誰是遊民：無法被精準定義的群體

一般人對於遊民的印象，往往會直接聯想到髒亂、墮落、露宿街頭的一群人，

遊民身分被概括成一種實體的形象，以至於人們常以肉眼來區辨誰是正常人，誰 是「不正常」的遊民。事實上，在眾多的研究文獻與實際接觸中，遊民從來不是 群有著清晰樣貌的群體（高召恩，2003）。過去中外學者對遊民的定義下了許多 功夫，仍未能清楚把遊民的定義釐定出來。原因除了遊民組成的人口複雜、以及 形成遊民的因素不同外，可能還有其他的社會因素一直未被研究者發掘出來，乃 至眾多的研究努力仍未能精確地描繪出遊民的輪廓（陳大衛，2000）。

遊民與社會的關係密不可分，在各種歷史因素、政經結構和社會變遷下，對 於遊民身分有不一樣的認定方式。不同時空背景裡，遊民必須承受整個政治、社 會轉型下的影響，不時跟著調整其「建構身份」（陳祖輝，2013）。因此要了解遊 民在當代社會中的意涵，不能忽視其與社會發展脈絡的連結。

台灣的遊民歷史不長，遊民概念最早可追溯到清領時期。當時受到清朝對移 墾台灣所下的禁海令、禁攜眷令之影響，渡海來台的早期先民大多為具有冒險患 難精神的青年男性，一旦沒有安定工作，常被描繪成為「盜賊、械鬥、謀逆」為 亂的「流民」、「羅漢腳」，「羅漢腳」是當時臺灣無業遊民的俗稱（石桂榕，2007）。 而後日據時期出現的「乞丐」、「流浪漢」，則被視為破壞社會安定的一群人，被 當作犯罪化的治安問題，社會主張應採取強制取締、收容管理的處遇來回應遊民 問題（陳自昌，1995）。

遊民一詞正式出現在政策法規中，是源於民國三十八年國民政府來臺，所訂 定的《台灣省取締散兵遊民辦法》。戰後軍隊大舉遷移來台，組成人口複雜，為 防止部分散兵遊民滲入，使地方社會秩序受到影響，便訂定該法保全治安，防止 匪諜潛伏，由各縣市設立散兵遊民收容所，進行取締工作（林勝偉，2005）。這

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時期的遊民主要指逃兵身分，或是從中國大陸來台、但沒有合法戶籍或有效證件 的不明人士。

隨著散兵遊民的現象式微，民國五十七年，省級地方政府訂立《台灣省取締 遊民辦法》，台北市也於民國六十二年追隨其精神而訂立《台北市取締遊民辦 法》，此時遊民的意涵不再以逃兵為主，主責單位也由原來的憲兵隊，更迭為各 地方政府警察局。在此新辦法裡，政府所認定的遊民有更廣泛的定義，包括（一）

無身份證件者；（二）強銷文具書刊者；（三）乞丐及流浪兒童；（四）不務正業、

沿街遊蕩或露宿街頭及公共場所者。從取締辦法的名稱與內容可以發現，這些被 定義為「遊民」的人，都是可能違害取締辦法精神（地方治安，社會秩序）的潛 在／實際犯罪者，許多條文的內容都在查緝、搜集犯罪事實、查察，自詡為「人 民保姆」的警察機關，需要「取締不法」、「送交收容」、「嚴加考管」，還必須予 以訪問與指導，但事實上警察在遊民工作上主要的動作，仍只是把遊民「關」到 收容所裡（方孝鼎，2001）。這個時期的遊民問題，已從相對單純的管理逃兵及 缺乏身分之人，拓展到對於遊民有更多元的身分認定，但處理遊民的方式，仍以 隔離和監禁為主，遊民被認定是妨礙社會秩序的治安危害者，應由警察單位強制 取締。

隨著社會氛圍的轉換，民國七十八年起，新聞媒體大量報導「遊民」淒苦無 依、邊緣化的生活形貌，又適逢關懷社會弱勢的風氣興起，遊民問題的界定從威 脅社會秩序的偏差行為轉為生活匱乏的社會福利問題，主管單位也由警察局轉到 社會局處，自此將遊民問題福利化（方孝鼎，2001；陳自昌，1995）。在主責機 關移轉社政的當時，台北市於民國八十三年率先修正《台北市取締遊民辦法》為

《台北市遊民輔導辦法》。從法條名稱可看到，社政對遊民不再使用「取締」的 字眼，改以「輔導」取代（江睿之，2011）。而《台北市遊民輔導辦法》（民國 83 年 9 月 27 日）定義的遊民為：於街頭或公共場所棲宿、行乞者，或是疑似罹 患精神疾病、身心障礙而遊蕩無人照顧者。同年，中央的《台灣省取締遊民辦法》

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也廢止，改為具輔導性質的《台灣省遊民收容輔導辦法》（民國 83 年 11 月 26 日）， 將遊民定義為「流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所乞討叫化者」。

此後各縣市陸續訂定遊民輔導辦法，大致參考上述兩辦法對於遊民的定義，

但各地政府的標準略有不同。總歸而言，遊民在這個階段中的社會意義，是台灣 經濟奇蹟發展中不幸的可憐人，是突顯台灣走過戒嚴後重視人權的指標。他們需 要被幫助，否則生命很可能無法維繫；他們需要政府介入以維持作為人的基本生 活品質（黃克先，2006）。而不同於過去強制取締遊民的階段，對遊民的處理轉 為輔導性質後，政府單位在遊民業務的分工上，形成警察人員扮演「查明身分」、

「查明戶籍」與「協助轉介」的角色；社政人員扮演後續收容、輔導與其他服務 提供的角色（潘淑滿，2009）。

自從《台灣省遊民收容輔導辦法》於民國九十五年廢止後，我國目前的遊民 相關法規，以《社會救助法》第十七條為主要法源依據，各縣市主管機關再各自 訂定遊民收容輔導之相關規定（江睿之，2011）。順應社會的變遷，各縣市政府 對於遊民輔導的政策，也隨著進行修正。例如台北市於民國九十六年，將原本的

《台北市遊民輔導辦法》修正成《台北市遊民收容輔導自治條例》，將遊民的定 義轉換為「棲宿街頭、無家可歸須收容輔導之居住狀態」。而其他縣市主管機關，

針對遊民也有不同的界定方法。石桂榕（2007）認為，內政部沒有訂定統一的遊 民定義，造成各縣市政府對遊民有各種不同解讀方式，也使遊民的定義及業務更 加混亂。

究竟誰是遊民？台灣中央法規沒有統一界定，而各縣市地方主管機關自訂的 遊民輔導辦法中，不僅對遊民有不同的界定，甚至連遊民定義相同，都可能在相 關承辦人員實務接觸遊民的過程中，有不一樣的認定標準，而產生業務執行上的 模糊地帶。許多研究（吳欽仁，2007；鄭麗珍，2004）都曾指出，各地方遊民業 務承辦人員、社工人員、警察單位、醫院社福室，甚至是流浪街頭的遊民本身，

對於遊民的定義為何，存在不少爭議。

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遊民在不同的社會脈絡中如何被界定，會決定哪些人具有遊民資格，哪些人 需要政府的安置與協助，哪些人則被排除在社會福利政策之外。國外學者對於遊 民身分的定義，也有許多不同面向的討論。以現代社會而言，多數國家對於遊民 的界定，最主要以居住場所作為最重要的指標。像是美國的遊民政策即認定，缺 乏固定且適當的居所，或是個人暫時以公共、私人收容所或臨時安置機構為夜間 休息場所的人，都稱作遊民（O’Connell，2003）。Johnson（1995）在居住條件之 外，還加入經濟弱勢的指標來定義遊民。他認為遊民不僅沒有固定的住所，也因 為謀生能力不足，處在經濟不穩定的狀態，屬於居住空間和經濟條件雙重匱乏的 一群人。

Daly（1996）則以成為遊民時間的長短及成因，提出四種遊民的類型，更廣 泛定義遊民的意涵：

（一）慢性的遊民（chronically homeless）：長期無固定住所者。

（二）間歇性的遊民（episodically homeless）：時而有、時而沒有固定住所，屬 於不穩定的居住狀態，例如家暴婦女、臨時工等。

（三）過渡性的遊民（transitionally homeless）：因特殊境遇導致短暫失去住所，

例如突發性失業、重病、失去房子等。

（四）隱性的遊民（hidden homeless）：寄宿在別人家、住在車上的人等。

而同為亞洲國家的日本，其遊民政策則是以「在路上生活者」為認定標準，

舉凡睡在公共空間、火車站、人行道等所有人，都稱作遊民（黃梓松，2006）。

國內學者對於遊民的定義，與上述界定概念相去不遠。在台灣首次進行的全 國性遊民調查研究中，林萬億（1995）曾提出遊民的身分界定，應同時考量居住 空間和經濟條件。他建議政府不要以年齡、身體狀況、有無家庭做為遊民的界定 標準，而是考量居住空間、時間和所得三項指標，將遊民定義為在一段時間裡（二 週以上）沒有固定住所，且個人所得低於基本工資者。

鄭麗珍（2004）則依據 Jencks（1994）的建議，將「homeless」中「家」的

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概念定義為個人所擁有的「私人空間」，是陌生人無法自由進出的居住地點，具 有隱密性，因此凡是居住在缺乏私人空間的人就可以稱之為「遊民」，大致包括 兩大類：（一）住在暫時性的收容所內的人（shelter homeless）；（二）露宿不適 人居的公共區域，例如車站、店門口、汽車上、廢棄屋等外展工作人員暱稱的「街 友」（street homeless），但不包括借住親友家及居住空間擁擠的人。

潘淑滿（2005）則認為，台灣對於遊民身分的界定較接近日本觀點，是從狹 義物理環境定義遊民身分，認為只有在公共場所遊蕩或流落街頭的人才是「遊 民」。而美國則是從廣義物理環境定義遊民身分，除了缺乏固定、規律且適當的 夜間居住場所的人之外，以公共、私人 收容所或臨時安置機構做為暫時居住場 所的人也稱之為遊民。而英國的遊民政策則較偏重個人主觀經驗，把「家」視為 是個人內在主觀認同經驗，而不只是客觀空間環境存在事實。因此只要是「找不 到任何一個住處可以讓他感受到家的感覺，或適合居住的人，就符合遊民的身分 要件。

潘淑滿（2005）綜合歸納英國、美國、日本和台灣對遊民資格的界定，提出

潘淑滿（2005）綜合歸納英國、美國、日本和台灣對遊民資格的界定，提出