聯合國反恐之規範特色

即便從聯合國反恐公約、議定書、大會決議及其他專門機構之文件等等，對 於恐怖主義並未形成一個清楚的定義，聯合國仍致力於從各類型的恐怖主義活動 相關聯的國際條約，要求締約國採取措施，並敦促國際間合作，藉此形成國際性 的安全網，來捉捕恐怖主義的黨羽。縱有學者認為，關於恐怖主義活動的處理方 法，不是故意漠視就是在條文中賦予各締約國廣泛授權且同時使用模稜兩可的文 字，反而會造成國家容易濫用而擴張職權。即便如此，亦不妨害反映在各議題上 的反恐公約在法律上的強制力，綜合以上關於反恐的國際公約，大致可以歸納為 下列幾點特色。

第一項 跨活動性與跨國性

由於恐怖主義活動著重在犯罪行為的政治目的，其表現出的行為與普通刑法 上的普通犯罪，如殺人、傷害、恐嚇或脅迫等等無異。既然法律上已有適用及對

125 S.C. SCOR, 57th Sess., 4453rd mtg, at 5, U.N. Doc S/PV. 4453 (Jan. 18, 2002).

應之處，我們也就無法也無需再就恐怖主義行為另訂一個國際犯罪的一般條約規 制。況且恐怖主義行為可能跨及航空、海上、爆裂物或危險物和洗錢活動，這些 都是無法只用單純一個公約就得以規制。

再者，恐怖主義籌措資金的方式，可能透過非法交易、販賣人口、毒品或來 自海外捐款等跨越國境又跨領域的多重管道取得。現今恐怖組織亦透過網路方式 進行招募或籌劃，無孔不入的滲透，這些都成就了恐怖組織日益壯大，也造成了 難以用一個全面性的法律來規範的局面¹²⁶。

此外，恐怖份子為了引起世界關注，曾明目張膽地宣布將鎖定顯目地標，作 為下次恐怖攻擊的目標。雖然恐怖攻擊發生在著名或具有象徵性意義的建築物並 非新聞，例如 911 事件即是攻擊象徵美國資本主義的世貿大樓。隨著交通發達，

國與國之間的交流更便利外，恐怖份子跨越國境，在不同國家發動恐怖攻擊也越 來越頻繁。

第二項 規範空泛性

縱使陸續通過若干有關恐怖主義的國際公約，從不同活動側寫出恐怖主義的 行為，但是對於具體打擊恐怖主義的措施、懲罰規定的執行等等，仍由各國依照 其國內法對恐怖主義來理解，換言之，毋寧是由各個國際反恐公約寬泛地授權各 締約國決定選擇和執行反恐行動的手段。

舉例而言，對於航空器非法劫持的防範措施，於《關於制止非法劫持航空器 公約》第9 條第 1 項規定：「當第 1 條第 1 項所指之任何行為已經發生或即將發生 時 ， 締約 國應 採取 一切 適當 措施 ，以 恢 復或 維 護合 法之 機場 對航 空器 的 控 制。」，及《關於制止危害民航安全之非法行為公約》第10 條第 1 項規定：「締約 國應依國際法及國內法盡力採取一切可行措施，以防止第 1 條所稱之犯罪發 生。」。

至於海上恐怖主義活動的防範措施，於《制止危及海上航行安全非法行為公

126 現今聯合國正在制定關於國際恐怖主義的全面公約（Comprehensive Convention On International Terrorism）。

約》第13 條第 1 項第 a 款規定締約國應採取一切切實可行之措施，防止在該國領 土內到在領土以內或以外準備犯罪之行為。爾後於議定書則出現較為具體的防範 措施，例如第 8 條之 2 第 5 項規定如有正當理由懷疑該船舶或船上人員正在實 行、曾經實行或即將實行該議定書所列舉之犯罪，得登臨船舶和對船舶採取相應 措施（包括攔截、登臨船舶和搜查船舶、船上貨物和人員、質詢船上人員以確認 是否已實行或即將實行相關犯罪）等等。

保護人質方面，則是在《防止和懲處侵害應受國際保護人員罪刑公約》第 4 條第 a 款中以「採取一切切實可行之措施，以防止在各該國領土內策畫在其領土 以內或以外，實行第 2 條所列之罪。」及《反對劫持人質國際公約》第 4 條 a 款 規定「採取一切實際可行之措施，以防止為在其領土內外進行第 1 條之犯罪行為 而在起領土內所作之準備，包括禁止鼓勵、煽動、籌劃或參與劫持人質行為之個 人、團體和組織在其領土內從事非法活動之措施。」，要求締約國採取相應措施 以防使恐怖主義挾持人質。

綜上所論，聯合國在規範框架下訂定出公約欲達成的目標，至於達成目標的 手段，則交由各會員國依照國內法規範自行訂定。這種立法模式，在跨國或跨區 域的組織裡並不少見，因為具體指示實行措施可能會涉及到宗教文化環境差異，

為了顧全各會員國的主權及文化多元性，這種寬泛的授權規定無疑是較彈性及空 泛的作法。再者，恐怖主義所產生的行為並非犯罪領域外之行為，聯合國僅是將 某些規範中的犯罪行為歸類為恐怖主義，並要求締約國確實行使管轄權並懲戒。

而這些寬泛的規範也可視作聯合國善意的提醒，在於要求各締約國加強國內法的 防範政策。

第三項 情報交換

承前所述，儘管並沒有一個條款明確且具體要求締約國，當恐怖主義活動發 生時，應與之戰鬥或逮捕恐怖份子，然而，在各公約中設有相關國家應採取相關 措施之責任，以防止公約所列之恐怖主義行為，並依法起訴或引渡犯罪者或嫌疑

犯。除此之外，公約均一致要求締約國應彼此交換情報，例如《防止和懲處侵害 應受國際保護人員罪刑公約》第 4 條第 b 款、《反對劫持人質國際公約》第 4 條 b 款、《核材料實物保護公約》第 5 條第 2 項第 b 款、《制止危及海上航行安全非法 行為公約》第 13 條第 1 項第 b 款、《制止恐怖主義爆炸的國際公約》第 15 條、

《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》第 18 條第 3 項¹²⁷、《制止核恐怖主義行 為國際公約》第6 條及《制止危及海上航行安全非法行為公約 2005 年議定書》第 12 條等公約。

另一方面，不論是公約、決議或是宣言，聯合國規範體制下，都鼓勵締約國 彼此能互相交換情報。誠然，由於當代恐怖主義活動具有跨國性、組織性等特 點，難以期待單憑一國之力就足以打壓恐怖主義活動，因此國際間合作即是不可 避免的趨勢。事實上，曾有學者指出，國家間情報交換失靈，是導致美國未能提 前阻止911 恐怖攻擊發生之原因之一¹²⁸。有鑑於此，安全理事會第1267 號決議才 會提出制裁制度，鼓勵各會員國能蒐集國內一切可疑恐怖份子或組織等情報後提 交名單，由安全理事會調查統整後公布該名單，再交由各會員國注意。這樣的合 作方式在現今已經越來越常見，從國內各組織到各國整合，情報的流通是越來越 容易，但正因為如此，隱私權的問題也越來越需要受到關注。

127 「締約國應進一步合作，防止發生第 2 條所列犯罪，按照其國內法交換經核實之準確情報，並

協調為防止實行第 2 條所列犯罪而斟酌採取之行政或其他措施，特別是：（a）在各主管機關間建

立聯絡管道，以便就第 2 條所列犯罪，安全並迅速交換資料；（b）相互合作得就關於第 2 條所列

犯罪進行以下調查：（i）有理由懷疑餐與此項犯罪之人之身分、行蹤和活動；（ii）與此項犯罪有 關之資金流動情況。」

128 Peter P. Swire, Privacy and Information Sharing in the War on Terrorism, 51VILL.L.REV.951, 951-952 (2006).