身心障礙者之交通服務

第二章 文獻探討

本章就研究之主題進行文獻探討，第一節民營化、第二節夥伴關係、

第三節身心障礙福利服務的理念、第四節身心障礙者之交通服務。

第一節 民營化 壹、民營化的定義與發展

歐美各國在經歷1930年代的全球經濟不景氣及第二次世界大戰後，

各國百廢待舉，人民生活困苦，為進行戰後重建，社會福利政策有顯著 擴張，使得政府在公共支出不斷地增加。但在1970 年代之後，由於能 源危機引起的全球性經濟不景氣，導致所謂的福利國家危機，包括財稅、

經濟與科層危機，產生對政府官僚體系的低行政效率、福利消費行為無 度乃至政策的合法性等批判（鄭清霞、呂朝賢、王篤強，1995；陳小紅，

1999)。在1980年代為因應福利國家危機，福利多元主義隨之興起，世界 各國福利政策朝向分權化、去機構化、去規則化及去科層化趨勢發展。

透過這些措施的推動，以達到減少成本、提高效率的目標，民營化的風 潮遂在上述的時空背景中產生(黃源協、許智玲，1997)。

而「民營化」所指究竟為何呢？大體上說，舉凡在公共服務、公共 資產、公共基本設施等公共事務上，增加私人部門的參與，縮減政府部 門的角色與降低政府直接的介入均為「民營化」（陳小紅，1999）。換言 之，民營化可說是將政府的功能或活動，部份或全部轉移到民間部門的 一種合法方式，而民間部門是指志願團體、營利組織及非營利組織。顯 而易見的是，民營化的目的是為促進經濟效率及效能，擴大民間的參與 以及提昇服務品質(趙碧華，1996)。

根據相關文獻的整理（廖俊松，1999b；劉淑瓊，2001），倡議民營 化的主要論點包括：提高行政及服務效率與提升服務品質；增加服務的 多樣性、彈性與創新性；運用競爭機制以達到資源的有效配置；提升社 會的參與及發掘資源；降低政府人事及財政負擔；協調與整合社會資源

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網絡 (沈慶盈，2005)。蘇麗瓊、陳素春、陳美蕙(2005)指出臺灣在民國 70年代中期，隨著政府解嚴後，民眾對社會福利或消費意識提高，對於 自身權益或社會福利的「公平正義」原則更加重視，為因應民眾多元需 求，社政業務有增無減，然而此時政府開始檢討組織精簡造成人力無法 相對增加之窘境，為鼓勵民間與政府單位合作，政府推動相關政策，如 內政部頒訂的「加強民間力量，推展社會福利實施計畫」( 1983 )、「加 強社會福利獎助作業要點」( 1989 )、「委託民間辦理殘障福利服務實施 要點」( 1994 )、行政院的「社會福利政策綱領實施方案」( 1994 )、「政 府鼓勵民間辦理社會福利服務實施要點」(1996 )、「推動社會福利民營 化實施要點」 (1997)等法規或方案，奠定了福利民營化的基礎 ( 林萬 億，2006 ；郭登聰，2005)。

貳、民營化的類型

國內外學者就民營化皆有其分類型式，本研究是以臺灣為主要分析 背景，林萬億、陳毓文、秦文力（1997）曾就政府與民間共同推動社會 福利之合作方式，將民營化區分為三種類型與三個階段：

一、 個案委託：指按服務對象特殊需求而作特定服務的委託，民國 50 年代與 60 年代的政府委託均屬此類，委託經費以人數或單 位計算。一般而言，此類委託多為低收入老人、兒童、身心障 礙者及精神病患的收容安置。

二、 方案委託：指政府預定要從事的社會福利方案或活動委託民間 機構執行，始於民國 60 年代末期，成長於 70 年代中期，並持 續至今。委託經費以預定完成整個方案金額計算，此類委託如 身心障礙者之職業訓練與安置；身心障礙兒童之早期療育及日 托服務；重病癱瘓院民看護業務委外辦理等。

三、 公設民營：指政府部門規劃福利服務提供方式、項目、對象，

並提供大部分或全部經費或設施、設備，透過政府部門與民間 團體的契約關係，將原本由政府提供的服務委由民間提供服務；

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如民國 74 年臺北市政府委託「第一兒童發展文教基金會」辦 理「臺北市博愛兒童發展中心」，即開啟了國內公設民營模式 之先河。

現今臺灣在社會福利服務之委辦，政府單位大都運用契約及個案委 託等方式與非營利組織合作。Ketter and Martin (1987)指出政府向另一個 政府或民間購買服務給其受益人的社會服務提供方式，稱為「購買式服 務(purchased service)」，這種服務通常透過契約規範，稱之為購買服務契 約(purchase-of-service contracts,POSC)或服務外包(contracting out)。成功 的民營化係立基於市場競爭、資訊流通、交換成本低以及平等的理念。

社會服務民營化要成功亦需建立在競爭的福利服務供給市場、標準化的 社會福利服務指標、周密的福利法規、健全的福利專業人員制度、具自 主、創新及彈性的民間福利機構等前提條件下 (蘇麗瓊、陳素春、陳美 蕙，2005) 。本研究之委辦方案屬於方案委託的方式，由委辦方透過招 標方式，經由資格符合者之投標單位進行投標，再由委辦方所聘請之審 查委員進行相關條件資格審查後，遴選出適合承辦之單位，再由委辦方 逕行委託。

第二節 夥伴關係

政府與非營利組織夥伴關係此一名詞起源於1970 年代的美國，由 於當時美國遭逢二次石油能源危機，產生停滯性通貨膨所帶來的經濟蕭 條，使得政府稅收逐漸減少，在面臨財政嚴重短缺的問題下，政府無法 因應所有的公共問題，及承擔復甦都市經濟的責任，在此情形下，美國 各級政府開始重新思考新的角色定位，州與地方政府改變做事方式，大 力倡導政府與非營利組織合夥，並允許政府與非營利組織間的競爭

（McQuaid, 2000；引自林美華，2003）。

而在臺灣，政府為提高福利服務效能考量，由於精簡人力的限制，

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因而將許多福利方案委託給非營利組織，此時政府與非營利組織開始就 社會福利服務的共同目標，建立起共同處理問題的革命情感，也可能因 委辦方案而產生溝通協調問題，這再再都是研究者想探討的焦點，本節 首先將釐清夥伴關係的定義及要素，最後，再提出夥伴關係所遭遇的兩 難困境。

壹、夥伴關係的定義與要素

長期以來，市場機制一直是政府推動業務委外經營的主要考量，然 而隨著治理理念的遞移，「公私協力」逐漸取代市場機制成為政府尋求 提昇治理能力、改善治理效應的主流思維。其關鍵在於從市場的「契約 文化」(contract culture)轉換為協力的「夥伴文化」(partnership culture)，

比較可能透過共同參與(cooperative)、協力同工(col-laborative)以營造互 信互惠、風險共承之治理效應(Glendinning, Powell and Rummery,2002；

引自李宗勳，2004)。

1990年代公私夥伴關係已成為公共政策的主要工具與治理模式，在 英國，夥伴關係是新工黨政府發展利害關係社會(stakeholder society)的基 石，並作為執行重要公共政策，例如都市更新、向年青人失業作戰等政 策的重要工具。在美國，夥伴關係對聯邦政府與州政府活化地方都市社 區的創始政策相當重要，也常常成為社區導向的治理模式(林玉華，

2004)。

林美華（2003)指出臺灣過去多是以政府為主體，提供福利；而今逐 漸演變成由社會團體提供服務，不再只是單純地由政府主導，這不同於 過去上對下的傳統互動，逐漸演變成政府與民間共同治理。目前非營利 組織與政府之間的關係，從以往對立到公私合夥，其意味著政府的角色 從服務供給者、生產者與規劃者轉變成服務的管理者、購買者(簽約外包) 與審查者(林淑馨，2015)。而政府與非營利組織的夥伴關係首重合作，

但因為彼此組織文化、背景皆不相同，存在著許多可能影響彼此夥伴關 係的因素。

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一、夥伴關係的定義

Koliba, Meek,and Zia(2010；引自莊俐昕，2013) 認為公私夥伴關係 是一個公、私、第三部門之間的策略聯盟，他們共享風險與權利，並可 為方案增加範疇、視程與支持，彼此間的資源力量也能夠增加方案的可 行性、速度及效能。而Klijn 和Teisman （2003；引自陳敦源、張世杰，

2010）認為公私夥伴關係的定義為：公私行動者之間的長期合作關係，

在其中他們發展共同的產品或服務，並且共享風險、成本和利潤。這些 都是建立在彼此共享附加價值的觀念基礎上。此外Brinkerhoff and Brinkerhoff（2011；引自莊俐昕，2013）認為夥伴關係的定義應包括下 列指標：1.共同決定的目標；2.協力及以共識為基礎的決策；3.非科層結 構及過程；4.以信任為基礎，如同正式關係般穩定的非正式關係；5.夥 伴間共同存在的互動；6.結果及後果的責任分擔。

在臺灣，「協力」一詞經常與「夥伴」、「合夥」、「合作」「合產」等 混合使用，也常用於描述公私部門的互動關係，是指某特定事務的參與 者形成一種不屬於公部門亦不屬於私部門，而是屬於公私部門結合而成 的現象，在互動過程中，公部門與私部門產生平等互惠、共同參與及責 任分擔的關係（吳濟華，1994；吳英明，1996；林淑馨，2013)。曾冠球 (2011)指出公私夥伴關係泛指政府與廠商之具有共同願景與目標，並分 享權威、財務與技術資源，以及風險之一種制度安排。

當前政府業務已難以完全僅自辦，公私部門可以透過政策誘導建立 互動，參考上述學者對夥伴關係的界定，本研究對夥伴關係的定義為：

以契約成為正式公、私部門的合作依據，雙方具有共同目標、共同策劃 執行方案、共同承擔運作風險及成本、共享資源的運用。

二、夥伴關係的要素

要達成公私夥伴關係需要許多要素配合，對於公私部門來說，夥伴 關係是制度也是一種治理工具，要長久合作必須要有共同的目標及願景，

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根據林玉華(2004)、吳英明(1996)對於夥伴關係的要素，研究者做一統整 歸納:

(一) 彼此願意為共同目標而努力:公部門與私部門要彼此信任，

而信任的來源來自於公私部門協力關係應朝向共同目標發

而信任的來源來自於公私部門協力關係應朝向共同目標發