引言
第一节 联总的起源
(一)关于需要成立战后救济组织的早期认识
(二)1941 年 9 月在圣詹姆斯宫召开的盟国政府代表会议及其结果
(三)1942 年 2 月 2 日提出的“战后救济大纲的建议草案”以及美国国内的反应 (四)1942-1943 年的三个协定草案
(五)1943 年 10 月劳-凯恩斯代表团前往华盛顿 (六)1943 年 11 月 9 日的最后正式协定
(七)资金的供应
第二节 联总全会及其工作
(一)1943 年 6 月 30 日盟国间委员会提交全会第一届会议的报告 (二)全会的各次会议 1943 年 11 月至 1946 年 12 月
(三)全会所属各委员会及其工作 第三节 联总行政部门的人员和组织 (一)工作人员的聘用
(二)华盛顿总署 (三)欧洲地区署 (四)中国署
(五)服务处与派遣团 (六)同“受援国”的关系
引言
联合国善后救济总署(联总)是第二次世界大战期间所创建的组织之一。这个组织一开始 就打算成为临时性的，而且在那些非永久性的组织中，它也是比较短暂的一个。可是联总在 这类组织中很突出，因为它虽是临时性的却并不短命。创建这个组织的思想本身就是历史上 的一个新的起点，联总成功地把这一思想变为行动，也是历史上的一个里程碑。在联总业务 结束后五年多的 1954 年，我们可以相当有信心地预言，这个在第二次世界大战中出现的临 时性组织，今后还会三番五次地被人们提到。而联总在其短暂的活动过程中所使用的方法和 所取得的经验，使未来的政治家在遇到类似任务时，将仍然会对它发生实际的兴趣。
在二十世纪四十年代内，联总经历了酝酿、诞生、活动与解散的过程，当时地球表面上 凡有人居住和可以通行的地方，已由于近代西方技术的惊人发展而联结成一个紧密相连的整 体。人类在技术方面实现世界规模的联合，这一成就，已由第二次世界大战在其结束以前终 于确实达到了全世界范围的事实所证明。可是这个令人伤感的事实，也证明这样一个真实情 况，即这一代人虽然为了贸易和战争的目的而已经有效地联合起来，却还没有做到四海一家。
当第二次世界大战的迫切需要刺激了一种残忍的技术发展而发明原子武器时，人类显然已进 入了一个不断遭受自我毁灭的危险时期，要避免这一危险，就得在全球因技术上的联合而组 成一个单一战场之后，使全人类在道德上联合成一个单一社会，在这个社会里，人人都怀着 四海之内皆兄弟的感情从事活动。
联总的重要历史意义在于：它向人类力求达到的当前这个非常迫切的目标，迈出了值得 注目的一步；创建联总的决定，犹如发布了全人类在道义上团结的宣言；这一宣言之所以给 人以更深刻的印象，是由于它不是一纸具文，而是一个实际的行动纲领。尤其是，成立联总 所要进行的活动已卓有成效地展开了，它通过那些虽遭受战争但损失较小而能提供援助的其 他国家的人民自愿慷慨解囊，对经受战争而需要援助的一些国家的人民进行了救济。
在联总的工作中，一批相对地说比较富裕和有力量的民族，有意识地担负起对遭受战争 摧残的国家的更为不幸的人民进行善后救济的责任，有组织地满足仍然活着的整个一代人的 需要，而不管他们的种族、宗教和文明如何。例如，联总既向以大米为主食的人类半数提供 救济，也向以面包为主食的人类的另一半提供救济，虽然世界范围救济事业的创始人以及当 时掌握军事和政治局势的一些人全都属于吃面包的那一半，虽然他们为了要救济吃大米的民 族而不得不对自己这一半人类必需的食品消费实行严格的配给。
这种乐善好施的美德当然并不是人类文明史上前所未闻的。过去，当一些社会遭受了诸 如战争、饥荒、洪水或瘟疫的摧残而处于紧张状态时，常常得到遥远地区私人的施舍，甚至 一些国家的政府偶而也仿效其臣民的这种美德——例如，在公元前 227 年的古希腊世界，一 些政府对遭受地震破坏的罗得岛上的居民就竞相进行救济。联总的新特点是，在这个二十世 纪中叶的国际组织里，当时存在的绝大多数政府都相互合作，为全世界遭受苦难的各族人民 提供善后救济。事实上联总已成为未来遍及全世界的福利国家的无庸置疑的先驱；而且，虽 然它不过是第二次世界大战所遗留下来的黑暗中的一次短暂的闪光，但它确实铺设了一条照 明跑道，如果人类要使自身免受它自己的专门技术目前所造成的毁灭的威胁的话，就得沿着 这条照明跑道所指的方向前进。
第一节 联总的起源
(一)关于需要成立战后救济组织的早期认识
联总是……对于当前联合国这一世界合伙组织及有关政府有无能力达到和平时期目标 的首次重大考验。它是自由人民为培育有效的协同工作习惯而作的第一次大胆尝试。现在临
到我们大家来证明，世界上的国家，不仅为了战争与破坏，而且为了互助与医治创伤，能够 联合起来从事公益活动。这样，在和平方面所赢得的胜利，将不亚于战争的胜利。
首先预见到“善后救济”的需要并加以详细说明的，是英国经济作战部，这是一个专门 扩大敌国经济困难的部门。1940 年 8 月，封锁已扩大到整个欧洲。当时，人们对这样一个 问题相当怀疑，那就是流亡在外国的盟国政府及其为盟国事业服务的人民(特别是挪威的海 员)将如何对待他们在敌占区的家庭和人民所受到的封锁威胁。因此，人们感到，在封锁的 同时应当发表一项宣言，说明欧洲一解放就可获得食物供应，英国政府并将为此而建立储备。
必须记住，此时美国还仍然是一个“中立”国家。
与此同时，贸易的停顿引起了或者将会引起物资过剩的问题。过去出口到德国、意大利、
比利时、荷兰、丹麦、挪威、法国和中欧的粮食与原料不再能找到正常的市场了。因此生产 国看来似乎要有大量的存货积压起来，从而给生产者带来苦恼。由于缺乏运输船舶，这些困 难又进一步加剧了。
过剩问题影响了英联邦的许多国家，影响了法国的非洲殖民地(它们已同戴高乐和“战 斗法国”同患难，共命运)以及比属刚果。这也是南美国家所关切的问题。1940 年 7 月在哈 瓦那召开的美洲外交部长会议，讨论了一些措施，将那些对于美洲的共和国具有重大意义的 积压商品进行临时处理和有组织地销售。
英国于 1940 年 8 月成立了政府剩余物资输出委员会(主席是下院议员阿瑟·格林伍德)，
还成立了政府各部门负责人委员会，由弗雷德里克·李滋-罗斯爵士(经济作战部大臣)担任主 席。这些委员会所面临的问题是：(1)如何使过剩问题同战后欧洲的救济工作协调一致起来，
(2)探讨同美国合作的可能性。美国当局对于当时向它进行的试探所作出的反应是令人失望 的。它似乎倾向于特别救济措施的想法。
因此，联总的筹备史可分为两个阶段：(1)1940 年 8 月至 1941 年 9 月(圣詹姆斯宫会议)
——物资过剩时期；(2)1941 年 9 月至 1943 年 11 月(联总协定签字时期)，这时已是物资匮乏 而不是物资过剩了。到了此时，政府有关“过剩与救济”的工作也已从经济作战部移交给贸 易部了，政府各部门负责人委员会则更名为战后商品政策与救济委员会。在 1940 年 8 月(这 是联总筹备史的起点)，正在考虑中的过剩物资有花生、干椰肉、椰子油、棕榈仁、棕榈油、
棉子、亚麻子、蓖麻子、小麦、玉米、大米、肉类、牛、皮革，糖、咖啡、可可、胡椒、香 蕉、棉花、剑麻秆、铜和烟草；受到影响的生产国都是英联邦成员国(当时包括缅甸以及未 来的巴基斯坦、印度或印度联邦的领域，此外还有锡兰)，英国的非洲殖民地、马来亚、西 印度群岛、法属非洲殖民地、比属刚果、荷属东印度群岛以及中美和南美一些国家。
温斯顿·丘吉尔于 1940 年 8 月 21 日向欧洲被侵略国家提出了最终要对它们进行救济的 肯定保证，他提出：
我们的意图是，不仅对德国，而且也对意大利、法国以及被德国占领的所有其他国家，
实行严格的封锁，并且还要加强这种封锁。……由希特勒来承担全部责任，并且希望呻吟于 希特勒枷锁下的欧洲各族人民以一切方法提供协助，加速砸烂枷锁那一天的到来。同时我们 能够并且愿意事先作出安排，以便在任何遭受奴役的地区完全肃清了德军并真正获得了自由 之后。就可以迅速运进粮食。我们将竭尽全力鼓励在全世界建立粮食储备，从而使欧洲各族 人民，我慎重地说明，包括德国和奥地利人民在内，能够始终看到这个确定无疑的事实，即 一旦纳粹势力被粉碎，他们所有的人将立即获得粮食、自由与和平。
这种随着胜利的到来就可获得救济的保证就是联总活动的基石。在英国经济作战部下面 设立了一个救济司，负责使过剩问题和对已“解放”国家的救济问题，协调一致起来。
本章要说明一个伟大的国际组织是如何从这个小小的开端发展成为有效地展开活动的
组织的。联总首次作出了有组织的努力，去消除所造成的破坏，是创造而不是毁灭。在一系 列大的国际组织中，诸如国际复兴开发银行和国际货币基金组织(两者是布雷顿森林会议的 产物)，国际贸易组织，粮食与农业组织，联合国教育、科学及文化组织以及联合国组织本 身，联总走在最前面，成为创建一个新的、联合的、和谐的与建设性的世界所不可或缺的先
组织的。联总首次作出了有组织的努力，去消除所造成的破坏，是创造而不是毁灭。在一系 列大的国际组织中，诸如国际复兴开发银行和国际货币基金组织(两者是布雷顿森林会议的 产物)，国际贸易组织，粮食与农业组织，联合国教育、科学及文化组织以及联合国组织本 身，联总走在最前面，成为创建一个新的、联合的、和谐的与建设性的世界所不可或缺的先