第二章 戰後臺灣師資培育制度的變遷
第三節 臺灣社會變遷對師資培育制度的衝擊
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
23
第三節 臺灣社會變遷對師資培育制度的衝擊
「流浪教師」現象的形成除了與師資培育中心大量開放後，也和臺灣歷年出 生人口數有密切的關係。近二十年來臺灣社會觀念轉變，結婚率愈來愈下滑，社 會結構已呈現老年化及少子化的社會。35隨著臺灣歷年出生率的逐漸下滑，造成 學校招收的學生人數銳減，致使臺灣教育市場教師供過於求，最直接影響的就是
「流浪教師」，無法考取教師較職的人數愈來愈多，本節將針對臺灣社會變遷對 師資培育制度造成的衝擊作分析。
一、 少子化趨勢
筆者根據內政部戶政司人口資料庫的統計數據，整理近 33 年臺灣歷年的出 生人口總數表。整體而言，臺灣的歷年出生人口從民國 73 年開始，幾乎都呈現 下滑的狀態。1988 年、2000 年和 2012 年臺灣受到傳統習俗生肖偏好的影響，每 逢龍年的時候出生人數都較其他年來的多。臺灣出生數在 1998 年首度跌落低於 30 萬人，觀察 87~99 年的十二年間，出生數從 27 萬 1,450 人降至 16 萬 6,886 人，
平均每年減少 8,700 餘人。36根據上述的數據顯示臺灣的新生兒人口呈現負成長，
臺灣正面臨少子化的現象，一旦出生數減少，勢必影響學校就學的人數。
政府有鑑於出生人口的逐年下滑，入學年齡人口連帶減少，學校將面臨招生 不足的危機，2008 年行政院通過《國民中學階段精緻國教發展方案》，自 98 學 年度起國中新生編班人數調整為每班 34 人，並採逐年降低 1 人至 30 人妥為因 應。37即使政府實施逐年降低各班學生人數，試圖舒緩少子化的影響，但全臺縣 市依舊面臨學生來源銳減的衝擊，有些學校面臨併校或廢校的危機。
根據教育部統計處編印的資料提供，106 學年度國中 7 年級新生數為 208,900 人，較 105 學年度 214,818，減少 5,918 人，減幅為 2.83%。從整體來看，106 學 年度 7 年級至 9 年級學生數總計 653,464 人，較 105 學年度的 687,204 人減少 33,740 人，減幅為 5.16%。教育部統計處推估，從 106 學年度至 112 學年度國中 新生數將持續下降，減少 25,525 人，平均每年減 4,254 餘人，減幅為 2.04%。38
35 葉俊文，〈少子化、人口老化及人口減少的成因、衝擊與對策〉，《臺灣經濟論衡》（2：6，
2004），頁 11-46。
36 內政部戶政司，《人口資料庫》，檢索網址：https://www.ris.gov.tw/346，檢索日期：2017 年 12 月 25 日。
37 教育部統計處，2009，《國民教育階段學生人數預測分析報告（98-103 學年度）》，民國 106 版，臺北：教育部。
38 教育部統計處，2017，《國民教育階段學生人數預測分析報告（106-121 學年度）》，民國 106 版，
臺北：教育部。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
24
少子化的趨勢造成各校學生人數下降，使得學校規模日漸縮小，帶來併校或 廢校的危機，最直接的影響是學校編制內的教師。根據 2012 年公布的《國民小 學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則》，第四條有關國民中學教職員額 額編制的規定，在教師的部分提及：「每班至少置教師二人，每九班得增置教師 一人；全校為達九班者，得另增置教師一人」。39顯見教師的員額編制係按照班級 數進行固定比率的配額，所以當新生入學的班級數少於畢業班級數時，就會形成 超額教師。在少子化後的教師就業市場，正式職缺必須先保留給因班裁減或學校 裁併問題形成的超額教師，剩下的教師缺額才開放給投身教育事業的儲備教師，
造成教師甄試的競爭更為激烈。
二、教師供需失調
根據師資培育及藝術教育司的《106 年師資培育統計年報》的統計數字，各 類師資培育核定招生的名額從 84 年至 93 學年度穩定成長，從 84 學年度 9,719 人至 93 學年度達到最高峰的 21,805 人，成長的速度超過一倍。40根據《師資培 育法》培育與核證之師資人員任職情況表的統計，從 90 學年度開始師資的任教 率開始下滑，從 90 學年度 83.77%到 105 年學年度 54.81%，下滑比率接近 30%。
各類師資培育核定招生名額持續上升的同時，臺灣社會也正面臨少子化的衝擊，
從 1998 年至 2016 年為止，臺灣的出生人口數一直快速下滑，此消彼長的情況 下，大量的師資投入逐漸萎縮的教育市場，是「流浪教師」現象急遽惡化的原因。
根據表 2-3-3 的統計，在 90 學年度，參加教師甄試錄取成國中小學正式教 職的人數有 1 萬 3,308 人，代理代課教師有 292 人，任教率為 82.51%，達到歷年 最高峰，但從 91 學年度後便逐漸降低，至今尚上回升。
從《105 年師資培育統計年報》的統計數據，可以歸納兩個現象，第一，核 證的師資人數愈來愈下滑。第二，在 104 年及 105 學年度在公立學校代理代課人 數高達 1,546 及 1,586 人，正式老師的錄取是 1,241 及 851 人，代理代課教師的 聘用人數超越正式老師，顯示政府釋出的正式教師缺額比代理代課還少，「流浪 教師」因為無法錄取正式教師，只能到全臺各地擔任學校的代理代課教師，這種 情況已成常態。
39 教育部，《國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則》（臺北，教育部 2，017）檢 索網址：http://edu.law.moe.gov.tw/LawContent.aspx?id=FL008932，檢索日期：2018 年 4 月 25 日。
40 師資培育及藝術教育司，《105 年師資培育統計年報》，（臺北：教育部，2016），頁 323。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
25
綜上所述，臺灣的新生兒人口呈現衰退趨勢，而各類師資核定的合格教師人 數愈來愈多，大量的教師投入教育市場，但由於少子化的現象，減班減師的問題 逐年嚴重，造成教師市場供需失衡，出現擁有合格教師證書卻無法找到正式教職 的現象，形成臺灣「流浪教師」的現象。
圖 2-3-1：臺灣歷年出生人口變化圖
說 明：筆者根據表 2-3-1 繪製。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
26
表 2-3-1：1984-2017 年臺灣出生人口總數一覽表
年分 出生總人口數 年分 出生總人口數
1984 371,008 2001 260,354 1985 346,208 2002 247,530 1986 309,230 2003 227,070 1987 314,024 2004 216,419 1988 342,031 2005 205,854 1989 315,299 2006 204,459 1990 335,618 2007 204,414 1991 321,932 2008 198,733 1992 321,632 2009 191,310 1993 325,613 2010 166,886 1994 322,938 2011 196,627 1995 329,581 2012 229,481 1996 325,545 2013 199,113 1997 326,002 2014 210,383 1998 271,450 2015 213,598 1999 283,661 2016 208,440 2000 305,312 2017 193,844
資料來源：內政部戶政司，《人口資料庫》，檢索網址
https://www.ris.gov.tw/346
檢索日期：2017 年 12 月 25 日。三、《所得稅法》修法後的影響
就《所得稅法》修正案而言，1943 年中華民國政府推行《所得稅法》，考量 當時各省小學教師薪資不依的問題，且未達課稅的起點，乃規定小學教師薪資免 繳所得稅，中華民國政府遷臺後，由於財政困難，也未能改善教師待遇，乃延續 此政策；1956 年正值《動員戡亂時期臨時條款》時期，從事國民教育及幼稚教育 工作人員待遇偏低之考量，將軍人薪資、托兒所及幼稚園教師亦納入免稅範圍；
由於推動九年義務教育，1979 年將薪資免納所的的規定，擴及國民中學及私立 初級中學教職員。41
41 財政部財政史料陳列室，〈推動取消軍教薪資所得免稅〉（臺北：財政部，2018）檢索網址：
http://museum.mof.gov.tw/ct.asp?xItem=15087&ctNode=61&mp=1，檢索日期：2018 年 4 月 25 日。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
27
軍教免稅是基於動員勘亂時期背景，及因從事國民教育與幼稚教育工作人員 待遇偏低等考量而來，隨著時空環境的變遷，1991 年李登輝總統解除《動員戡亂 時期臨時條款》，上述的因素已消失，這種基於身分別、職業別的免稅規定早就 應該丟棄，軍教免稅議題在立法院已討論多年，2008 年立法委員高志鵬、余天和 余政道在立法院提出取消軍教免稅的提案。他們對軍教納稅提出一些想法：
政府討論軍教免稅已討論多年，為符合所得稅量能課稅原則，並建立公平 稅制，且袪除軍人、中小學教師長期揹負不繳稅之污名，希望立法院盡速 通過取消軍教納稅的法案。42
2010 年立法委員王幸男也對取消軍教免稅向行政院質詢時說道：「臺灣從 1955 年開始實施軍教免稅，至今已超過五十五年，當時制訂軍教免稅這種嚴重違背租 稅公平原則的動機是因為動員勘亂時期背景，及因從事國民教育與幼稚教育工作 人員待遇偏低等考量而來，但隨著時空變遷，上述所有因素皆已消失殆盡，這種 基於身分別、職業別的免稅規定早就應該丟棄廢止了，而民怨之聲也早就此起彼 落。而政府徵稅應該公平公正，如果執政黨對於軍教免稅改革是所謂：課多少補 多少，這種假改革要如何面對其他納稅人？」43
最後，2011 年立法院三讀通過《所得稅法》修正案，取消軍教免稅。2013 年 國中小教師開始申報綜合所得稅。有鑑於教師課稅後造成的衝擊，政府研擬相關 配套措施，其主要精神是「課教師，補教育」，實際的內容有三點：第一，補助 國中小約聘行政或輔導人力；第二，調增國中小及幼稚園導師費；第三，降低國 中小教師授課時數，國中小均減 2 節，導師可再減 2 節，所減授的課節未達專任 教師授課時，則由學校依《中小學兼任代課及代理教師聘任辦法》聘用代理代課 教師協助。44
學校教師降低授課時數與本研究關心的問題有關，依照減課規定，平均一個 正式教每週如果減課二到四節課。若學校規模有百名教師，學校一週就多出兩百 到四百節課，倘若這些多餘的課程由正式教師授課，政府必須支出龐大的人事經 費，但減少的配套措施，政府給予地方補助是代課教師的經費，而非聘用正式教 師的經費，因此，學校為了降低人事成本，招聘大量的代課教師，由於偏低的鐘 點費，讓教師的流動率增加，偏遠地區的學校甚至出現招聘不到教師的窘境。課 稅後的配套措施實施後產生許多兼代課的教師，不但未能改善「流浪教師」現象，
還使臺灣「流浪教師」的現象更為惡化。
42 立法院，〈委員會紀錄〉《立法院公報》，100：10，2010，頁 358。
43 立法院，〈委員會紀錄〉《立法院公報》，99：41，2010，頁 211-213。
44 吳宜蓉，〈「流浪」教師的形成、現況與困境：以高雄市某國中為例〉，頁 42-43。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
29