臺灣綜合高中政策推動過程遭遇的困難與成因

本節整合文件分析與訪談結果，據以探討臺灣綜合高中政策推動過程遭遇的 困難與成因。文件包括政府報告書、研究報告，以及立法院公報等，訪談資料則 以編碼呈現。

壹、臺灣綜合高中政策推動過程遭遇的困難

根據文件分析與訪談資料，歸納出臺灣綜合高中政策推動過程中所遭遇的困 難共十項，分述如下：

（一）政策變動性高

綜合高中實施初期，其辦學模式、教材、課程、師資、組織員額等因應措施 付諸闕如（教育部，2003），在實施過程中始陸續補充相關法則，甚至在政策推 動發生困難時，方朝辦學模式、實施階段目標，以及推動策略進行調整（教育部，

2003），政策的不穩定性造成辦學的困難，在訪談資料中也可見一斑：

可能就是說綜合高中為什麼好像沒有往前一步的感覺，⋯⋯可能要去思考定義 是什麼，只是就近入學嗎？還是人人有校讀，人人有書讀，人人讀他要讀的書？

十五歲的學生他是應該要分流發展，還是他還是要有通識教育？然後通識教育 跟分流發展各在一個學生學習的比例應該佔多少？應該是說政策沒有操弄得 好，因為這中間接下來是高中職社區化的配套，然後到現在均質化⋯⋯。（C7）

由上述資料可知，政策變動導致學校難以理解政策本質，在執行上較難有依 循的方向，亦無法瞭解政府當局對於綜合高中的定位及未來的發展之方向為何。

（二）政治上缺乏有力支持者

綜合高中的試辦、實施，由於一開始實驗性質較為濃厚，在入學方面，政策 甫推行之際仍未有完整的因應措施；在課程規劃方面，綜採職業教育法等規範；

在學制定位方式，原擬加強技職教育但是受到母法〈高級中學法〉的規範，儘管 在正式實施後陸續補齊相關法條，但是上述問題仍無法完全解決，顯示沒有有力 決策者的支持是政策推行的一大困境。

有力的支持者是影響政策穩定執行的重要關鍵，由訪談資料也顯示出政治上 支持的重要性：

換人了嘛。換人，部長司長，⋯⋯我覺得這是另外一個問題啦，很多人在某一 個點他可能會喜歡推陳出新，大家就來推這個東西，不過這個東西久了就不流 行了，不是新的啦，他也失去興趣了。（A1）

（三）政策缺乏法源依據

由分析立法院公報（1997）可知，在綜合高中政策決策過程中，關於高中類 型多元化的討論主要聚焦於入學方式，包括免試升學、學區制等均受到討論，但 該政策本身所需的相關配套措施並未見討論，教育部甚至表示「邊作邊修正」（立 法院公報，1997），於政策納入正式學制後才逐漸立法，造成基層辦理的困難。

（四）地區性需求差異大

根據教育部委託臺灣師範大學教育研究中心之專案成果報告（楊思偉，2000）

指出，綜合高中的辦理情形因為地區性差異，呈現冷暖兩極化的現象；而在訪談 資料也指出在不同地區對綜合高中的需求也不同：

學生基本上他在選擇上，其實我雖然沒有冷氣，我雖然沒有專車，但是學生還 是會來選擇我的學校，為了要選普通科。（C3）

綜合高中需要大量的增設，那它大概有兩個關鍵，一個就是要全校試辦，而不 是只是拿出部份班級來辦，另外一個就是最好全區試辦，就是整個地區。⋯⋯

像台東本身高中職不多，而且他是各類型的高中職都只有一所，所以他們很適 合這樣子來作。（A2）

然而政府在推動綜合高中政策時，並未確實掌握各地區的教育需求，導致後 續在政策推動上產生困難。

（五）多元選修制度難以落實

「多元」、「選修」是綜合高中的特色，然而根據教育部委託臺灣師範大學教 育研究中心之專案成果報告（楊思偉，2000）、教育部委託臺灣師範大學技術職 業教育研究中心輔導訪視辦理綜合高中課程實驗之學校的期末報告（技術及職業 教育中心，1998；技術及職業教育中心，1999；引自劉曉芬，2007）均指出多元 選修理想的落實有困難，在訪談資料中也顯示選修制度的困境：

（綜合）高中所謂的選課，其實是「規劃」的一種必修課，怎麼叫規劃？⋯⋯

我先規劃好嘛，如果這邊滿了你就去選那，其實你想選這邊，門都沒有你就不 能去那邊了啦！我幫你規劃好了啦！不是說你自己可以自由選的啦！

由此可知多元選修制度在教育現場的推動確實有困難，從試辦迄今都仍未能 解決，選修理想淪為形式化。

（六）招生情形不佳

綜合高中的政策價值為「均等」，然而政策推動至今無論就校數、學生人數 僅佔後期中等教育的少數比例，甚至有資料（課綱問題討論，2012）指出學生人 數的減少以至於影響學程開設狀況。

訪談資料也顯示家長普遍不了解／接受綜合高中「適性」、「均等」的理想，

例如下列的訪談資料顯是在與家長溝通時的困境：

雖然我們一直宣導說我們是綜高，跟學生說我們是綜高。但國中升高中的時 候，所有家長不會因為你是綜高來選你，他是把你當作普通高中來選，所以我 們在試探的時候，他們都是要選學術學程。（C1）

綜合高中的學生數、校數比例不高，顯示社會大眾對其接受度仍相當有限，

甚至選讀的家長與學生心中也往往另有想法，招生情形不佳顯示政策推動之不 易。

（七）師資設備補助有限

相關訪視報告（技術及職業教育中心，1998；技術及職業教育中心，1999；

引自劉曉芬，2007）、楊思偉（2000: 4），以及教育部（2003）的報告中都指出人 員與教學設備的缺乏是推動綜合高中政策的困難之一。

在設備部分，高中學校在開設專門學程時，面臨實習教室與設備缺乏的窘 境，同樣高職學校亦需增購教授基本學科之相關教材，在沒有足夠經費的支援 下，學校即使有意願辦理綜合高中亦沒有相關硬體設備得以配合。

在師資部分，綜合高中的推動衝擊現有師資結構，進而影響到教師的工作權 利，而政府對於師資轉型進修並沒有一套整體性之規劃，使師資轉型在運作上不 夠順暢與完善，除了轉型之外，師資控管也造成教學人力的不足，訪談資料也顯 示出在推動上的困難：

（辦理綜高）牽涉到學校結構面的問題，因為他有課程的改變，他有選修的機 制就會牽涉到老師的上課的時數的問題，穩定或不穩定，師資要去精算。⋯⋯

可是這很多中間法規的配套沒有配套，例如有共聘老師的規定嗎，那這些東西 怎麼做，你懂嗎？（C7）

（八）升學競爭力未受到肯定

升學競爭力未能與高中職相抗衡，使得綜合高中的教學成果受到質疑（楊思 偉，2000；教育部，2003），因為綜合高中高一修習基本能力科目，自高二後才 開始修習專精科目，因此被認為在升學方面，修習的相關課程不及普通高中多，

在就業方面，所習的技能亦不及高職學生專業，使得綜高成為家長與學生的次等 選擇。

（九）課程設計不佳

由於綜合高中課程兼採高中與高職課程綱要，在高一升高二以及學術／專門 學程的銜接均產生困難，加上綜合高中目前仍沒有自己的教材，以至於教學上產 生困難，例如：

綜合高中一年級數學為高中版，二年級專門學程數學為高職版，在課程內容銜 接上有問題。（課綱問題討論，2012）

99 課綱的基礎生物（上）、（下）是由 95 課綱的一年級基礎生物（全）和二年 級的生物（上）、（下）整合而來，內容差異不大，但學分數僅剩4 學分，教學 進度相當匆促。（課綱問題討論，2012）

（十）輔導成效不彰

輔導機制是綜合高中政策適性理想落實的最大關鍵，然而相關研究報告均顯 示輔導機制的成效不彰（技術及職業教育中心，1998；技術及職業教育中心，

1999；引自劉曉芬，2007；課綱問題討論，2012），除了在學校輔導機制的設計 問題之外，家長與學生的心態也難以改變，而近年來新政策的實施，例如十二年 國教政策也可能會對綜合高中的延後分流特色造成衝擊。

貳、臺灣綜合高中政策推動過程困難的影響因素

本部分擬由實務層面了解影響臺灣綜合高中政策推動困難之因素，進一步以 訪談資料釐清其影響因素，俾便後續建立臺灣綜合高中前瞻性政策借用評估架 構。

為深入了解影響綜合高中借用困難的因素，作者依據訪談資料結果，以回答 待答問題二：綜合高中政策落實與推動的因素為何？茲將訪談資料歸納分析出綜 合高中政策推動過程遭遇的影響因素，分述如後：

一、政策目標與美國不同又不夠明確，實施後一再修正

根據文獻、文件分析可知，臺灣與美國實施綜合高中的背景有頗大差異。臺 灣為什麼要做綜合高中？借用這個政策想要解決什麼問題？這是教育實務人員 普遍的疑惑，因為政策中並沒有一個具體的指標被提供來判斷政策到底是否有 效，所以現場產生了這樣的狀況：

所以我才問是達到怎樣的預期結果，為什麼你知道嗎？因為我知道有些學校他 們預期結果是希望綜高的升學帶來比較亮眼的成績。（C2）

我們學校的體制作法上跟國外非常不一樣，國外很多地方像美國，它適合用綜 合高中的原因是說，它那個學區裡面沒有太多的資源去辦兩個不同的學校，⋯⋯

那我們台灣呢？地區很小，學校很多，有必須這樣子來設置嗎？（A3）

教育部為了要推動這個（綜合高中）用補助的方式，每辦一班補助多少人，那 就有吸引了很多不是那麼一流的學校，那種二流學校就在作這種事情，然後很

教育部為了要推動這個（綜合高中）用補助的方式，每辦一班補助多少人，那 就有吸引了很多不是那麼一流的學校，那種二流學校就在作這種事情，然後很