第二章 聯合國體系下反恐之規範
第四節 聯合國體系下之反恐文件
不論是聯合國大會、人權理事會、人權事務委員會或是特別觀察員，聯合國 體制內針對反恐議題作出不少決議、宣言和其他報告。以下本文將聚焦於此，討 論關於反恐議題下，各專門機構作出具體的指示或要求，以及所面臨的困境。
雖然聯合國大會過去在恐怖主義議題上通過很多宣言和決議，但最重要的里 程碑是1994 年的《消滅國際恐怖主義措施92》以及2006 年通過的《聯合國全球反 恐戰略93》。這份戰略參考了當時秘書長 Annan 所提交的報告94，建構起打擊恐怖
89 Status of Treaties, UNITED NATIONS, https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=IND&mt dsg_no=XVIII-15&chapter=18&Temp=mtdsg3&clang=_en (last visited July 20, 2017)
90 International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, Dec. 09, 1999, U.N. Doc.
A/RES/54/109; 39 I.L.M. 270, T.I.A.S. No. 13075.
91 Status of Treaties, UNITED NATIONS, http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&
mtdsg_no=XVIII-11&chapter=18&lang=en (last visited July 20, 2017)
92 G.A. Res. 49/60, supra note 83, general.
93 G.A. Res. 60/288, U.N. Doc. A/RES/60/288 (Sept. 8, 2006).
94 U.N. Secretary-General, Uniting against Terrorism: Recommendations for a Global Counter-Terrorism Strategy: Rep. of the Secretary-General, U.N. Doc. A/60/825 (Apr. 27, 2006).
主義的四大支柱95，此後每兩年審視會員國或國際組織在該戰略框架內所採取的 措施，包括交流最佳措施、加強合作和報告執行程度等等。除此之外，從2006 年 起，大會通過了48 份關於恐怖主義各主題的決議，例如《在反恐同時保護人權和 基本自由》、《數字時代的隱私權》等主題。
另一方面，安全理事會採取依照《聯合國憲章》常見的制裁手段壓制恐怖主 義，例如第 1267 號和第 1269 號決議針對塔利班（Taliban）和蓋達（Al-Qaida）
等相關組織，並於後續決議中陸續更新制裁名單96。之後的第1373、1540 和 1624 號決議也相繼建構起防止和打擊恐怖主義的框架。從2013 年起，安全理事會進一 步地重申將依據《聯合國憲章》第 7 章，採取一切手段消除恐怖行為對國際和平 與安全的威脅。例如，第2133 號決議即關注於綁架和挾持人質，呼籲各國在爭取 人質安全獲釋的同時也要避免向恐怖份子讓步；第 2170 和 2178 號決議聚焦於壓 制外國恐怖主義戰鬥人員97和對恐怖主義的資助管道，例如透過非營利組織或慈 善組織等。
此外，安全理事會關切到恐怖份子的資金來源之一是通過跨國性組織犯罪受 益，例如販賣武器、人口、毒品、文物和非法交易自然資源等等，因此在第 2195 號呼籲除了加強邊境安全和管制之外，各會員國和組織間亦應加強合作和戰略交 流。值得注意的是，第2242 號決議提及了實現性別平等和增強女性權能的方法，
將有助於對抗暴力極端主義（violent extremism）與恐怖主義。在第 2253 號決議 中，安全理事會更新了制裁名單，將與 ISIL（ISIS）有關之個人和組織列入制裁 名單中，呼籲各會員國切斷恐怖組織的資金來源和其他支持管道，並譴責利用新 的通訊技術進行煽動、招募、籌措資金或籌劃恐怖行動等行為。當然，其他聯合
95 四大支柱指的是針對下列四項目標，採取相應措施：「消除有利於恐怖主義蔓延的條件」、「防
止和打擊恐怖主義」、「建立會員國預防和打擊恐怖主義的能力及加強聯合國系統在此處的作用」
和「確保以尊重人權和遵守法治作為反恐之基礎」。
96 Consolidated United Nations Security Council Sanctions List, UNITED NATIONS SECURITY COUN CIL, https://www.un.org/sc/suborg/en/sanctions/un-sc-consolidated-list (last visited July 20, 2017)
97 「外國戰鬥人員」一詞一般指離開原國籍或住所地，而出於意識形態、宗教動機或金錢交易，
作為武裝衝突叛亂或非國家武裝團體並參與暴力行動之人。See Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights, Foreign Fighters under International Law, ACADEMY BRIEFING No. 7, 36-42 (2014).
國機構下諸如經濟及社會理事會和人權理事會，在這個議題均提供不少貢獻。
綜觀來看，本文集結聯合國系統內的文件，大致可歸納出聯合國對於反恐的 脈絡如下。
第一項 恐怖主義的定位
聯合國在譴責恐怖主義之時，對於恐怖主義的本質，有下列兩點正確的理 解：
第一款 恐怖攻擊無正當化事由
聯合國大會在決議中多次提到，政治、宗教、意識形態、種族、思想等理 由，都不能作為恐怖行動的抗辯。其中並強調，恐怖主義的行為嚴重違反聯合國 維護國際和平與安全的宗旨和原則，不論在何處發生、基於何種目的，亦不論是 由何人所為，均是犯罪行為98。恐怖主義的根源在於當地的經濟、社會和政治理 念的摩擦，例如民族或宗教歧視、政治排斥、社會經濟邊緣化或缺乏善政等等，
社會衝突過程中造成很多人選擇用極端的方式表達意見。從而，在恐怖主義實踐 的過程中，多半以弱勢99、非主流群體之地位，對抗國際社會上相對強權的群 體。然而，恐怖攻擊不僅蔑視生命、破壞人權民主和法治，危及國際和平與安 全，並阻礙社會經濟發展，甚至會使國家運作陷入失序的緊急狀態而動搖政府。
因此，不論從實然或應然面來觀察，恐怖攻擊並不存在有正當化事由。
第二款 恐怖主義應避免落入刻板印象
聯合國大會和安全理事會在反恐議題上多次提及：「恐怖主義不能與特定宗 教或文化作連結。100」，在在提醒世人應避免對特定文化或宗教有過多的臆測。
當恐怖攻擊發生時就以有色的眼光譴責或排擠特定的群族，即便恐怖主義因其地
98 G.A. Res. 49/60, supra note 83.
99 所謂弱勢，並非單純是數量問題，弱勢族群主要指在國家或國際社會中等公開領域沒有能力掌
握發言權和代表權的人群。換言之，他們可能實際在數量上是多數，經濟富裕，但在政治權力分 配的結果上卻明顯弱勢，而被忽略或邊緣化，甚至可能是從屬強權而被殖民的狀態，又或者文化 教育上是被動的情形。
100 G.A. Res. 60/288, surpa note 92, at preambular ¶ 8.
理位置及歷史因素，與穆斯林的關聯性相較於其他宗教來得緊密，特別是從上個 世紀末以來，中東地區恐怖活動頻繁，恐怖份子信奉特定宗教的比例相對高，然 而這並不能表示可以直觀地認定特定宗教信徒皆為恐怖分子。事實上，1950 年代 的恐怖活動大多是由歐洲人主導，在北愛爾蘭地區，基督教徒之間的衝突亦紛擾 了百年。遺憾的是，911 事件發生之後，主流社會強權以受害者之姿，加上媒體 過度渲染，穆斯林被貼上恐怖組織的標籤，教徒無端變成了各地恐怖攻擊的頭號 嫌疑犯。為了導正這種刻板印象的謬誤和偏差，安全理事會多次在決議中明白揭 示，「不能也不應將恐怖主義與任何宗教、國籍、文明或種族聯繫起來101。」
因此，聯合國大會決議常見到以下文字：「《世界人權宣言》所確認人人享有 的權利和自由，包括不會因為種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見 解、國籍或社會出生、財產、出生或其他身分等而有不同102。」從國際人權出 發，倡議國際社會在打擊恐怖主義之時能兼容並蓄、尊重、包容和理解多元的文 化價值，這樣的呼籲有助於消除偏見與歧視，用包容與接納的態度才不致加深社 會衝突間產生的仇恨與裂縫，也才能治本地根除恐怖主義的蔓延。
第二項 促進國際合作與交流
聯合國成立的宗旨就是提供一個跨國平台，凝聚國際社會共識，共同謀求和 平與發展。而恐怖主義不分區域的無差別攻擊，破壞了國際和平與安全，對國際 社會造成莫大的威脅，這種跨國性特點，單靠個別國家從事反恐很難達成功效，
國際合作成為必然的趨勢。因此，1994 年 12 月聯合國大會通過《消滅國際恐怖 主義措施宣言103》，要求各國採取措施消滅國際恐怖主義，並重申譴責恐怖主義 的一切行為，指出那些行為危害國家間和民族間的友好關係，及威脅國家領土完 整性。
在管轄權部分，聯合國安全理事會第 1370 號決議明確重申：「所有國家應對
101 S.C. Res. 2253, at preambular ¶ 4, U.N. Doc. S/RES/2253 (Dec. 17, 2015).
102 G.A. Res. 58/187, at preambular ¶ 7, U.N. Doc. A/RES/58/187 (Dec. 22, 2003).
103 G.A. Res. 49/60, supra note 83.
於資助、計畫、支持或犯下恐怖主義行為或提供安全庇護所的人拒絕給予安全庇 護。」確立了恐怖份子不得以政治犯為藉口尋求庇護，並在許多反恐公約上要求 締約國遵守「不引渡即審判」原則。換言之，締約國若不將恐怖份子引渡到有管 轄權之國家時，就要選擇在自己的國家內起訴並審判，不得給予庇護。
除了法律方面的合作之外，關於技術合作方面，2003 年作成的《國際預防犯 罪中心活動框架內加強國際合作和技術援助以促進各項有關恐怖主義國際公約和 議定書之執行104》和2004 年通過的《聯合國毒品和犯罪問題辦事處活動框架內加 強國際合作和技術援助以促進各項有關恐怖主義國際公約和議定書之執行105》即 籲請各國交流技術。常見的技術合作是反洗錢、資訊安全、航運安全等等，以反 洗錢為例，國際間採取了許多措施，例如加強對銀行業者的控管、打擊地下銀 行、規範稅收優惠國家之行為、監控貴重物品貿易和加強管理慈善事業基金等 等。又因為販賣毒品獲得的利潤高昂，許多恐怖組織與毒品犯罪掛勾，以取得源 源不絕的資金。查緝毒品的同時，從源頭或流向處追緝恐怖組織也是相當重要的 任務。
此外，為了有效切斷任何對恐怖組織的資助，倘若得知有資金流向是有助於 或支持恐怖主義行為者，聯合國將會對其施以制裁手段。制裁手段是《聯合國憲 章》規定下維護和恢復國際和平與安全的重要措施之一，因此安全理事會於 1999 年第1267 號決議設立制裁委員會，專門管理制裁名單，除了各締約國會掌握這份 名單外，還會放在公開的網頁上，任何人都能在安全理事會制裁委員會的網頁上 看到該名單以及被列入名單之理由106。依照安全理事會第 1267、1333、1989、
2083、2161 和第 2253 號決議編制的名單，包含個人、團體、法人等等，均會被
2083、2161 和第 2253 號決議編制的名單，包含個人、團體、法人等等，均會被