被保險人負擔 35%， 政府負擔 32.5%，私立學校負擔 32.5%。在保險給付項目中，有關保障老年生活 及遺屬生活的有兩項：養老給付與死亡給付。領取養老給付的資格為，被保險人 依法退休、資遣或繳付保險費滿 15 年並年滿 55 歲而離職退保者。其給付標準為， 1999 年修法前之保險年資依原公務人員保險法或原私立學校教職員保險條例規 定標準計算，其未滿 5 年者，每滿一年給付一個月，未滿一年之畸零月數，按比 例發給；修法後之保險年資每滿一年給付一點二個月，畸零月數按比例發給。被 保險人於本法修正施行前後之保險年資應合併計算發給養老給付，最高以 36 個 月為限。被保險人於本法修正施行前後保險年資合計十二年六個月以上者，如其 平均養老給付月數未達一年一點二個月時，以一年一點二個月計算；其保險年資 合計未滿十二年六個月者，如其養老給付月數未達原公務人員保險法或原私立學 校教職員保險條例規定標準時，補其差額月數。領取死亡給付的資格為，被保險 人發生死亡事故時。其給付標準為，因公死亡者，給付 36 個月；病故或意外死 亡者，給付 30 個月。但繳付保險費 20 年以上者，給付 36 個月。被保險人如曾 領取本保險或公務人員保險或私立學校教職員保險之養老給付，應扣除已領養老 給付月數。 (二)、退撫基金 我國公務人員退休撫卹制度，創立於 1943 年，實施迄今已歷半個世紀，其 間經過四次修正，但整體構與原則均維持由政府負擔退撫經費之「恩給制」；隨 著政治、經濟、社會環境急遽變遷，早期所設的退撫制度，面臨多方的挑戰，政 府於 1971 年組成專案小組進行研究，歷時多年方完成改革方案，確定退撫制度 改為「儲金制」。而辦理此基金的基本目標有：T保障退撫所得，加強安老卹孤、 依法提撥基金，確保退撫經費來源、及T T充分照顧退休人員，兼顧現職人員福利。
T 退撫基金費用之撥繳，按軍公教人員本俸加一倍 8%至 12%之費率計算（2006 年 1 日 1 日起調整為 12%），其中由政府撥繳 65%、軍公教人員自繳 35%。撥繳 期滿後免再撥繳，並由政府負最後支付責任。基金的給付可分為三大類：退休金、 離職退費、及撫卹金。退休金的領取有可分為四種： 1、一次退休金：最高 53 個基數； 2、月退休金：每月最高發給基數之 70%，每半年發放一次； 3、「兼領月退休金」計有三種：兼領二分之一之一次退休金與二分 之一之月退休金、兼領三分之一之一次退休金與三分之二之月退 休金、兼領四分之一之一次退休金與四分之三之月退休金。 4、撫慰金：領月退休金人員死亡，其遺族可領撫慰金。領取離職退 費的資格為，年滿 35 歲或 45 歲時自願離職者與不合退休資遣規 定而中途離職因案免職者。領取撫卹金的資格為，任職未滿 15 年者，發給一次撫卹金；任職滿 15 年以上者，依規定同時發給 一次撫卹金及年撫卹金。
二、勞工保險及勞工退休金制度
(一)、勞保老年給付 我國勞工保險於 1950 年開辦時，其保障範圍包括傷害、殘廢、生育、死亡、 及老年五種給付。其中有關保障老年生活的有兩項：老年及遺屬給付與死亡給 付。領取老年給付的資格為： 1、被保險人參加保險之年資合計滿 1 年，男性年滿 60 歲或女性年 滿 55 歲退職者； 2、被保險人參加保險之年資合計滿 15 年，年滿 55 歲退職者； 3、被保險人在同一投保單位參加保險之年資合計滿 25 年退職者； 4、被保險人參加保險之年資合計滿 25 年，年滿 50 歲退職者；5、被保險人擔任經中央主管機關核定具有危險、堅強體力等特殊性 質之工作合計滿 5 年，年滿 55 歲退職者。 勞保老年給付為一次性給付，按被保險人退休之當月（包括當月）起前 3 年 之平均月投保薪資計算；參加保險未滿 3 年者，按其實際投保年資之平均月投保 薪資計算、保險年資合計每滿一年按其平均月投保薪資，發給一個月老年給付； 其保險年資合計超過 15 年者，其超過部分，每滿一年發給二個月老年給付。但 最高以 45 個月為限，滿半年者以一年計、被保險人年逾 60 歲繼續工作者，其逾 60 歲以後之保險年資最多以 5 年計，於退職時依上述兩項規定核給老年給付。 但合併 60 歲以前之老年給付，最高以 50 個月為限。 領取死亡給付的資格為，被保險人死亡，其遺屬或負責埋葬者得請領喪葬津 貼、被保險人死亡，遺有配偶、子女及父母、祖父母或專受其扶養之孫子女及兄 弟、姐妹者得請領遺屬津貼。其給付標準為，被保險人死亡，按其死亡當月起前 6 個月（含事故當月）平均月投保薪資發給 5 個月喪葬津貼、被保險人因普通傷 病死亡，按其死亡當月起前 6 個月（含事故當月）平均月投保薪資發給遺屬津貼， 其給付標準如下： 1、參加保險年資合計未滿一年者發給 10 個月； 2、參加保險年資合計滿一年而未滿二年者，發給 20 個月； 3、參加保險年資合計已滿二年者，發給 30 個月。被保險人因職業 傷害或職業病死亡者，不論其保險年資，一律發給 40 個月遺屬 津貼。 (二)、勞工退休金制度 1984 年通過的勞動基準法中，規定達一定條件以上的雇主必須提撥勞工退休 準備金，提存到勞工保險局的專戶之中。提撥率為投保薪資之 2%到 15%。勞工 退休時，若符合以下兩條件之一，即可申領一次性的勞工退休金，因此，除可領 取勞保老年給付外，勞工退休金可視為退休所得的第一層保障。不過，政府部門 在執行此項規定時，強制及檢查程度不強，有相當數目的雇主並未足額提撥。而
申領的兩項條件為： 1、年過 55 歲，且受雇於同一雇主達 15 年； 2、受雇於同一雇主達 28 年。 申請條件中受雇於同一雇主的規定，使轉換工作者必須承擔損失以前工作年 資的成本，對勞工相當不利。 經過多年研議，政府逾 2005 年 7 月 1 日起另訂勞工退休金法，強調可攜性， 勞工不會因轉換工作而喪失退休金。強調個別責任，勞工退休後退休金水準與工 作期間投入數額多少相關；強調自助人助，除規定雇主最少得提撥員工月薪之 6%於員工個人退休帳戶內，另有特別帳戶，勞工可自願提存不超過月薪 6%的金 額於該帳戶中，所提存經費可享有不計入個人綜合所得稅所得總額的租稅優惠； 強調透明性，個別勞工對自己的個人退休帳戶中的退休準備金數目完全瞭解，雇 主不可能不提撥或不足額提撥。 不過，勞工退休金制度把強制性的退休金財務負擔，完全積壓在企業及雇主 身上，無異是提高國內投資的勞動成本，也許部分企業或雇主能夠轉嫁部分負擔 到勞工報酬上，形成勞工經常所得下降。是否也可能因勞動成本上升，加速我國 企業外派的情形，亦是一個必須評估的現象。 (三)、現有制度的主要問題TPF 4 FPT 1、退休金方面 (1). 「勞工退休金條例」方通過，勞雇雙方對制度均不甚熟悉。 (2). 軍公教人員領取月退休金之所得替代率偏高。 (3). 軍公教退撫制度可領取月退休金的年齡偏低，在長期將產生 財務問題。 2、社會保險方面 (1). 國民年金尚未開辦，唯開辦後可能面臨無繳費能力與意願之 TP 4 PT 以下討論引自劉玉蘭(2004), p8。
問題，如何在加保、繳費或制度面與其他社會保險制度整 合？ (2). 公教、軍、勞保仍為一次性給付，無法提供長期穩定之保障 TPF 5 FPT。 (3). 老年給付之計算，以退休前之薪資為基礎，引發公平與否及 財務負擔增加之問題。 (4). 各保險未落實財務責任，保險費無法根據財務狀況彈性調 整。 (5). 各保險體系缺乏年資轉換機制，致轉換保險者之保險年資受 損。 (6). 老年給付準備金之投資報酬率較低，未來勞保年金給付改採 年金制，可能增加勞保負擔，應加強基金資產的投資與管理 績效以為因應。 3、津貼及救助服務 (1). 各項津貼由不同部會主管，既有公平與否之爭議，且造成行 政成本之浪費。 (2). 現行申請中低收入老人生活津貼給付之審查過於嚴格，部分 特殊境遇家庭無法獲得救助，新修正之「社會救助法」將使 政府財政負擔大幅增加。
三、國民年金保險
我國國民年金制度規劃研究於 1998 年完成，涵蓋對象為未納入軍人保險、 公教人員保險及勞工保險保障之人口，提供老年生活基礎保障。當時以 2000 年 為目標開辦年，後因 1999 年「九二一」地震發生，政府因而延後開辦時期。兩 TP 5 PT 不過政府又提供該類保險老年給付之優惠存款，因此，退休給付之利益尚高於退休金額之名目 報酬及年金化之收入。千年政府改組後，新閣接任，重新檢視國民年金制度規劃之內容後，即有社會保 險制度及國民服務制度兩種不同的方案，前者以社會保險的方式執行，強制符合 資格者必須納保，保險費由被保險人及政府共同分攤；後者則視國民年金為一國 民服務項目，所有經費都由政府支付，符合領受年金資格者，毋須先行加保才可 以領取年金。在 2002 年的全國社會福利會議中，達成一項共同意見，國民年金 應採「社會保險」模式為基礎，內政部即草提「國民年金法」，提交行政院審議。 以下有關國民年金保險制度之介紹，即根據行政院經濟建設委員會 2002 年 6 月 所提的國民年金規劃及簡報內容為基礎。 1. 納保對象：並未納入公教軍勞農保的民眾，年屆 24 歲到 65 歲， 強制加保；至於曾領取公教軍勞保老年給付者，可自願參加。具 農保資格的民眾，可選擇留在農保或參加國民年金保險，擇一參 加TPF 6 FPT。 2. 給付內容：國民年金保險給付採確定給付制，給付項目共分四 項，即老年年金、障礙年金、遺屬給付、及喪葬給付。各項都有 給付資格之規定。目前全額年金為第一年每月 7,500 元，實際金 額視開辦時期再確定。全額年金以後並隨物價及實質薪資之變動 率之平均調整。全額年金為各項給付項目的基準，實際的給付金 額為： (1) 障礙年金：極重度障礙，一次發放全額年金之 40％；重 度障礙，全額年金之 20％； (2) 遺屬給付：加保一年為全額年金之 5 個月，每滿 2 年加發 一個月； (3) 喪葬給付：一次給付全額年金 5 個月； (4) 老年年金：原則上每月給付，給付水準為全額年金乘以（保 TP 6 PT 表七為我國各項老年生活基礎保障之分類及人口分佈情形（經建會 2002）。
險年資 / 全額年金所需年資）。其中所謂全額年金所需年 資依被保險人於開辦時強制納保或以後自願加保時之年 齡計算，例如當時 25 歲，則須投保 40 年方可領取全額年 金，若為 30 歲，則只須等待 20 年。任何年逾 40 歲者， 則得加保 25 年後方可享有全額年金之老年年金給付。 3. 保費計算：第一年保費為全額年金之 10％，即月繳 750 元。其中 政府最少補助 20%（對一般被保險人）。中低收入者補助率為 40%，列冊的低收入戶全額補助，障礙者補助 40%到 100%。當 然，反應人口老化及保險財務的狀況，保費金額會因應調整。 4. 老人福利津貼：對國民年金保險開辦時已逾 65 歲以上的人口， 國民年金保險另提供每月 3,000 元之老人福利津貼，不過此項津 貼之發放須經資產調整，並抵扣已領有其他養老給付。 5. 政府財務需求：依經建會的估計，如果國民年金保險於 2003 年 開辦，第一年估計增加 154 億元之經費支出，其中包含保險補助 123 億元，行政事務費及開辦費 31 億元，同時得繼續支付已發放 支各項敬老生活福利津貼 160 億元。不過，到 2018 年，辦理國 民年金保險之政府財務負擔，已較不辦理國民年金保險，而維持 目前各項老人生活津貼的經費需求為低。到 2031 年時，開辦較 未開辦減輕 385 億元的年度經費負擔。 6. 國民年金保險基金：國民年金保險基金為開辦國民年金保險之專 戶，收入包括保險費及孳息、基金運用收益、公益彩券盈餘供政 府補助或負擔款項、滯納金、利息及罰鍰，及其他收入等。至於 政府新增的財務負擔，原來規劃是以提高加值型營業稅稅率一個 百分點來支應，在最新規劃中則未再確定說明。 2006 年 7 月底的臺灣經濟永續發展會議中達成共識，加速推動國民年金保險 制度的執行時程，以 2007 年為目標年，為為數逾 400 萬未有任何退休後或老年
表四 我國老人經濟安全制度之現況
退休金 就業者退休金 1. 軍公教人員退撫制度 2. 私校教職員工退撫制度 3. 勞工退休制度 就業者保險 1. 軍人保險 2. 公教人員保險 3. 勞工保險 社會保險 未納保者保險 4. 國民年金保險（立法審議中） 津貼 1. 老年農民福利津貼 2. 敬老福利生活津貼 3. 原住民敬老福利生活津貼 救助 國民年金開辦前之過渡措施 1. 中低收入老人生活津貼 2. 榮民就養給與 資料來源：劉玉蘭(2004), p.440
表五 我國各類退休金制度（2003 年底）
費率(%) 保險費分擔(%) 項目 類別 人數 法定 現行 本人：雇主：政府 基金餘額 （億元） 公教人員保險 622,851 4.5％－9％ 7.15 公務人員(35:65)* 私校教職員(35:32.5:32.5) 515.8 勞工保險 8,102,570 6.5％－11％ 5.5 有一定雇主(20:70:10) 無一定雇主(60:40) 漁會會員(20:80) 4,459.2 公教人員退撫基金 617,113 8％－12％ 8.8 35：65 2,396.2 勞工退休金（舊制） 2,952,468 2％－15％ 雇主自定 雇主全額負擔 3,143.8 說明： 1. 自 1999 年 5 月 31 日起，「公保」與「私校保」合併為「公教人員保險」，＊表政府以雇主身份負擔保險費。 2. 勞保基金為普通事故保險 4,309.2 億元及職業災害保險 149.9 億元之總合。 3. 勞工退休金人數為提存廠商開戶時員工人數，家數提存率為 10.10％，受益員工率為 44.74％其提撥費率由雇主在法定範圍內自定。 4. (*)表政府以雇主身份負擔保險費。 資料來源：劉玉蘭(2004), p.641
表六 我國目前各項老人救助與津貼措施（2004 年 3 月）
津貼類別 發放人數 發放總額 / 年 發放規定 榮民就養給與 約 10 萬人 （月領 13,550 元） 約 185 億元 退除役官兵傷殘或年老無工作能力未接受公費安養者 中低收入老人生活津貼 約 16 萬人 月領 3 千元：5.8 萬人 月領 6 千元：10.3 萬人 約 99 億元 家庭平均收入在最低生活費標準 1.5 倍以下：每人每月 6,000 元 1.5－2.5 倍：每人每月 3,000 元 老年農民福利津貼 約 60 萬人 （月領 4 千元） 約 316 億元 65 歲以上，參加農保或漁會甲類會員年資合計 6 個月以上者 敬老福利生活津貼 約 68 萬人 （月領 3 千元） 約 242 億元 65 歲以上，未有下列各款情事者： 1. 政府補助收容安置者 2. 已領取軍、公教月退休金或一次退休金 3. 已領取中低收入老人生活津貼、身心障礙者生活補助費、 老年農民福利津貼或榮民就養給與者 4. 所得 50 萬元以上，不動產 500 萬元以上 5. 入獄服刑、因案羈押或拘禁 資料來源：劉玉蘭(2004), p.5表七 我國老年基礎保障範圍
25~64 歲 65 歲以上 保障類別 人數及比例 保障類別 人數及比例 未參加公教、軍、勞保 約 384 萬人 (32%) 無任何保障 約 45 萬人 (22%) 已領取公教、軍、勞保 老年給付 約 65 萬人 (31%) 已領取公教、軍、勞保老 年給付 約 60 萬人 (5%) 重複領取保險及津貼 約 35 萬人 (17%) 參加公教、軍、勞保 約 757 萬人 (63%) 已領取各項老人津貼 約 61 萬人 (30%) 合計 1,201 萬人 合計 206 萬人 註：此表為 2001 年 12 月之靜態資料表八 勞工退休金與勞保老年給付的比較
勞工退休金 項目 舊制 新制 勞保老年給付 法源依據 勞動基準法 勞工退休金條例 勞工保險條例 適用對象 適用勞基法之勞工 適 用 勞 基 法 之 本 國 籍勞工 符合勞工保險條例規定者 收 支 保 管 中央信託局 勞工保險局 勞工保險局 請 領 條 件 及方式 於 服 務 單 位 退 休 並 符 合 請 領 退 休 金 條 件時，由雇主給付退 休金 年滿 60 歲時向勞保 局 請 領 個 人 帳 戶 累 積金額 符合勞工保險條例請領老 年給付條件時向勞保局請 領 給付方式 退休金一次付清 月退或一次給付 一次給付（未來將朝年金化 方式規劃） 給付標準 前 15 年每一年給 2 個基數，第 16 年起 每一年給 1 個基數， 最高總數以 45 個基 數為限(按退休前 6 個月平均工資計算) 個 人 帳 戶 累 積 金 額 及收益 前 15 年每一年給一個月， 第 16 年起每一年給二個 月，最高以 45 個月為限， 加計 60 歲以後年資，最高 總數以 50 個月為限(按退休 前三年平均月投保薪資計 算)表九 新 舊 勞 工 退 休 制 度 比 較
法律 現行勞動基準法 勞工退休金條例 制度 採行確定給付制，由雇主於平時 提存勞工退休準備金，並以事業 單位勞工退休準備金監督委員會 之名義，專戶存儲 採行確定提撥制，由雇主於平時為勞工 提存退休金或保險費，以個人退休金專 戶制（個人帳戶制）為主、年金保險制 為輔 年資 採計 工作年資採計以同一事業單位為 限，因離職或事業單位關廠、歇 業而就新職，工作年資重新計算 工作年資不以同一事業單位為限，年資 不因轉換工作或因事業單位關廠、歇業 而受影響 退休 要件 勞工工作 15 年以上年滿 55 歲者 或工作 25 年以上，得自請退休； 符合勞動基準法第五十四條強制 退休要件時，亦得請領退休金 新制實施後， 1. 適用舊制年資之退休金：勞工須符 合勞動基準法第五十三條（自請退 休）或第五十四條（強制退休）規 定之退休要件時，得向雇主請領退 休金 2. 適用新制年資之退休金：選擇適用 勞工個人退休金專戶制之勞工於年 滿 60 歲，且適用新制年資 15 年以 上，得自請退休，向勞保局請領月 退休金；適用新制年資未滿 15 年時 應請領一次退休金。另，選擇適用 年金保險制之勞工，領取保險金之 要件，依保險契約之約定而定 領取 方式 一次領退休金 領月退休金或一次退休金 退休 金 計算 按工作年資，每滿一年給與 2 個 基數。但超過 15 年之工作年資， 每滿一年給與 1 個基數，最高總 數以 45 個基數為限。未滿半年者 以半年計；滿半年者以一年計 個人退休金專戶制： 1. 月退休金：勞工個人之退休金專戶 本 金 及 累 積 收 益 ， 依 據 年 金 生 命 表，以平均餘命及利率等基礎計算 所得之金額，作為定期發給之退休 金 2. 一次退休金：一次領取勞工個人退 休金專戶之本金及累積收益。 年金保險制： 領取金額，依保險契約之約定而定 雇主 負擔 採彈性費率，以勞工每月工資總 額之 2%至 15%作為提撥基準，應 提撥多少退休準備金，難以估算 退休金提撥率採固定費率，雇主負擔成 本明確。提撥率不得低於 6% 勞工 負擔 勞工毋需提撥 勞工在工資 6%範圍內可以自願提撥， 享有稅負優惠法律 現行勞動基準法 勞工退休金條例 優點 1. 鼓勵勞工久任 2. 單一制度，較易理解 1. 年 資 採 計 不 受 同 一 事 業 單 位 之 限 制，讓每一個勞工都領得到退休金 2. 提撥率固定，避免企業經營之不確 定感 3. 促成公平的就業機會 缺點 1. 勞工難以符合領取退休金要 件 2. 退休金提撥率採彈性費率，造 成雇主不確定的成本負擔 3. 僱用中高齡勞工成本相對偏 高，造成中高齡勞工之就業障 礙 勞工必須擇優適用
伍、全民健康保險制度之改革
我國在 1995 年實施全民健康保險制度之前，社會醫療保險服務包括軍人保 險、公教人員保險、勞工保險中的醫療保險及中低收入家庭健康保險等，大概為 59%的人口提供醫療保險照顧。全民健康保險為強制納保，承辦全民健康保險的 中央健康保險局也是保險人，負責納保支付和保費收取等行政職責。到 2004 年 時，全民健康保險納保人數已逾 2 千 2 百萬人，達全國人口 98.6%。由於全民健 保有整合及擴大之前勞、農、軍公教、低收入家庭醫療保險部分之特性，因此也 延續了這些保險的若干規定，例如把被保險人依就業及職域別分為六類十四目， 保費以投保薪資或設算所得為計算基礎，以及政府對不同投保類別提供不同保費 補助比率等情事。 根據法律規定，全民健康保險應維持財務獨立及平衡，保費分別由被保險 人、雇主及政府分不同比例共同負擔。被保險人之扶養親屬應（得）隨同被保險 人連同投保，稱為眷口，但每一被保險人所須付費之眷口數不超過三個人。 全民健康保險開辦時費率為 4.25%，2002 年提高為 4.55%，之後即未再調整， 而改以提高部分負擔、更嚴控審查特約醫療院所申報費用，在總額支出規範下， 調整支付點值的方式來試圖解決健保財務的失衡。 健保的財務失衡在 1999 年起即已相當明顯，當年度的收支差短達 210 億元， 2000 年有 10 億的盈餘，但 2001 年到 2005 年分別出現 15.6 億、15.7 億、4 億、 4 億及 63 億的收支缺口。其中 2003 年及 2004 年的缺口縮小，除了反映健保局 於 2002 年調漲費率及部分負擔外，也因為 2003 年 SARS 爆發，導致一般性疾病 需求降低所致。 依健保局的統計，全民健康保險施行的十年內，健保支出以平均每年 5.9% 的成長率上升，而收入成長率為 4.82%，因此收支差缺是必然的現象。我國人口 老化當然是導致健保支出上漲的一個主要原因，老年人口健康情形較差，自然會對醫療服務有較高需求，同時也可能需要較昂貴的醫療服務。表十比較 2003 年 及 2004 年我國全民健康保險依年齡組別的人口分配及申報健保給付的分配，明 白顯示老年人口使用較高比例的健保資源，再依表十的相關給付表達在圖七至圖 十一中，可以得出 45-49 歲的人口為臨界點，超過這個年齡階層，即超過比例的 耗用較多健保資源。隨著人口老化程度提高，這種情形只會更加嚴重。 除了高齡化對健保的衝擊外，我國健保的財務制度中亦有相當多值得檢討的 地方。例如政府對不同職域者提供不同補貼，不同職域的被保險人的投保薪資與 實質薪資各有不同的折讓率，二、三類在工會及農漁會投保的保險人都以平均費 率投保，與實質所得水準無關等，都不符合全民健康保險主張公平的量能收費的 社會保險目標。根據行政院「二代健保規劃小組」的分析，目前的健保財務制度 在保費徵課面有以下的各項問題： 1、投保人六類十四目的分類，勞、資、政三方有不同的保費分攤方 式，被保險人轉換工作就必須申報退保/加保手續，增加相當的行 政成本。 2、投保薪資低於實質薪資，且勞資雙方皆須負擔保費，使勞資雙方 皆有意願低報或降低經常性薪資，以減少保費，再以其他名目支 付薪資。 3、第二、三、五、六類等被保險人的定額保費自 1999 年以後即未 調整，大幅降低保費收入的所得彈性。而第一類被保險人中，有 14％（2003 年統計）的勞動者以最低工資投保，最低工資未調整， 這些被保險人薪資增加亦不可能反映在保費收入上。 4、全民健保強調的量能付費設計，事實上無法達成。從垂直公平和 水平公平的角度評估，由於投保薪資，按口計費，選擇依賴投保 等規定和行為，都使保費負擔與家庭所得的分配呈現水平不公和 垂直不公的現象。 5、最後，由於被保險人的部分保費是由政府與雇主共同分攤，因此
發生道德危機(moral hazard)的可能更高。被保險人需求更多的照 顧，自己雖可能必須面對較高的保費，但也有一部分是由政府與 雇主分擔，免費乘車(free-riding)或最少部分免費乘車的行為，自 然促使醫療支付水準上漲。 行政院於 2002 年成立二代健保規劃小組，研擬全民健保各層面的改革方案， 其中有關財務規劃方式的重點如下TPF 7 FPT ： 1、保費計算基礎改為家庭綜合所得總額，並加計例如軍教人員的薪 資所得，十八萬定額免稅的稿費、演講鐘點費等之免稅所得。被 保險人改為以綜合所得稅申報時之納稅義務人及申報親屬為一 個單位，單位內所有成員只需共繳一份保險費，依費率乘以家庭 所得總額計收。同時，並有最低保費和最高保費（例如十倍）之 設計，以維持全民健康保險為一保險，不宜要求被保險人承擔超 高保費的性質。 2、政府與雇主仍須承擔健保財務責任。不過，這兩個部門的財務責 任與健保保費的費率，亦與健保支付需求並不直接相關。對政府 而言，在二代健保制度推動時，即以前一年政府補助經費占健保 收入之比率為一固定比率，依實施首年的健保支付額計算政府的 經費負擔，以後年度依前三年的 GDP 平均成長率及個人醫療支 出平均率調升。至於企業方面，則以實施前三年企業及雇主所負 擔保費、企業用人費用之比率之平均，作為基準費率，實施期間， 企業負擔的保費責任皆以年度用人費用乘以基準費率計算，與健 保支付總額，或者個人醫療支出變動無關。不過，如果經濟成長 同時也反映在薪資水準的增長上，則企業的負擔也會因而提高。 3、二代健保特別強調的財務責任（或者可稱為財務究責，financial TP 7 PT 行政院衛生署(2004)。
