3. 中國可再生能源法之立法目的與架構
3.5 費用分攤制度
強制上網與分類固定電價制度解決了再生能源發電商之銷售與投資回報 問題，但未解決電力供應商或電網企業收購高成本再生能源電力所支出高於 常規能源所發電力之費用問題123。倘此問題未獲解決，那麼作為獨立市場主 體的電網企業必然無法長期承擔此項額外義務。因此實施上網電價制度後，
必然產生額外費用的分攤問題，而這將是另一個制約再生能源發展之關鍵因 素。如上述，中國能源區域分布失衡，加上再生能源上網電價要高於常規能 源上網平均電價，因此倘要促進再生能源之發展，就必須採取措施開發利用 高成本對局部區域不利影響之問題。
3.5.1 費用分攤之意義與功能
所謂費用分攤制度係指，電網企業收購再生能源電量所發生之費用，高 於按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間之差額，附加於銷售 電價中分攤。即要求各個地區，相對均衡地承擔發展可再生能源的額外費 用，體現了政策與法律之公平原則124。目前中國再生能源發展潛力最大之區 域多位處大西部地區，然此地區之經濟發展卻是相對弱勢，因此，倘要由此 地區之企業與人民負擔高成本之再生能源電價不符公平原則，且亦將制約開 發利用再生能源之積極性，從而影響再生能源之開發利用，而這對實現中國 永續發展戰略是不利的，因此必須實施費用分攤制度。
此制度之核心即藉由全國範圍分攤再生能源開發利用之高成本以解決收 入與支出之不平衡性，要求各區域之全體電力消費者相對公平地分攤發展再 生能源之額外費用，促進再生能源開發利用之大規模發展125，即落實公民義 務與國家責任相結合原則，要求各地區相對均衡地承擔發展再生能源之額外
123 參見李豔芳，前揭註 56，頁 11-21。
124 參見付姍璐，前揭註 62，頁 27。
125 參見林伯強，前揭註 2，頁 352；李俊峰、王仲穎，前揭註 66，頁 33；宮春博，前 揭註72，頁 27。
費用。質言之，由於再生能源資源在地域上分布不均勻，需要採取措施解決 其發電高成本對局部地區的不利影響，因而建立費用分攤制度，即要求各個 地區相對均衡地承擔發展再生能源電力的額外費用。
3.5.2 費用分攤之法源依據
舊法第 20 條規定，電網企業依照本法第 19 條規定確定上網電價收購再 生能源電量所發生之費用，高於按照常規能源發電平均上網電價計算所發生 費用之間的差額，附加於銷售電價中分攤。具體辦法由國務院價格主管部會 制訂。另電網企業為收購再生能源電量而支付合理的接網費用及其他相關費 用，依第21 條之規定，可計入電網企業輸電成本，並從銷售電價中回收。國 家投資或者補貼建設的公共可再生能源獨立電力系統的銷售電價，執行同一 地區分類銷售電價，其合理的運行和管理費用超出銷售電價的部分，依第 22 條之規定，按照本法第20 條規定的辦法分攤。
具體分攤方式按《試行辦法》第 12 條之規定，再生能源發電項目上網 電價高於當地脫硫燃煤機組標杆上網電價之部分、國家投資或補貼建設的公 共再生能源獨立電力系統運行維護費用高於當地省級電網平均銷售電價之部 分，及再生能源發電項目接網費用等，透過向電力用戶徵收電價附加之方式 解決。其電價之附加按《試行辦法》第14 條規定，由國務院價格主管部門核 定，按電力用戶實際使用之電量計收，全國實行統一標準。
收取方式按《試行辦法》第 13 條之規定，再生能源電價附加126向省級
126 按《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》第 15 條之規定，可再生能源電 價附加計算公式為：可再生能源電價附加＝可再生能源電價附加總額／全國加價銷 售電量可再生能源電價附加總額＝Σ〔（可再生能源發電價格－當地省級電網脫硫燃 煤機組標杆電價）×電網購可再生能源電量＋（公共可再生能源獨立電力系統運行維 護費用－當地省級電網平均銷售電價×公共可再生能源獨立電力系統售電量）＋可再 生能源發電項目接網費用以及其他合理費用〕其中：1.全國加價銷售電量＝規劃期內 全國省級及以上電網企業售電總量－農業生產用電量－西藏電網售電量；2.電網購可 再生能源電量＝規劃的可再生能源發電量－廠用電量；3.公共可再生能源獨立電力系 統運行維護費用＝公共可再生能源獨立電力系統經營成本×（1＋增值稅率）；4.可再
及以上電網企業服務範圍內之電力用戶（包括省網公司的躉售物件、自備電 廠用戶、向發電廠直接購電的大用戶）收取。惟倘為地縣自供電網、西藏地 區及從事農業生產之電力用戶暫時免收。再生能源電價附加係計入電網企業 之銷售電價，依本辦法第17 條之規定，由電網企業收取，單獨記帳，專款專 用。所涉及之稅賦優惠政策，按國務院規定之具體辦法執行。至於各省級電 網企業實際支付之補貼電費及發生之再生能源發電項目接網費用，與其應分 攤再生能源電價附加額之差額，按本辦法第19 條之規定，於全國範圍內實行 統一調配。具體管理辦法由國家電力監管部門根據本辦法制定，報國務院價 格主管部會核批。
發改委、電監會於 2007 年 9 月 19 日發布「關於 2006 年度可再生能源 電價補貼和配額交易方案的通知」127，首次實施再生能源電價補貼與配額交 易方案，這標誌著中國再生能源發電費用分攤制度正式啟動。
3.5.3 評析
從上述可知，電網企業按照與再生能源發電商簽訂之併聯協議所全額收 購之上網電價，倘高出常規能源上網平均電價，其中差額部分須在銷售電價 中附加分攤。而為將再生能源電力接入電網系統所產生合理之接網費用與相 關費用亦屬電網企業之輸電成本之一，可從銷售電價中回收。從法條中規定 的高出按收購常規能源電力年平均電價計算的費用以及為收購可再生能源電 量而支付的合理的接網費用以及其他合理的相關費用，就是用系統效益費
生能源發電項目接網費用以及其他合理費用，是指專為可再生能源發電專案接入電 網系統而發生的工程投資和運行維護費用，以政府有關部門批准的設計檔為依據。
在國家未明確輸配電成本前，暫將接入費用納入可再生能源電價附加中計算。
127 參見國家電監會關於 2006 年度可再生能源電價補貼和配額交易方案的通知，中華人 民共和國國家發展和改革委員會網站：http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2007tongzhi/
t20070930_163394.htm（最後點閱時間：2010 年 12 月 20 日）。
（System Benefits Charge, SBC）之形式來收取128。然而，從消費者支出之角 度看，目前再生能源電價附加類似於電價漲價，即附加成了漲價，但從資金 之所有權與用途的角度看，附加與電價具有截然不同的性質。隨電價徵收的 再生能源附加，用於公共利益目標，屬政府收入，具有準稅收性質。而電價 用於企業的個體目標，屬企業收入。但由於再生能源電價附加在價內徵收，
因此性質混沌不清129。
此外，從《試行辦法》中規定，可看出費用分攤制度之結算方式是：以 省網為核算單位，首先墊付購買再生能源之費用，年終進行網間結算，可採 用在銷售電價中預提之方式，或在終端銷售電價核算中計入之方式，由全國 用戶共同承擔再生能源發電的額外費用，這是屬於電網企業網間結算方式。
目前採用的是資金橫向管理之方式，由政府頒發配額證之統一安排，各省級 電網企業之間，進行再生能源電價附加徵收資金與補貼費用之調配130，惟此 處所謂之配額證僅僅是為了實現各省級電網之間餘額與差額之調配，由國 家價格主管部門與電力監管機構下達給省級電網企業的一種資金轉移的憑 據131。有學者指出此制度在實際操作窒礙難行，蓋電網企業、用戶從保護自 身利益出發，皆不願意遵照此規定執行132。