Chaoyang University of Technology Institutional Repository:Item 310901800/34145
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(2) 朝陽科技大學社會工作系 Department of Social Work Chaoyang University of Technology 碩士論文 Thesis for the Degree of Master. 政府與非營利組織之夥伴關係 —以復康巴士委辦方案為例 A Study on Public-Private Partnership of Fu-Kang Bus Service Program. 指導教授：蕭文高 博士 (Wen-Kko Hsiao) 研 究 生：蔡玲君 (Ling-Chun Tsai). 中華民國 106 年 6 月 9 日 June,2017.
(3) 論文摘要 臺灣近年來身障人數不斷攀升，公部門對於身障人士的權益亦日益重 視，尤其在《身心障礙者權益保障法》大修後，身障者之權益更是不容忽 視，而政府重視身心障礙者之社會參與也顯現出身心障礙者「行」的重要 性及迫切性，在《身心障礙者權益保障法》第 16 條、第 53 條皆提到「交 通工具應落實無障礙，以利於障礙者使用」 。而政府也推出各項無障礙交通 工具以利身障者使用，如低底盤公車、無障礙計程車、復康巴士等，而在 這些無障礙交通工具中以復康巴士之使用率最高，因其便利性、便宜性等 皆是服務使用者所偏好的交通工具。 在臺灣大部分的政府單位皆會將復康巴士的業務委託私部門承辦，成 為合作夥伴關係，但也延伸出一些問題，如承辦單位專業性問題、經費資 源不足、從業人員管理、公私部門配合之理念及行政業務不同等問題，造 成復康巴士委辦方案的合作困境，故本研究將以復康巴士委辦方案為例， 探討公私部門間之夥伴關係，研究目的如下: 一、瞭解政府與非營利組織在復康巴士委辦方案的運作模式及現況。 二、以夥伴關係的觀點分析政府及非營利組織辦理復康巴士服務所遇 到之困境。 三、 經由此研究之成果，提出相關政策與實務的建議。. 本研究之研究對象以臺中市、彰化縣、嘉義市、臺南市等四縣市，公、 私部門復康巴士委辦方案中承辦人員做為研究對象，在研究方法上採質性 研究方法，而資料蒐集以深度訪談及公、私部門所提供之書面資料或是政 府委辦之標案書等，作為研究之參考資料；在資料分析中，以主題分析法 在看似散亂的資訊中尋找出主題，進而定義主題並加以分析。 在研究發現中研究者以公、私部門分類簡述:一、公部門所面臨困境如 下:(一)承辦單位之專業性、配合度、服務品質有待商榷；(二)招標單位選擇 性少；(三)復康巴士民眾捐車及營運費不成比例問題。二、私部門所面臨之 I.
(4) 困境如下:(一)政治因素干擾方案執行；(二)經費不足；(三)人員管理問題；(四) 與公部門對於服務方案執行時服務理念、方式有衝突；(五)組織永續經營問 題。三、關於公私部門之合作關係，雙方皆表示時而是夥伴關係、時而是 官、民關係，但皆對於目前之夥伴關係表示良好，原因在於:(一)雙方有共 同的目標；(二)雙方有良好的溝通管道如聯繫會報；(三)現今官僚體制不復 以往；(四)互信、互敬；(五)長期合作的關係；(六)雙方認同合作關係。 經由以上研究發現，研究者針對公、私部門提出幾項建議:一、給公部 門之建議:(一) 降低政治因素干擾方案運作；(二) 要馬兒好也要給馬兒吃飽； (三) 客觀看待客訴問題；(四) 對於標案的擬定應與承辦單位研討；(五) 為 承辦單位開設委辦方案之專業訓練課程；(六) 放寬服務使用者區域使用之 限制及補貼承辦單位相關費用；(七) 宣導民眾捐車與贈與營運費一樣重要； (八) 提升公部門承辦人員之權限及人力資源；(九) 政策須明確，福利規範 考量需彈性；(十)將資源及資訊整合。二、給私部門的建議:(一)提升從業人 員專業能力；(二) 以合理福利待遇留住人才；(三) 減少因客訴問題而影響 夥伴關係的信任感；(四) 增加組織之對外資源聯盟；(五) 訂定嚴謹之組織 規章。. 關鍵詞:民營化、夥伴關係、復康巴士. II.
(5) Abstract With the increasing number of disabled population in Taiwan, the importance of the rights of the disabled is growing among public sector. After the major modification of People with Disabilities Rights Protection Act, the rights of disabled people have become more significant than ever. The government has put a focus on the social involvement of the people with disabilities, which shows the prominent and pressing need in better transportation. In People with Disabilities Rights Protection Act, both Article 16 and Article 53 mention that public transports should provide access-free transportation services for people with disabilities. To implement that, the government has launched various transports for the disabled, such as low-floor bus, access-free taxi, fu-kang bus, etc. Among these transports, fu-kang bus is the most frequently used due to its convenience and fair prices. In Taiwan, most public sectors outsourced fu-kang bus service to private sectors. A partnership is formed; however, some problems come along. For example: the lack of professional skills of the commissioned party, the insufficient funds and resources, the poor management of the employees and the differences between the ideas and administrative operations of public and private sectors. All these problems have caused predicaments to the fu-kang bus commission; therefore, this research is going to review the partnership with the flowing objectives: a. Understand the operation and current state of the commission of fu-kang bus between the government and NPOs. b. Analyze the predicaments in fu-kang bus management from the perspective of the partnership. c. Use the research results as suggestions to relevant policy and practice. The subjects of this research are the fu-kang bus commissioned companies III.
(6) located in Taichung City, Changhua County, Chiayi City and Tainan City. This is a qualitative research composed of depth interviews, written materials from both public and private sectors and bid proposals of government commissions as references. In analyzing these materials, this research applies thematic analysis to set the theme among this seemingly chaotic information, and further analyzes after the theme is defined. In this research, topics are divided and discussed by public and private sectors: I. The challenges faced by public sector: a) the proficiency, cooperativeness, and service quality of the commissioned party is questionable; b) the lack of options of bidding companies; c) the disproportion of donated fu-kang bus and operational cost. II. The challenges faced by private sector: a) the interference of political forces; b) the insufficient funds; c) the poor management of staff; d) the conflicts in ideas and operations with the public sector and e) the sustainable operation of the commissioned party. III. The partnership between the public and private sector can sometimes become government-people relations; however, both sectors agree that it’s so far so good because a) both sectors have a shared goal; b) there is a good communication channel, e.g. the coordination report; c) the bureaucracy is not as strict as before; d) they trust and respect each other; e) it’s a long-term partnership and f) it’s a partnership that mutually recognized. Given the above findings, the researcher would like to bring a few suggestions to the public and private sectors. For public sector, a) cut back the political interference; b) provide sufficient funds and resources; c) handle customer complaints objectively; d) go through the details of the bid with the commissioned party; e) provide professional training programs for the commissioned party; f) ease the restrictions on area service and provide subsidy for the commissioned party accordingly; g) let the public know financial IV.
(7) donation is just as significant as car donation; h) upgrade the accessibility and human power of the authority; i) implement clearly-defined policies with flexible benefits and j) integrate resources and information. For private sector, a) advance the level of proficiency of employees; b) keep the talents with reasonable incentives; c) mitigate the damage to the trust of partnership arisen from customer complaints; d) reinforce the organization’s external network and e) establish stringent articles of organization. Keywords: privatization, partnership, fu-kang bus. V.
(8) 謝. 辭. 當下我所做的努力，別人不一定看得起，但只要我堅持 下去，那份志氣無人能比!就算我是吃素的鯊魚、怕冷的北 極熊，那又怎樣!至少我非常確定，在這個世界上，我是「獨 一無二」! 感謝天恩師德，終於「拖」到寫謝辭的時刻了，此時內心百感交集， 這幾年碩班歲月剪影，不斷地在眼中一幕一幕的上映，有歡笑、有掙扎、 有淚水、有叛逆….在這段期間一方面要面對課業，一方面要面對工作職場 的林林總總，講坦白的，曾經一度懷疑自己得了憂鬱症，但，或許是有宗 教信仰的關係，在我人生低潮期，仙佛總在我身邊，為我加油、鼓勵，陪 我走過無數的撞牆期。 當然，除了仙佛，在我身邊還有很多仙佛派來的貴人，首先要感謝的 是崇正基金會黃董事長的照顧，讓隻身在臺中的我可以有一個安穩的家； 再者，要感謝崇正基金會翁領導嵩慶，感謝他亦師、亦友、亦父、亦知己 般的教導，在各方面全力支持我完成學業，讓桀傲不遜的我可以順利在工 作及學業上找到平衡的尺度；及至感謝姍廷姊在我蒐集文獻上給了我相當 多的寶貴資料及建議。 寫論文的過程其實是一個自己與自己戰鬥的歷程，在這期間，我的指 導教授蕭文高老師就是那個解救我的天使，他一下子要扮演「慈父」安撫 那個因為被論文困住而停滯不前的孩子，一下要扮演嚴厲的教授，更讓我 感動的是，他是我論文最忠實的讀者，改它千遍也不厭倦；同時也要感謝 口試委員秀燕老師及麗紅老師在口試中給予我最真誠的建議及鼓勵，謝謝 您們的包容，您們的親切是我口試中最大的鎮定劑；在此也要感謝所有願 意接受我研究訪談的公私部門復康巴士的承辦人員，感謝你們在繁忙的業 務中還願意接受我訪談，提供給我如此詳盡珍貴的資料。 碩班的生活開啟了我學習的另一扇窗，感謝我的啟蒙教授方孝鼎老師， VI.
(9) 真誠感謝老師的教導，不管學業或是人生的哲學，在在都讓我受用無窮； 而乏悶中帶著有趣的碩班生活當然少不了姊妹們囉，感謝豪哥心靈知己、 感謝 word 天使聆、感謝論文寄宿依雲姊、感謝國圖支援嘉宜妹、感謝人妻 錞的激勵、感謝宜宸、信瑋的搞笑娛樂，活化了我的碩班生活。 「家」是我的溫暖窩一點都沒錯，接下來要感謝我的家人們，首先是 前世情人--我的老爸，謝謝您的樂觀，讓我覺得這個世界永遠都是美好的； 我的老媽，謝謝您的訓練，讓我面對各種人、事能更堅韌的應對；感謝大 哥默默的關心我，過年還包紅包贊助我；感謝大弟及大弟媳，謝謝你們總 把我的事放在心上；感謝二弟及二弟媳，謝謝你們對我無窮盡的支援。 最後要感謝我的祖先，謝謝你們在我寫作過程中承受我滴咕的威脅， 以及謝謝我自己在無數次的對打中，終於戰勝了，也成長了，相信在往後 的日子裡，不管遇到甚麼難題，我都會想起這段對打的日子，同樣以這樣 的鬥志戰勝所有困境。. 蔡玲君 謹誌 2017.08.20 崇正. VII.
(10) 目錄 第一章 緒論 ................................................................................................. 1 第一節 研究背景與動機 ...................................................................... 1 第二節 研究目的與問題 ...................................................................... 5 第三節 名詞釋義 .................................................................................. 7 第二章 文獻探討 ......................................................................................... 9 第一節 民營化 ...................................................................................... 9 第二節 夥伴關係 ................................................................................ 11 第三節 身心障礙福利服務的理念 .................................................... 28 第四節 身心障礙者之交通服務 ........................................................ 32 第三章 研究設計 ....................................................................................... 38 第一節 研究方法的選擇 .................................................................... 38 第二節 資料蒐集方法與對象之選取 ................................................ 39 第三節 資料分析方式與嚴謹性 ........................................................ 41 第四章 研究分析 ....................................................................................... 47 第一節 受訪談縣市政府目前復康巴士委辦情況 ............................ 47 第二節 訪談分析 ................................................................................ 55 第五章 結論與建議 ................................................................................... 93 第一節 研究結論 ................................................................................ 93 第二節 研究建議 .............................................................................. 104 第三節 研究限制 .............................................................................. 108 第四節 研究後續建議 ...................................................................... 109 參考文獻 ..................................................................................................... 110 一、中文文獻 ...................................................................................... 110 二、英文文獻 ...................................................................................... 116 附 錄 ..................................................................................................... 118 附錄一：研究訪談同意書 .................................................................. 118 附錄二：政府與非營利組織之夥伴關係-以復康巴士委辦方案為例-政府部門訪談大綱 ................................................................ 118 附錄三：政府與非營利組織之夥伴關係-以復康巴士委辦方案為例非營利組織訪談大綱 ............................................................ 121. VIII.
(11) 表目錄 表 1 全國近十年身障人數比 ........................................................................ 4 表 2 主要身心障礙者權益保障法修改內容 .............................................. 31 表 3 各縣市復康巴士辦理方式及車輛數表 .............................................. 36. IX.
(12) 圖目錄 圖 1:公部門垂直分隔互動模式................................................................... 15 圖 2:公部門水平互動模式 ........................................................................... 16 圖 3:公私部門水平融合互動模式............................................................... 17 圖 4:政府、公民與第三部門的夥伴關係:21 世紀觀點 ............................ 18 圖 5:ANSELL & GASH 的協力治理模型....................................................... 20 圖 6:無障礙特殊運輸基本分類................................................................... 33 圖 7:復康巴士委辦流程 ............................................................................... 37. X.
(13) 第一章 緒論 第一節 研究背景與動機. 2016-12-09 自 由 時 報 〔 記 者 楊 綿 傑 ／ 臺 北 報 導 〕 「 伊 甸 要 愛 心 、伊 甸 別 欠 薪、 待 命 要 給 薪 」！ 伊甸基金會企業工會理事長周文柄說，伊甸過去 的創辦人劉俠在時都很善待勞工，現在卻成了苛扣工 資又愛硬拗的企業，他感到憤怒。周文柄強調，駕駛 都是很有愛心的，但是待遇卻是特差，每天實質工作 11 小 時 卻 只 給 10 小 時 ， 相 關 權 益 已 經 溝 通 超 過 5 年 未果，所以今天大家站出來。已擔任復康巴士駕駛十 多年，伊甸基金會企業工會理事李藍星說，說是每天 11 小 時 中 可 休 息 1 小 時，但 事 實 上 都 是 待 命 狀 態，所 以他要求伊甸須給付 1 小時的工資。李藍星指控，這 已經協調很多次，但後來伊甸直接表明不給付，關閉 協商管道，所以不得不站出來。. 《禮記‧禮運大同篇》中提到「故人不獨親其親，不獨子其子，使老 有所終，壯有所用，幼有所長，鰥、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養。」這 是儒家所述說的大同世界，亦是期盼的理想，同時也是社會安全體制能夠 維繫的重要指標。由此可知我國社會福利的概念並不是現今創造出來的， 早在兩千多年前就有類似的思想。只是後來因為政治、經濟與文化等因素， 社會福利體系的建置不若歐美國家完善。 歐美國家推動福利服務的歷程，早期多半由家庭、社區與民間慈善機 構(如教會)負擔，大約自 1930 年代開始，政府開始提供公共設施與社會福 利的經費與服務(DiNitto,1995；Gilbert,1989)。在二次世界大戰前後福利國 1.
(14) 家漸漸成形，公部門成為福利供給的重要角色，經過幾十年社會福利預算 的擴張，在 1970 年代全球的經濟不景氣時期，遭受到財政與經濟上的危機 (廖俊松，1999a)。到了 1980 年代，面臨了「福利國家危機」的威脅(Fabricant and Burghardt,1992)，世界各國紛紛尋求解決之道， 「福利國家轉型」的討論 日漸受到關注(Johnson,1987)。 在福利國家轉型討論中，新右派認為科層過大且缺乏效率導致政府失 靈(state failure)，因而在英、美推行「政府再造運動」 ，致力於削減福利國家， 實行公共行政改革，將政府的福利供給角色緊縮到最小，避免過度干預市 場(黃源協、蕭文高，2016)。在各種福利服務民營化的型態中，非營利組織 常是政府主要的合作對象(鄭讚源，1997)，其長處在於面對新的服務需要時， 可以靈活籌募資源，連結社會網絡，並吸引志願服務人力提供服務，進而 降低政府財政壓力。 臺灣在 1940-1950 年代福利服務主要是由公部門供應，非營利組織在社 會福利主要是發揮救助貧窮的慈善角色，福利理念是傳統的救濟觀，非營 利組織與政府是平行的福利服務輸送關係 (呂寶靜、王增勇， 2004)； 1960-1980 年代非營利組織開始扮演政府在福利服務上的補充角色，所提供 的福利方案是被動地因應社會需求，也未能負起倡導性與改變社會的責任 (蕭新煌，2003)。因早期政府提供的服務不斷被批評缺乏效率， 在 1994 年 行政院提出的「社會福利政策綱領」中，福利民營化成為我國福利服務輸 送的重要議題，其後更於 1997 年通過「推動社會福利民營化實施要點」 （於 2002 年 5 月廢止） ，開啟了我國社會福利民營化的新頁，非營利組織的社會 功能與角色逐漸增加(馮俊傑，2003)。 在非營利組織大量承接政府委辦方案後，福利的供給朝向更多元化也 更貼近服務使用者。此時對於弱勢者的服務理念也產生改變，以身心障礙 者福利服務為例，林萬億、劉燦宏 (2014)指出「身心障礙者權益保障法」 的大修代表我國身心障礙福利邁入另一個劃時代的階段，無論從法令名稱 的改變或實質條文內容的修正，皆可看出對身心障礙者權益的重視，也反 2.
(15) 映了整體社會觀念的提升。從修法的方向來看，不難發現各項法定服務已 朝向滿足身心障礙者全人與生命歷程的需求設計，同時更尊重身心障礙者 基本的社會參與權。 為使身心障礙者能夠正常化地融入社會參與，必須協助身心障礙者順 利就醫、就養、就學、就學、就業，而首要需解決的就是交通運輸的問題， 要能走得出門，才能與社會相互動。《身心障礙者權益保障法》第 16 條規 定:「身心障礙者之人格及合法權益，應受尊重及保障，對其接受教育、應 考、進用、就業、居住、遷徙、醫療等權益，不得有歧視之對待。公共設 施場所營運者，不得使身心障礙者無法公平使用設施、設備或享有權利」。 《身心障礙者權益保障法》第 53 條更指出:「交通工具應落實無障礙， 以利於障礙者使用」。無障礙交通之基本理念是一完善的交通系統與建築 環境應使障礙者能順利水平與垂直交通，增加其各種社經活動參與。無障 礙運輸方式可依運輸系統服務特性區分為一般大眾運輸、特殊運輸及個人 運輸等三種(交通運輸研究所，1996)。在特殊化交通服務方面，各地方政府 因應障礙團體的要求，逐步開辦一般通稱的「復康巴士」服務（內政部， 2005），讓身心障礙者可以走出戶外增加其社會參與的機會，同時也給了 身心障礙者在交通服務上多一層保障及安全，其採取預訂到府的服務型態， 也帶給身心障礙者很大的方便性。 類似復康巴士此項特殊化交通服務在國外最早起源於 1970 年，由瑞典 及英國開始使用小型的車子或計程車提供此類服務（Rickert, 2003）。我國 最早之復康巴士服務，為 1989 年時由臺北市政府購置 3 輛大型復康巴士及 5 輛小型復康巴士，並委由伊甸基金會以預約方式，專責為北市身心障礙民 眾提供運輸服務，而後經過各縣市政府預算編列及各界人士捐助等方式， 各縣市陸續開始提供類似服務(楊朝傑，2010)。近幾年因需求量過大，端靠 政府部門無法負荷此項業務量，故透過個人、企業、民間單位等管道捐贈 復康巴士用車，再由縣市政府以方案委託非營利組織運作，期待在公私部 門夥伴關係合作下，奠定平等互惠與相互信任的基礎，為此項福利輸送帶 3.
(16) 來最佳效益。 隨著我國身障人數不斷攀升(表 1)，對復康巴士的需求也將隨之增加， 透過公私部門所形成的夥伴關係可以讓服務過程更加順暢，服務使用者得 到更多便利的服務。研究者本身的工作機構其中一部門就是復康巴士承辦 單位，在服務過程看到很多實際合作層面的問題，例如:公私部門在委辦案 上的立場不同，其次，因為承辦單位面對的不僅是委辦單位還有服務使用 者，常常會陷入官、民之間意見分歧兩難，合得官意，不合民意，對承辦 單位在符合法令及兼顧現實情況的多樣性及多變性上產生極大的困擾。 表 1 全國近十年身障人數比. 資料來源:整理自衛生福利部社會及家庭署身心障礙服務入口網(2016) 網址: https://dpws.sfaa.gov.tw/commonch/index.jsp. 4.
(17) 第二節 研究目的與問題 壹、研究目的 在政府與非營利組織之間的互動過程中，因為彼此組織文化、背景 皆不相同，存在著許多影響夥伴關係形成的因素，本研究主要是以復康 巴士的委辦方案為例，探討前述關係與現象。目前國內對於復康巴士的 研究，以使用者為主要焦點，例如:王基祥(2008)以南投身心障礙交通服 務為例，研究發現南投復康巴士數量不足；楊朝傑(2010)探討不同身心 障礙類別使用者，發現復康巴士的使用者有一半為非輪椅使用、復康巴 士的使用高峰期有其固定時間；彭懷真等人(2011)針對服務使用者本身 或其家屬作滿意度調查，發現承辦單位熱心有餘專業不足，且使用者分 級制度不甚明確導致濫用情形產生。 綜觀上述研究論文中，研究者發現國內對於復康巴士在政府與非營 利組織夥伴關係的研究是欠缺的，因此希冀藉由本研究探討目前復康巴 士委辦方案所遭遇到的問題，進而以夥伴關係的論點提出分析與討論。 政府與非營利組織之公私協力夥伴關係是理想也是社會福利服務民營 化的期待，如何能從互動過程找出雙方最合適的角色非常重要。復康巴 士服務希望讓身障者能與社會接軌，協助身障者走出家庭，成為一位可 以獨立的人，因研究者在復康巴士承辦單位工作，深知服務輸送之艱辛， 希望透過此研究來探究歸納出可以改善相關問題的方案或建議，以利服 務輸送更加順暢，創造出更好的效能。因此本研究的目的如下： 一、 瞭解政府與非營利組織在復康巴士委辦方案的運作模式及現況。 二、以夥伴關係的觀點分析政府及非營利組織辦理復康巴士服務所 遇到之困境。 三、 經由此研究之成果，提出相關政策與實務的建議。. 5.
(18) 貳、研究問題 本研究之核心問題為「政府與非營利組織之夥伴關係互動為何?」， 在雙方合作過程中，或許無法像想像中如此美好，那問題是出在甚麼環 節；亦或是合作過程中雙方面臨的困境要如何找到解決的出口，進而創 造利己利他之合作方式，因此本研究問題如下: 一、 現今政府與非營利組織在復康巴士委辦方案中期夥伴關係為何? 其委辦現況為何?現今運作模式為何? 二、 在政府與非營利組織合作中，其所面臨的困境為何?亦或是其認定 之成功夥伴關係為何? 三、 現今針對於夥伴關係的合作是否有詳細之規範?實務與理論是否 能相呼應?. 6.
(19) 第三節 名詞釋義 壹、非營利組織 關於非營利組織的定義，研究者梳理Wolf（1999） 、江明修（1994）、 馮俊傑(2003)等人的論點整理如下: 一、不以營利為目的，此指的是盈餘不分配給內部成員，並非指完 全不得有營利之行為。 二、必須具備公共服務之使命。 三、享有免稅待遇、且使捐款者、贊助者獲得免稅(或節稅)之合法地 位。 四、擁有「志願性」特徵之組織，如志工自願加入、或是財源自願 投入組織。 在研究者所訪談的縣市政府中，依據《身心障礙者權益保障法》及 《身心障礙者個人照顧管理辦法》第 74 條作為招標規範，非營利織為 主要提供單位之一，亦是本研究主要研究對象，其規定之廠商資格如下: 一、醫療機構、護理機構、醫療法人、精神照護機構。 二、身心障礙福利機構、老人福利機構。 三、財團法人、社會團體。 四、公路汽車客運業、市區汽車客運業、計程車客運業、遊覽車客 運業及小客車租賃業。 貳、夥伴關係 Rosenau(2000)指出所謂的公私夥伴關係( public-private partnerships) 是政府、營利公司、與非營利組織產生協力關係(cooperative relationships) 的形式，以完成政策功能。公私夥伴關係雖然衍生自民營化運動，但是 民營化講求競爭，夥伴關係貴在合作。曾冠球(2011)整理多位學者的界 定認為「公私夥伴關係是一種組織形式，泛指政府當局與協力廠商之間 7.
(20) 具有共同願景與目標，並分享權威、財務、技術資源，乃至於責任與風 險之一種制度安排。李宗勳(2004)指出公私夥伴關係「乃跨部門的組織 間，為了實現彼此的需求，而進行長期的合作與資源分享」。臺灣多是 以正式的夥伴關係為主，由政府執行政策，民間團體配合，是政府對外 的委託型態，需要簽訂契約，具有實質的約束力形式，因此本研究定義 的夥伴關係是以契約成為正式公、私部門的合作依據，雙方具有共同目 標、共同策劃執行方案、共同承擔運作風險及成本、共享資源的運用。 參、復康巴士委辦方案 復康巴士在臺灣的運作乃自1989年臺北市政府首辦，而各縣市政府 陸續跟進，而在《身心障礙者個人照顧服務辦法》第一章，第二條之十 七中明文規定:直轄市、縣（市）主管機關應依身心障礙者個別需求提 供復康巴士、情緒支持、行為輔導、輔具服務及其他福利相關服務。至 今不管是民間單位或是政府單位都各自發展出不同的經營型態，研究者 所訪談縣市皆是以公辦民營的方式，透過招標來執行委辦方案，再由委 辦單位聘請學者擔任審核角色決定得標廠商。本研究復康巴士係依據 《身心障礙者個人照顧服務辦法》作為本研究對於復康巴士之定義，內 容如下: 《身心障礙者個人照顧服務辦法》第十章，第七十二條:復康巴士 服務指提供身心障礙者備有輪椅升降設備及輪椅固定等設備之特製車 輛，提供就醫、就業、就學、就養及社會參與所需之交通服務。. 8.
(21) 第二章 文獻探討 本章就研究之主題進行文獻探討，第一節民營化、第二節夥伴關係、 第三節身心障礙福利服務的理念、第四節身心障礙者之交通服務。 第一節 民營化 壹、民營化的定義與發展 歐美各國在經歷1930年代的全球經濟不景氣及第二次世界大戰後， 各國百廢待舉，人民生活困苦，為進行戰後重建，社會福利政策有顯著 擴張，使得政府在公共支出不斷地增加。但在1970 年代之後，由於能 源危機引起的全球性經濟不景氣，導致所謂的福利國家危機，包括財稅、 經濟與科層危機，產生對政府官僚體系的低行政效率、福利消費行為無 度乃至政策的合法性等批判（鄭清霞、呂朝賢、王篤強，1995；陳小紅， 1999)。在1980年代為因應福利國家危機，福利多元主義隨之興起，世界 各國福利政策朝向分權化、去機構化、去規則化及去科層化趨勢發展。 透過這些措施的推動，以達到減少成本、提高效率的目標，民營化的風 潮遂在上述的時空背景中產生(黃源協、許智玲，1997)。 而「民營化」所指究竟為何呢？大體上說，舉凡在公共服務、公共 資產、公共基本設施等公共事務上，增加私人部門的參與，縮減政府部 門的角色與降低政府直接的介入均為「民營化」 （陳小紅，1999） 。換言 之，民營化可說是將政府的功能或活動，部份或全部轉移到民間部門的 一種合法方式，而民間部門是指志願團體、營利組織及非營利組織。顯 而易見的是，民營化的目的是為促進經濟效率及效能，擴大民間的參與 以及提昇服務品質(趙碧華，1996)。 根據相關文獻的整理（廖俊松，1999b；劉淑瓊，2001） ，倡議民營 化的主要論點包括：提高行政及服務效率與提升服務品質；增加服務的 多樣性、彈性與創新性；運用競爭機制以達到資源的有效配置；提升社 會的參與及發掘資源；降低政府人事及財政負擔；協調與整合社會資源 9.
(22) 網絡 (沈慶盈，2005)。蘇麗瓊、陳素春、陳美蕙(2005)指出臺灣在民國 70年代中期，隨著政府解嚴後，民眾對社會福利或消費意識提高，對於 自身權益或社會福利的「公平正義」原則更加重視，為因應民眾多元需 求，社政業務有增無減，然而此時政府開始檢討組織精簡造成人力無法 相對增加之窘境，為鼓勵民間與政府單位合作，政府推動相關政策，如 內政部頒訂的「加強民間力量，推展社會福利實施計畫」( 1983 )、「加 強社會福利獎助作業要點」( 1989 )、「委託民間辦理殘障福利服務實施 要點」( 1994 )、行政院的「社會福利政策綱領實施方案」( 1994 )、「政 府鼓勵民間辦理社會福利服務實施要點」(1996 )、「推動社會福利民營 化實施要點」 (1997)等法規或方案，奠定了福利民營化的基礎 ( 林萬 億，2006 ；郭登聰，2005)。 貳、民營化的類型 國內外學者就民營化皆有其分類型式，本研究是以臺灣為主要分析 背景，林萬億、陳毓文、秦文力（1997）曾就政府與民間共同推動社會 福利之合作方式，將民營化區分為三種類型與三個階段： 一、 個案委託：指按服務對象特殊需求而作特定服務的委託，民國 50 年代與 60 年代的政府委託均屬此類，委託經費以人數或單 位計算。一般而言，此類委託多為低收入老人、兒童、身心障 礙者及精神病患的收容安置。 二、 方案委託：指政府預定要從事的社會福利方案或活動委託民間 機構執行，始於民國 60 年代末期，成長於 70 年代中期，並持 續至今。委託經費以預定完成整個方案金額計算，此類委託如 身心障礙者之職業訓練與安置；身心障礙兒童之早期療育及日 托服務；重病癱瘓院民看護業務委外辦理等。 三、 公設民營：指政府部門規劃福利服務提供方式、項目、對象， 並提供大部分或全部經費或設施、設備，透過政府部門與民間 團體的契約關係，將原本由政府提供的服務委由民間提供服務； 10.
(23) 如民國 74 年臺北市政府委託「第一兒童發展文教基金會」辦 理「臺北市博愛兒童發展中心」，即開啟了國內公設民營模式 之先河。 現今臺灣在社會福利服務之委辦，政府單位大都運用契約及個案委 託等方式與非營利組織合作。Ketter and Martin (1987)指出政府向另一個 政府或民間購買服務給其受益人的社會服務提供方式，稱為「購買式服 務(purchased service)」 ，這種服務通常透過契約規範，稱之為購買服務契 約(purchase-of-service contracts,POSC)或服務外包(contracting out)。成功 的民營化係立基於市場競爭、資訊流通、交換成本低以及平等的理念。 社會服務民營化要成功亦需建立在競爭的福利服務供給市場、標準化的 社會福利服務指標、周密的福利法規、健全的福利專業人員制度、具自 主、創新及彈性的民間福利機構等前提條件下 (蘇麗瓊、陳素春、陳美 蕙，2005) 。本研究之委辦方案屬於方案委託的方式，由委辦方透過招 標方式，經由資格符合者之投標單位進行投標，再由委辦方所聘請之審 查委員進行相關條件資格審查後，遴選出適合承辦之單位，再由委辦方 逕行委託。. 第二節 夥伴關係 政府與非營利組織夥伴關係此一名詞起源於1970 年代的美國，由 於當時美國遭逢二次石油能源危機，產生停滯性通貨膨所帶來的經濟蕭 條，使得政府稅收逐漸減少，在面臨財政嚴重短缺的問題下，政府無法 因應所有的公共問題，及承擔復甦都市經濟的責任，在此情形下，美國 各級政府開始重新思考新的角色定位，州與地方政府改變做事方式，大 力倡導政府與非營利組織合夥，並允許政府與非營利組織間的競爭 （McQuaid, 2000；引自林美華，2003）。 而在臺灣，政府為提高福利服務效能考量，由於精簡人力的限制， 11.
(24) 因而將許多福利方案委託給非營利組織，此時政府與非營利組織開始就 社會福利服務的共同目標，建立起共同處理問題的革命情感，也可能因 委辦方案而產生溝通協調問題，這再再都是研究者想探討的焦點，本節 首先將釐清夥伴關係的定義及要素，最後，再提出夥伴關係所遭遇的兩 難困境。 壹、夥伴關係的定義與要素 長期以來，市場機制一直是政府推動業務委外經營的主要考量，然 而隨著治理理念的遞移，「公私協力」逐漸取代市場機制成為政府尋求 提昇治理能力、改善治理效應的主流思維。其關鍵在於從市場的「契約 文化」(contract culture)轉換為協力的「夥伴文化」(partnership culture)， 比較可能透過共同參與(cooperative)、協力同工(col-laborative)以營造互 信互惠、風險共承之治理效應(Glendinning, Powell and Rummery,2002； 引自李宗勳，2004)。 1990年代公私夥伴關係已成為公共政策的主要工具與治理模式，在 英國，夥伴關係是新工黨政府發展利害關係社會(stakeholder society)的基 石，並作為執行重要公共政策，例如都市更新、向年青人失業作戰等政 策的重要工具。在美國，夥伴關係對聯邦政府與州政府活化地方都市社 區的創始政策相當重要，也常常成為社區導向的治理模式(林玉華， 2004)。 林美華（2003)指出臺灣過去多是以政府為主體，提供福利；而今逐 漸演變成由社會團體提供服務，不再只是單純地由政府主導，這不同於 過去上對下的傳統互動，逐漸演變成政府與民間共同治理。目前非營利 組織與政府之間的關係，從以往對立到公私合夥，其意味著政府的角色 從服務供給者、生產者與規劃者轉變成服務的管理者、購買者(簽約外包) 與審查者(林淑馨，2015)。而政府與非營利組織的夥伴關係首重合作， 但因為彼此組織文化、背景皆不相同，存在著許多可能影響彼此夥伴關 係的因素。 12.
(25) 一、夥伴關係的定義 Koliba, Meek,and Zia(2010；引自莊俐昕，2013) 認為公私夥伴關係 是一個公、私、第三部門之間的策略聯盟，他們共享風險與權利，並可 為方案增加範疇、視程與支持，彼此間的資源力量也能夠增加方案的可 行性、速度及效能。而Klijn 和Teisman （2003；引自陳敦源、張世杰， 2010）認為公私夥伴關係的定義為：公私行動者之間的長期合作關係， 在其中他們發展共同的產品或服務，並且共享風險、成本和利潤。這些 都是建立在彼此共享附加價值的觀念基礎上。此外Brinkerhoff and Brinkerhoff（2011；引自莊俐昕，2013）認為夥伴關係的定義應包括下 列指標：1.共同決定的目標；2.協力及以共識為基礎的決策；3.非科層結 構及過程；4.以信任為基礎，如同正式關係般穩定的非正式關係；5.夥 伴間共同存在的互動；6.結果及後果的責任分擔。 在臺灣， 「協力」一詞經常與「夥伴」 、 「合夥」 、 「合作」 「合產」等 混合使用，也常用於描述公私部門的互動關係，是指某特定事務的參與 者形成一種不屬於公部門亦不屬於私部門，而是屬於公私部門結合而成 的現象，在互動過程中，公部門與私部門產生平等互惠、共同參與及責 任分擔的關係（吳濟華，1994；吳英明，1996；林淑馨，2013)。曾冠球 (2011)指出公私夥伴關係泛指政府與廠商之具有共同願景與目標，並分 享權威、財務與技術資源，以及風險之一種制度安排。 當前政府業務已難以完全僅自辦，公私部門可以透過政策誘導建立 互動，參考上述學者對夥伴關係的界定，本研究對夥伴關係的定義為： 以契約成為正式公、私部門的合作依據，雙方具有共同目標、共同策劃 執行方案、共同承擔運作風險及成本、共享資源的運用。 二、夥伴關係的要素 要達成公私夥伴關係需要許多要素配合，對於公私部門來說，夥伴 關係是制度也是一種治理工具，要長久合作必須要有共同的目標及願景， 13.
(26) 根據林玉華(2004)、吳英明(1996)對於夥伴關係的要素，研究者做一統整 歸納: (一) 彼此願意為共同目標而努力:公部門與私部門要彼此信任， 而信任的來源來自於公私部門協力關係應朝向共同目標發 展。 (二) 彼此有權利參與行動的訂定權與計畫: 夥伴關係的成立雙 方皆帶有其本定的利益目標，所以，雙方應當擁有決定計 畫的權利。 (三) 彼此願意長期持續互動:夥伴關係運作的滿意度會影響雙 方的合作意願，所以願意長期持續互動是重要因素。 (四) 彼此應互為依賴信任:認定彼此為共同完成任務的唯一夥 伴，同時相信彼此所做的決策。 (五) 需有兩個或兩個以上之合作夥伴，其中一方須有公部門的 參與。 (六) 共同解決問題:夥伴關係運作中所面臨的問題雙方須一起 面對。 (七) 榮辱與共:夥伴關係包含共享行動後的成果及風險的責 任。 (八) 及時回應:協力參與者應能及時將事前、事中、以及事後評 估所得的資訊，作為修正作法的重要參考，此即是及時回 應。 (九) 持續評估:協力關係的評估是確保資源合理運用的憑據。 貳、公私夥伴關係之互動模式與型態 一、公私夥伴的互動模式 由前述介紹中可知夥伴關係有一些共同的先決要素，亦是一種將私 部門參與公共事務地位合法或正式化的方式，公私部門會因為關係的建 14.
(27) 立而讓方案進行更加地順利，且不再是公部門居於主導位置，私部門也 可以參與討論運作方案運作。以下就吳英明（1996）所提出三種互動模 式，研究者稍作修改以適合本研究之運用： (一)公私部門重垂直分割互動模式 公共事務的處理方式係以公部門的層級政府為領導、指揮中心，私 部門則處與下層配合及服從的地位，在公私部門垂直分隔互動模式中， 雙方之互動是屬於互相對立或相互利用而無法與民眾（公共利益）建立 休戚與共的關係，請參見圖 1。. 公部門. 私部門 民眾. 圖 1:公部門垂直分隔互動模式 資料來源:修改自:吳英明(1996:19). (二)公私部門水平互補互動模式 公私部門水平互補性的互動模式強調公私部門互相依存配合的程 度增加，在這個模式中，公部門仍然較處於主導地位，但已不再是完全 指揮或控制的型態，私部門雖較處於配合地位，但並不是處於完全服從 15.
(28) 或異議的地位，請參見圖 2。. 公部門 私部門. 民眾 圖 2:公部門水平互動模式 資料來源:修改自:吳英明(1996:20). (三)公私部門水平融合互動模式 此種模式顯示出，私部門不再只是依存或偏存於公部門之下的附合 體，也不只是單純的配合公部門，而是與公部門形成一種水平式鋸齒融 合式的關係。公私部門的互動從傳統的「指揮—服從」、「配合—互補」 轉化成「協議、合作、合夥」平等關係。在公私部門的互動模式中， 「指 揮—服從」 、 「配合—互補」 、 「協議、合作、合夥」這三大項互動模式會 依政府或彼此角色設定而產生不同模式，本研究認為公私部門水平融合 互動模式最似理想中的夥伴關係，請參見圖3。. 16.
(29) 私部門. 公部門 民眾. 圖 3:公私部門水平融合互動模式 資料來源:修改自:吳英明(1996:21). 二、公民與第三部門的夥伴關係 Vigoda（2002；引自陳定銘，2004）認為21世紀政府治理與公共 行政、民眾，以及第三部門的發展，將是邁向夥伴關係和三者發揮綜效 （synergy） ，以共同解決社會問題與提昇國家競爭力的重要策略。從圖 4可知，公民透過選舉合法選出政府首長，亦即賦予政府合法性地位， 而政府則為民眾提供服務；但是在政府財政負擔日益嚴重，而民眾需求 增加，以及政府再造與改革聲浪中，政府轉而透過授權機制委託第三部 門提供民眾的公共服務，但第三部門仍需扮演對於政府知識提供者與批 判者的角色；至於第三部門一肩負提昇民眾社會化與成為良善公民的使 命，而民眾會對於認同的第三部門提供資訊與人力資源。. 17.
(30) 服務. 合法性 公民—個 人與團體. 政府治理 與公共行 政. 夥伴關係 授權. 社會化 社會實踐者— 第三部門. 知識提供者及批判者. 資訊與人 力資源. 現在的狀態 邁向未來的狀態. 圖 4:政府、公民與第三部門的夥伴關係:21 世紀觀點 資料來源:Vigoda(2002；引自陳定銘， 2004:417) 本研究中以復康巴士委辦方案為例的委託案中，發現政府不再只是 授權給予承辦單位執行任務，承辦單位亦有權力針對於委辦方案提出如 對於服務使用者更好的服務方案的建議，而服務使用者也會對於服務有 所回饋，如捐贈復康巴士，更甚有不是服務使用者的民眾主動捐贈復康 巴士或直接投入復康巴士的服務，這與Vigoda所提的政府、公民與第三 部門產生新的夥伴關係相呼應。 三、Ansell 和 Gash 的協力治理模型 夥伴關係被視為是一種公私部門之間共同協力式的網絡關係，但， 要如何有效運用這個關係達到共同協力的目標，是值得探討的。在 Ansell 和 Gash(2008；引自陳敦源、張世杰 2010)的協力治理模型中(圖 18.
(31) 5)，「制度設計」、「協力過程」與「協助型領導」是互動過程的重要因 素，根據這個模型的假定，協力過程乃是主要的變項，對協力治理的結 果影響最深。當然「初始狀況」的條件也會影響協力參與者的意願與動 機，以下就此模型做一簡單論述: (一)初始狀況 協力關係的建立是基於實際需要，才有可能激起參與者的意願。但 假如參與的雙方因為之前不舒服的合作經驗或是過去的對立衝突的，則 會降低彼此合作意願。但若因為要一起解決公共問題或是達成某些政策 目標而須相互依賴的情形下，若是協力可以處造雙贏的機會，合作誘因 就能夠被激發出來。 (二)協力過程 在協力的過程中，若能有效促進「面對面對話」 、 「信任建立」 、 「參 與者對互賴關係的承諾」、「共享理解」及「初期可感知到的合作利益」 等這五個因素之間的良性循環時，將可導致整個協力治理的互動關係較 能夠產生各方所期望的結果。 (三)協助型領導 協力的過程中需要領導者(如:委辦方之承辦人員就須擔任委辦方及 承辦方之間之協調)來協助中間合作過程的協調以及確認彼此的合作關 係是基於尊重、彼此認同的關係來進行。 (四)制度設計 此處制度設計的議題主要關乎如何促進協力過程的開放性、包容性 和透明度，如果能夠在協力過程建立一個公平公開的遊戲規則，將可以 提昇其合法性，有利信任關係之建立，進而有效達成協力的目標。 (五)結果 當協力過程中各個因素能夠形成良性循環的正向回饋關係時，將會 19.
(32) 導致好的協力結果之產生，如:1.減少協力之間的協商成本；2.降低衝突； 3.建立彼此良好的關係；4.增加公共學習的成長機會；5.增進資源互相交 流的流通。 包容參與、場域的獨立 性、明確的參與規則、 過程的透明. 制度設計 初始狀況 協力過程 權利-資源知識不對稱. 參與的誘因 及構成的限 制因素. 以前有關合 作或衝突的 歷史（初始的 信任程度）. 影響. 建立信任. 對過程的承諾 -相互承認有相互依 賴關係之存在 -共享過程的所有權. 面對面之對話 -善意的協商. -對開發互相利益之 機會保持開放. 即刻的結果 -「小贏局面」. 共享的理解 -清楚的任務 -共同問題的定義. -策略計畫 -共同去發現事實. -共同價值的指明. 協助型的領導 （包括培力）. 圖 5:ANSELL & GASH 的協力治理模型+ 資料來源: Ansell & Gash (2008；引自陳敦源、張世杰 2010:39). 20. 結果.
(33) 本研究探討之夥伴關係與Ansell & Gash 的協力治理模型中所談的 夥伴關係亦有相呼應，在公部門與私部門的合作一開始是否能合作與過 往的合作經驗好壞有關，若以往的合作經驗不佳的確會影響私部門承辦 方案的意願，而雙方在互動過程中的信任感是合作重要的基石，同時也 是雙方合作長期合作的重要因素，而這些都來自有溝通協調的管道、較 以往明確的方案制度，以上的因素皆會影響合作的結果，同時也是夥伴 關係是否能順利進行的關鍵。 參、夥伴關係的困境 自古至今不論是匯集多少眾人之智所設想籌畫出來的政策皆有其 利與弊，以至於在運作中亦會遭遇運作之困難，本文就各學者所提出的 夥伴關係困境做一統整簡述（吳英明，1996；林子強，2007；行政院人 事行政局，2001；林淑馨，2013；莊俐昕，2013）: 一、 行政層面 (一)夥伴關係運作之成本 政府機構層級複雜，因為公共事務範圍廣泛，同一任務往往由許多 不同單位共同負責，造成權責歸屬的模糊及不明確，導致私部門溝通協 調不易難以配合，且行政文書、報表繁瑣亦是運作成本之一，夥伴關係 過程中監督、審議太多，削弱合作契機。 (二)公私部門對公共事務認知差距及管理哲學不同 政府都是從大層面來考量，追求人民的利益為優先，而私部門則會 以自身權益為主，因為需要尋求利潤方能在這百家爭鳴的世代存活下去， 如此可看出在方案運作上一定會出現彼此因為出發點不同，所堅持的方 向一定也會不同，從而產生彼此對公共事務的認知差距。 (三)對實務細節的關注不足 21.
(34) 當管理階層對實務運作不了解，甚至是對於目標的不了解而產生誤 會，同時在夥伴關係中彼此的責任歸屬不清，或互動過程雙方難以擺脫 各自的本位角色，將導致角色定位不明確等。 (四)組織的困境 協力機構的承接能力問題，這不僅會影響夥伴關係的運作，同時也 會影響到服務使用者的權益問題。 (五)夥伴關係服務輸送的風險 當我們宣稱夥伴關係由於更統整、全面的服務，使得對服務使用者 的需求有益時，可能也因為夥伴關係的運作導致服務使用者的選擇降低， 並且使得服務權力更集中。再者，在夥伴關係的選擇中有時因為地緣關 係造成合格的服務供應者有限或不足的情況，有可能會影響服務輸送的 成果，這也是夥伴關係的運作風險。 (六)成效設定不清 公部門站在監督的立場，私部門努力完成所承辦的業務，但若成效 評估設定不清導致成效無法有效評估出時，公私部門會信心受挫，甚至 是開始懷疑雙方的合作效益問題。 二、 政治層面 (一)委託過程的公正性問題 現今民意高漲，凡事要求透明化，公部門更是在意公眾的監督雙眼， 公私部門害怕因為合作案而被冠上「官商勾結」。 (二)不對等的權力關係 現今講求夥伴關係需要平等互惠，但實際上，還是存在著不對等的 權力關係，尤其在公私部門對於委託案有爭議時，此種情況更是明顯， 合作就會演變成官民、上下之分，時也會讓承辦單位感到受挫。 三、 資源層面 22.
(35) (一)資源的缺乏與衝突 公部門在編列預算時希望承辦單位能有足夠的資源自負盈虧，標案 上的價錢都是清楚精算過的，也希望投標單位審慎評估，但，私部門在 投標時因為某些原因，如：與公部門合作能提高自身聲譽、或是能獲得 資源利益等，忽略經費後續不足、資源分配不平均的問題。 (二)公私部門資訊具壟斷性，無法流通 公部門壟斷資訊有時是為了公平性考量；在私部門方面則是為了競 爭的因素。為了達到公平競爭的目的，公私部門的訊息往往無法開誠佈 公相互交流，因此，如何能將公私部門的資訊共同分享，在推動夥伴關 係上是一項必須考量的重點。 從以上整體論說而言，夥伴關係最大的困境在於政府與非營利組織 的角色定位及權限不夠明確，契約委外在國內目前已經是一個非常普遍 的官民合作的機制，但雙方若能找到平衡點，展現友善、理性與誠意， 相互溝通，減少層級對話，將有助於夥伴關係的建立。其中政府是「夥 伴關係」能否成形的主導者及決定者，公部門應以平等地位與非營利組 織合作；而非營利組織需仔細審視自身是否過於依賴政府資源，失去組 織服務之宗旨。 肆、夥伴關係之成功要素 「工欲善其事，必先利其器」，在推動夥伴關係的運作上，需先找 到能達到效益的方法及關鍵，方能事半功倍。所有事情成功的要素皆有 一定的遊戲規則，及其應具備的要素，經統整學者對於夥伴關係成功要 素的分析如下（孫本初、郭昇勳，2000；江明修、鄭勝分，2002；林淑 馨2013): 一、 政策面 (一)形式或方案須具彈性 23.
(36) 就組織面來看，具備夥伴關係之協力體或組織，通常較少層級結構， 所以，在合作形式甚至是方案執行上亦需有彈性處理機制，以利方案的 順利進行。 (二)多元目標的發展 公私部門之夥伴關係除既定的目標外，一般尚輔以非明訂的策略目 標，如：縮小公私部門之間的認知差距、提升公私部門之形象、滿足一 般民眾的參與需求。 (三)共同目標明確 夥伴關係主要困境是目標訂定不明確，進而產生誤會影響彼此合 作。 (四)公平、公正性 公私部門之夥伴關係是建基在彼此分享資源，藉以創造更多利益之 上。但在合夥者之選擇標準、目標擬定、方案策略之制訂與執行等方面， 必須注重與遵循公平正義等原則。 二、 行政面 (一)積極回應性 傳統政府的行政或政策多處於被動式的回應狀態（reactive），久而 久之，即形成無法真正滿足民眾需求的窘境。而現今藉由公私夥伴關係 可以讓私部門協助處理民眾問題，而公部門則經由私部門的協助處理回 饋，與民眾搭建良好關係。 (二)具有危機意識 在今日詭譎多變的環境中，任何意外之事均可能隨時發生。所以， 公私部門應該要擁有危機意識以因應突如其來的變化，以利夥伴關係持 續發展。 (三)彼此權責明確 24.
(37) 公私部門夥伴關係應建基於合法性之基石上，故在訂定相關法規或 契約時，就必須明定雙方的權利與義務，一則滿足公務人員免於被冠上 官商勾結、圖利他人、利益輸送等罪名；二則避免另一方的離開或不履 行承諾所造成的傷害與損失。雖說是公私夥伴關係，但彼此所應該負擔 的權責仍應明確規定，避免因為權責不均或不明，而有了互丟皮球的情 形產生。 (四)全面品質管理 在經濟理論下，假定人是理性的，追求最大效用的滿足，一切生產 與消費均是透過市場機能所決定，但在此種情形下品質卻是很容易被忽 略的，所以在公私夥伴關係中，若能將方案的品質做一全面的管控，那 對於公私夥伴關係的成效將大有幫助。 (五)投入時間及資源 任何一件事要成功首先一定要投入時間，公私部門投入時間為方案 做討論協商，不僅能使方案進行的順利，同時也能避免錯誤的機會，同 時雙方在資源的投入也很重要，公部門投入硬體及足額經費，私部門投 入人力、專業技術等。 (六)保持長期穩定的能力 好的公私夥伴關係，不僅需要長期穩定的關係，同時也需要公私部 門皆有長期穩定的能力，這需要公私部門的成員皆有維持關係的意願， 同時在經費的資源也需有穩定的來源以支持方案的延續性。 三、 關係面 (一)一起努力合作 人與人之間的互動行為，構成各種社會系統，這些互動行為是各種 社會系統的基本單位。所以，公私夥伴關係也需要這樣的社會系統一起 實現共同的目標。 (二)互信及互敬 25.
(38) 公私部門在選擇彼此為夥伴時，就要建立其互信、互敬原則，沒有 上下之分，這樣方能在對等的關係中完成合作，彼此皆可相信對方所做 的決定以及尊重其想法。 (三)資訊公開交流 由於公私部門本質上的差異，常造成「資訊不對稱」之現象，除了 增加交易成本外，亦增添了合夥關係建立之變數。因此，若欲達到成功 的夥伴關係，彼此的資訊必先公開交流，藉此降低資訊不對稱現象，使 夥伴關係得以存續。 四、 溝通面 (一)良好的溝通 公私部門之夥伴關係必須建基在良好的溝通認知上，透過不斷的善 意溝通，縮小彼此的認知差距進而形成共識，使得夥伴關係得以順利推 行。 (二)高階首長承諾 一般而言，組織成員之作為須經上級長官(在公部門即為委辦方承辦 人員之領導長官；在承辦單位即為承辦人員之組織領導者或是督導)認可， 才能有所依循，即便組織成員在其權責範圍內，擁有高度的自由裁量權， 但實際上仍需上級人員之同意與支持，組織成員方能較放心執行業務且 更樂意效勞。 (三)協商角色及責任 協商彼此可以接受的績效指標及標準，並定期聚會以回饋及分享方 案執行時所遭遇之問題及心得。事實上，許多協力關係的失敗，大都存 在著參與者的錯誤判斷、經驗以及回饋機制的失靈。 「集眾人之智必成高山之慧，集萬人之力必就移山之行」，政府透 過與非營利組織的合作能提升社會服務的品質，非營利組織透過與政府 的合作能有更穩固的立場於服務對象上，同時藉由雙方的合作能讓資源 26.
(39) 整合與投入，提升資源的使用效率與效能，進而讓服務使用者有最好的 服務，這是夥伴關係中雙贏的最好局面。. 27.
(40) 第三節 身心障礙福利服務的理念 壹、身心障礙者的定義 世界衛生組織(WHO)在1980年出版的「國際損傷、障礙、殘障的分 類 」 （ the International Classifi-cation of Impairment, Disabilities & Handicaps ,ICIDH）中，將三個與身心障礙相關的名詞詮釋如下:(1)損傷 （Impairment）是指「生理、心理或人體結構上某種組織或功能之任何 形式的喪失或畸形」，例如:盲、聾、單眼失去視力、肢體癱瘓或截肢、 心智不足、斜視、喪失語言能力、啞巴等；(2)障礙(失能，disability)是 指「因損傷而導致完成某項活動所需能力的限制或欠缺」，例如:視覺、 聽覺和語言機能上的困擾，行走或爬樓梯、抓、取、洗澡、飲食或上廁 所等方面的困難；(3)殘障(handicaps)是指「個人因損傷或障礙而成為弱 勢者，這種情況將限制或讓個人無法表現出正常的角色，這種正常的角 色端視年齡、性別、社會及文化的因素而定」(UN,2016a)，因而，殘障 是一種與他人同等參與社區生活之機會損失或限制。1990年代中期， WHO 修訂ICIDH，自此，不再使用「損傷」與「殘障」的字詞，改以 「功能」（Functioning）和「健康」（Health）取代，簡稱「ICIDH-2」， 且 於 2001 年 五 月 將 簡 稱 改 名 為 ICF （ International Classification of Functioning, Disability and Health; ICF） 。 ICF主要目的在改變過去損傷、 殘障等負向名詞，轉而使用身體的結構與功能（body structure & function）、 活動（activity）及參與（participation）等中性陳述；其次更大的改變在 將「環境因素」放入分類考量中，認同環境對障礙者個人的「活動」與 「 社 會 參 與 」 可 能 是 促 進 者 (facilitator) ， 也 可 能 是 阻 礙 者 (barrier) (WHO,2002；周日清等人，2015；黃源協、蕭文高，2016)。 2007 年《身權法》對於身心障礙者在法規第五條中定義「本法所稱 身心障礙者，指下列各款身體系統構造或功能，有損傷或不全導致顯著 偏離或喪失，影響其活動與參與社會生活，經醫事、社會工作、特殊教 育與職業輔導評量等相關專業人員組成之專業團隊鑑定及評估，領有身 28.
(41) 心障礙證明者」： 一、神經系統構造及精神、心智功能。 二、眼、耳及相關構造與感官功能及疼痛。 三、涉及聲音與言語構造及其功能。 四、循環、造血、免疫與呼吸系統構造及其功能。 五、消化、新陳代謝與內分泌系統相關構造及其功能。 六、泌尿與生殖系統相關構造及其功能。 七、神經、肌肉、骨骼之移動相關構造及其功能。 八、皮膚與相關構造及其功能。 而針對身障者的服務概念通常可區分出醫療模式及社會模式兩種 不同處理的策略。醫療模式（又可稱為個人模型）因認知障礙為個人因 素及個人之不幸，因此著重在醫療復健上，期以修復個人之功能，重新 融入社會（葉琇姍、陳汝君譯，2004）。社會模式將障礙者的障礙聚焦 於社會與環境障礙，而非功能限制，強調結合政治行動，促進公民權利、 機會均等與社會包容(social inclusion)，凸顯障礙者集體的社會正義，而 非個人的生存策略。 貳、身心障礙權利的奠基 就身心障礙者福利的發展演進，江亮演(2007)參考美國特殊教育學 者Kirk & Gallagher將它分為四個發展階段: 一、 摒棄階段:因經濟負擔、宗教與迷信、社會安全的威脅等因 素產生恐慌而把身心障礙者丟棄。 二、 漠視階段:17 世紀因個人主義與達爾文的優勝劣敗的觀念之 影響，故身心障礙者常被淘汰。 三、 救濟階段:救貧精神、教會與民間慈善組織設置救濟機構收 容身心障礙者。 四、 教育與福利階段:1900 至 2006 年前後因人道主義與民主思潮 29.
(42) 發展，不但重視身心障礙的基本人權而且也非常重視身心障礙 者的教育機會之均等。 儘管十七、八世紀天賦人權的理念主張人人生而平等，然而，身心 障礙者的人權地位是經過一番倡議與爭取而來。自1960年代開始，美國 及世界各地身心障礙運動透過各種遊說以及政策倡議，訴諸身心障礙者 的權力基礎並非源於一種福利或慈善的施為，而是基於他們與所有社會 成員都擁有相同基礎的平等(Bickenbach,2001)。1975年聯合國公布的〈身 心障礙者人權宣言〉（Declaration on the Rights of Disabled Persons）在 身心障礙運動發展歷程具有指標性的意義，認為身心障礙者應與一般公 民得到同等對待，除了公民權益之外，還包括就醫、就學、就業、社會 參與等權利。至此身心障礙者的人權才算真正從道德形式落實於具體文 字，奠定身心障礙者的人權基礎 (邱連枝，2011) 。 我國過去主要將殘障者與其他老弱鰥寡收容在救濟機構內，視他們 為handicap(沙依仁，2006)。自1980 年殘障福利法制定，身心障礙服務 才擴及到「醫療復健、社會保險、職業介紹、教育與日常生活技能訓練」 等福利工作。1985年殘障福利法修正，增加:1.重視就業、就醫、就養； 2.重視人權；3.無障礙環境；4.社會保險；5.輔具之補助或免費安置等。 1990年，殘障福利法大幅修正如:1.放寬「殘障類別」範圍；2.更具體維 護殘障者合法權；3.增列殘障者及其撫養照顧者之賦稅減免；4.強制定 額僱用；5.創造無障礙生活空間(環境)改善公共設施。1995年修正殘障 福利法第三條，將部分精神病友的福利納入殘障福利法。1997年把殘障 法改為「身心障礙者保護法」 ，2007年修正為「身心障礙權益保障法」 ， 主要修改內容，請參閱表2。. 30.
(43) 表 2 主要身心障礙者權益保障法修改內容 修法時間. 修改內容. 1980 年. 《殘障法》制定身心障礙服務擴及至醫療復健、社會保險、 職業介紹、教育與日常生活技能訓練。. 1985 年. 《殘障法》增加:1.重視就業、就醫、就養；2.重視人權；3. 無障礙環境；4.社會保險；5.輔具之補助或免費安置等。. 1990/01 第一 《殘障法》 次修法. 1.將殘障類別增加為 11 類 2.規定新公共設施、建築物、活動場所及交通工具需便於殘 障者使用。 3.規定公立機關員工超過 50 人，需進用 2%殘障者；私立機 構超過 100 人，需進用 1%殘障者。. 1995/06 第二 修改《殘障法》第三條加入慢性精神病患者，成為 12 類。 次修法 1997/04 月初 1.擴大為 65 條，並更名為《身心障礙者保護法》。 第三次修法. 2.將「聽覺或平衡機能障礙者」分為「聽覺障礙者」 、 「平衡 機能障礙者」 ；「植物人與老人癡呆患症者」分為「植物人」 與「癡呆症者」。. 2001/11 第五 《身心障礙者保護法》 次修法. 1.增列「頑性癲癇症者」 、 「經中央衛生主管機關認定，因罕 見疾病而致身心功能障礙者」等 2 種。 2.將癡呆患症者正名為失智症者。. 2007 第八次 《身心障礙者保護法》更名為《身心障礙者權益保障法》 修法. (說明自 2012 年起，身心障礙者的定義、鑑定與需求評估 作業採聯合國世界衛生組織(WHO)頒布的國際健康功能與 身心障礙分類系統(ICF)的規定)。. 資料來源:參考整理自林萬億、劉燦宏等(2014)。 31.
(44) 第四節 身心障礙者之交通服務 壹、障礙交通服務的類型 道路運輸為一切運輸之基本，除了提供一般乘客的需求外，也應提 供身障者適切的服務，以滿足其行的需求。無障礙運輸服務在國外已行 之有年，如西德、瑞典、英國、美國等國政府，無不積極推展無障礙交 通環境與運輸，舉凡大眾運輸工具及場站設備的改善，身障車位的設置 以及各種特殊運輸服務之提供，均不遺餘力推動(臺北市公共運輸處， 2013)。 為排解身心障礙者，特別是行動不便者在交通方面所面臨的困難， 主要有二個改善方向，其一是讓一般大眾運輸工具無障礙化，讓行動不 便者不會因為障礙狀況而限制他們使用這些交通工具，如協助輪椅使用 者及行動不便者出入無障礙坡道、公車及捷運車箱內站名播報系統；另 一方式則是提供特殊化交通服務，例如利用小型公車或箱型車提供點對 點的交通接送服務，此種方式相較於大眾運輸又稱為請求式服務（call in service）或者是特殊障礙服務（special handicap service）（Johnson ＆ Shaw，2001；引自楊朝傑，2010）。 我國對於障礙者交通之福利措施，可分為大眾運輸工具半價優惠措 施、汽機車改裝補助、補助電動輪椅或電動代步車、復康巴士、專用停 車位及停車證等方式。在交通運輸方面，交通運輸研究所（1996）以使 用對象區分為大眾運輸系統、個人運輸及特殊化交通服務三種類型。 一、一般大眾運輸系統 大眾運輸系統係指固定路線、固定地點、固定班次，並可接受預約 或無須預約的運輸服務。如市區公車、長途客運、捷運系統、火車、飛 機及輪船等。此類運輸系統並無服務對象之限制，係提供一般社會大眾 使用之運輸服務，給予障礙者搭乘時半價之優惠措施，並在身心障礙者 保護法中規範落實無障礙交通工具，以利於障礙者使用(內政部，2005)。 雖為服務一般大眾，現今為了身障者也有對車體本身做一改變。如:低底 32.
(45) 盤公車、加裝升降機設備、播音服務等。 二、個人運輸系統 此類運輸係指個人擁有之交通工具，在操作上可區分為自行駕駛與 他人駕駛兩種，如一般機車、三輪機車、一般自用車及改裝自用車。此 類運輸服務之機動性與可及性最高，但成本亦最大。 三、特殊運輸服務 此類運輸服務係指提供限制對象之運輸服務系統，係專為運輸障礙 者所提供之無障礙運輸服務，其服務對象僅限定運輸障礙者本人及其陪 伴者。各地方政府也因應各障礙團體的要求，逐步開辦特殊化交通服務， 一般通稱為「復康巴士」（內政部，2005）。對於許多身心障礙朋友而 言，復康巴士就像是他們的腳，作為大眾交通工具的備援，滿足身心障 礙朋友包括就醫、就學、就業，甚至休閒等移動需求，相較於一般大眾 交通運輸工具，對身心障礙者來說是最為便利的。無障礙特殊運輸服務 一般可依車型之大小、服務類行為固定或彈性路線、與是否需預約方式 之不同，分類如圖 6（交通運輸研究所，1996）。 固定路線與班次 (如臺北市大型復康 巴士). 大型 車. 彈性路線與班次-定 時預約(如大型復康 遊覽巴士). 無障礙特殊運 輸 車輛加裝特殊 裝備. 固定路線與班次 (如殘障機構專車). 中小 型. 定時 及戶式 服務. 圖 6:無障礙特殊運輸基本分類 資料來源: 交通運輸研究所（1996） 33. 預約 及時 呼叫.
(46) 貳、復康巴士之相關法規 復康巴士委辦方案法規依據為《採購法》 、 《身心障礙者權益保障法》、 《身心障礙者個人照顧管理辦法》 ，在《身心障礙者個人照顧管理辦法》 中，與本研究有關規範如下: 第2條 十七、復康巴士服務：指提供身心障礙者備有輪椅升降設備及輪椅 固定等設備之特製車輛，提供就醫、就業、就學、就養及社會參與所需 之交通服務。 第72條 直轄市、縣（市）主管機關應依身心障礙者個別需求提供復康巴士、 情緒支持、行為輔導、輔具服務及其他福利相關服務。. 第73條 復康巴士服務對象以乘坐輪椅之身心障礙者為優先，並提供必要陪 伴者一人享有與身心障礙者相同之優待措施。 第74條 復康巴士服務得由下列單位提供： 一、醫療機構、護理機構、醫療法人、精神照護機構。 二、身心障礙福利機構、老人福利機構。 三、財團法人、社會團體。 四、公路汽車客運業、市區汽車客運業、計程車客運業、遊覽車客 運業及小客車租賃業。 34.
(47) 第75條 復康巴士提供服務單位應置駕駛員、行政人員及綜合督導服務業務 執行及管理人員；並配有復康巴士。 第76條 復康巴士之駕駛員應持有職業駕駛執照及參加職前訓並於提供服 務時，協助身心障礙者上下車。 第77條 復康巴士服務提供單位提供服務，應辦理下列事項： 一、提供交通服務相關資訊，供選擇服務之參考。 二、接受申請使用車輛時，應秉持公平公開原則。 三、應有服務控管及查核機制。 四、每次出車需列冊記錄。 五、應有駕駛員進用及管理機制。 六、車型、車齡應依規定辦理，並定期車輛維修保養與清潔維護機 制。 七、應投保車輛第三人責任險及乘客責任險。. 我國最早之復康巴士服務，為 1989 年(民國 78 年)時由臺北市政府 購置 3 輛大型復康巴士及 5 輛小型復康巴士，並委由伊甸基金會以預約 方式，專責為北市身心障礙民眾提供運輸服務，而後經過各縣市政府預 算編列、各界人士捐助等方式，各縣市陸續開始提供復康巴士服務(臺北 市公共運輸局，2014)。 臺灣目前各縣市大都有復康巴士，辦理方式有公辦民營、公辦公營、 民辦民營，其收費標準沒有統一的認定，全視該縣市政府或是經營單位 訂定，但在使用者的權限及補助上，只要是合乎政府規定的營運單位， 35.
(48) 皆須按照政府對身障使用者的規範來提供復康巴士的服務。 目前臺灣肢體障礙者約有 37 萬人，其他障別將近有 79 萬(衛生福利 部統計處，2016 年)，以 2016 年全國約有 1,803 輛小型復康巴士來估計(請 參見表 3)，一天平均大約服務 10 趟，一年可以服務約 6 百多萬趟次。 然而上述復康巴士的分布並不均等，據統計資料顯示大都集中在人口較 多的縣市，至於偏遠地方幾乎是少得可憐。所以政府在資源分配上存在 著嚴重的不平衡狀態。雖然政府也積極鼓勵民間單位、個人來做捐贈車 輛的宣導，但還是趕不及身障需求人數，所以，各縣市也都有其對應機 制，如:無障礙計程車、大型租賃的專用公車、或是與各計程車行的合作 服務等。 表 3 各縣市復康巴士辦理方式及車輛數表 縣. 市. 辦理方式. 車輛數. 基隆市(社會局). 自行辦理. 1 中、29 小. 臺北市(公共運輸處). 委外辦理. 8 大、328 小. 新北市(交通局). 委外辦理. 3 中、395 小. 桃園市(社會局). 委外辦理. 1 中、144 小. 新竹市(社會局). 委外辦理. 2 中、20 小. 新竹縣(社會處). 委外辦理. 25 小. 苗栗縣(社會處). 委外辦理. 19 小. 臺中市(社會局). 委外辦理. 2 大、274 小. 南投縣(社會處). 自行辦理. 1 大、20 小. 彰化縣(社會處). 委外辦理. 1 大、68 小. 雲林縣(社會處). 自行辦理. 1 大、27 小. 嘉義縣(嘉義縣公車處、社會局) 自行辦理. 4 大、2 小. 嘉義縣(嘉義縣公車處、社會局) 委外辦理. 10 小. 嘉義市(社會處). 委外辦理. 15 小. 臺南市政府(社會局). 委外辦理. 1 中、137 小. 高雄市政府(交通局). 委外辦理. 145 小. 屏東縣(社會處)屏北、屏中. 委外辦理. 52 小. 屏東縣(社會處)屏南. 委外辦理. 8 小(含屏中小琉球 1 小). 宜蘭縣(社會處). 自行辦理. 9小. 宜蘭縣(社會處). 委外辦理. 26 小. 花蓮縣(社會處). 委外辦理. 26 小. 臺東縣(社會處). 自行辦理. 2 中、1 小(綠島鄉公所). 36.
(49) 臺東縣(社會處). 委外辦理. 10 小. 澎湖縣(社會局). 委外辦理. 16 小(其中 3 輛為特殊方案使用). 金門縣(公共車船管理處. 自行辦理. 8中. 連江縣(長期照顧管理中心. 自行辦理. 2小. 合計. 1,840(1,803輛小復康;20輛中型復 康;17輛大復康). 資料來源:整理自衛生福利部社會及家庭署--身心障礙服務入口網 各直轄市、縣市政府辦理身心障礙者復康巴士服務彙整(2016.06.30 製表). 叁、復康巴士委辦流程 每一個縣市委辦年限不一，有者一年一標，有者三年一標，有者兩 年一標，而就表 3 所陳述各縣市復康巴士福利服務方案所屬政府管理單 位不一，相對執行層面或許就會有所不同，但此非本研究探討問題，故 不加以專述。本研究以訪談研究對象之一臺中市之委辦流程做一代表性 委辦流程簡述，復康巴士委辦方案由政府委辦單位撰寫標案，之後公告 於政府採購專區之網路，廠商由網路得知此標案訊息可逕行撰寫投標申 請並備齊標案規定相關之資料投標，政府單位按照截標日期停止投標申 請，再由政府所邀請之審查委員進行投標廠商之評選，評選結果由政府 公告於網路，並於當年度及進行方案執行，流程表如下: 政府委辦單. 網路. 廠商投標(投標所需. 公告. 資料依照標案所列備 齊方可投標). 位撰寫標案 政府對決標廠商 網路公告. 審查委員評選. 截. 開始執行委託方案. 圖 7:復康巴士委辦流程 資料來源:研究者參考訪談後資料自繪 37. 標.
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