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第三章 都市更新地方稅課徵制度
第一節 都市更新概念
Miles Colean 在 「Renewing Our Cities」書中，認為都市是有生命的有機體，會 以生態的方式發展，所以都市成長也會呈現有機生態組織般的成長過程，為動態的實 體，都市由起生點到滅亡點其中的發展過程可分為 6 個階段，一是都市發制生階段：
人口及產業開始聚集於都市，二是都市生長階段：都市聚集經濟產生，其人口、面積 顯著增加，三是都市發展階段：都市具備服務各項產業發展機能，四是都市尖峰階段：
工商更形發達，人口大量聚集都市範圍不斷擴大，五是都市老化階段：都市實質環境 無法適應社會變遷與經濟發展，都市機能降低，最後則是都市沒落階段，都市窳陋衰 敗情形蔓延，成為不適人類居住（引自林英彥等，1998）。
都市成長會因都市化及人口自然成長的過程，而使得都市原有可利用的土地不敷 使用，致使都市往郊區擴張開發，而使得都市的營運成本持續增加，同時也使得原有 市區衰敗沒落、成長受到限制等不合理現象。所以當都市由成熟期走向衰退期時，只 憑都市計畫是無法阻止都市機能老化，都市更新是要透過有計劃的一系列的活動興建 公共設施，改善原有的居住環境、提升社區福祉，防止都市快速衰敗，更進一步增進 提升都市機能，促進都市健全再發展，避免都市進入老化及沒落階段以致最後面臨都 市滅亡。
壹、 都市更新的目標功能及意義
都市更新是都市原有環境的再造，同時是都市永續發展與提高都市競爭力的重要 手段，都市更新立法最早是美國根據 1949 年的住宅法（Housing Act of 1949）所提出 的「聯邦都市更新法案」(Federal Urban Renewal)，當時是為了解決都市衰敗與貧民 窟的問題，由聯邦政府主導以市價徵收土地及建築物，予以拆除重建後再行出售；或 由聯邦政府補助地方政府於徵收後，以較低的價格售予民間企業進行開發。此一大模
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為改善都市居住環境提升都市機能，藉由獎勵措施引導私部門參與，以重建整建維護 3 項具體方式，促進都市土地有計畫再開發利用，兼顧公平正義原則，以增進社會公 共利益。
二、 都市更新的目標
都市發展最早的英國於 1943 年重開始重視早期發展市鎮再開發的問題，黃健二 認為其早期的都市更新政策目標，基本可分為二類，一是綜合性環境及住宅改善，其 二保存與維護對特定需要維護的建物（轉引自林佑璘，2003）。但隨著經濟、政治與 社會的發展，其政策目標也由重視實質環境轉變為促進都市經濟復甦。美國雖自 1920 年起則有貧民區清除工作，惟至 1949 年始依其住宅法提出「聯邦都市更新法案」，
其政策目標經多次修正，可略分為 6 項，一窳陋環境的改良、二創造就業環境、三回 復都市生機、四提供中低收入住宅、五維護歷史古蹟、六激勵民眾參與（林佑璘，2003）。 鄰國日本則是在二次大戰後為積極重建戰後都市，而將都市再開發列為重要施政方向，
參其都市更新法，其目標為增進土地再利用、提升居住環境品質、提供良好公共設施、
更新都市機能及健全都市發展。
黃健二將都市更新的目的分為實質、經濟、社會及政治等 4 個面向，略述如下：
一、實質目的是為改善老化社區的實質環境更新都市機能；二、經濟目的是有助老化 社區之經濟復甦並改善政府之財政結構狀況；三、社會目的則為減少因貧窮所衍生的 各項社會問題及犯罪率；四、政治目的是實施都市更新的成果可以贏得人民的肯定，
達到政治目的；四個面向為多重且互相關聯如圖 3（黃健二，1984）
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圖 3 都市更新目的間關係圖
資料來源：黃健二，1984：16
林英彥等人認為都市更新的目標，乃經由政府、私人與團體就都市實質環境、經 濟與社會等不同層面，基於都市整體利益，研訂綜合性再發展計畫，將窳陋地區、老 化地區及衰敗地區，進行拆除重建、保存維護等措施，共同持續努力使其達到增進都 市機能、改善生活環境並促進都市健全發展的整體性目標（林英彥等，1998）。
辛晚教認為都市更新的目的約有：創造都市良好生活環境、重建災區防患災害、
改善社會環境、提高都市中心區住宅數量、經濟合理使用土地資源、改良都市空間結 構以配合整體發展充實改變都市功能、維護古蹟發展文化古蹟教育與觀光功能以及創 造就業機會協助開闢建材市場等 8 項（辛晚教，2011）。
林旺根認為都市更新的主要目的，在於「促進都市土地有計畫的開發利用」，有 多元的特性，其目的分為實質、經濟、社會及政治等 4 項，一是改善更新地區的環境 使其更適合居住工作與休憩的實質目的，二是創造就業機會與公共投資，增進經濟復 甦的經濟目的，三是提升就業率，改善環境衛生及中低數入戶生活品質的社會目的，
四是在都市實施過程中，喚起民眾參與意願，而政府的實施成果獲民眾肯定的政治目 的；這 4 種目的彼此間相互影響，具某種程度關聯性（林旺根，2010）。
林英彥等人將都市更新的功能歸納為以下 6 項：一、促進都市土地使用合理化：
根據都市發展整體需求訂定合理的土地使用。二、改善市容景觀：維護公共安全，加 入都市防災的構想，同時美化都市景觀。三、公共設施的配合興建、提昇生活品質：
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興建道路公園學校等公共設施，提昇都市生活品質。四、加強老舊都市的可居位性：
提高都市居住機能，改善居住環境。五、都市整體開發的配合：讓地區都市更新整體 再開發，配合都市綜合發展要求，健全都市整體機能。六、健全都市財政：都市更新 可改變都市生產及居住環境，促進產業發展經濟復甦，健全政府財政（林英彥等，
1998）。
第二節 都市更新法制沿革與核心內容設計
Coase 認為交易成本為正時，產權結構將對經濟效率產生影響，所以若考量交易 進行時會發生成本，則開始的合法權利界定，將影響經濟制度之運作效率（轉引自楊 松齡、卓耀華，2011）。所以楊松齡等二人依 Coase 的理論分析，認為政府為降低交 易成本與提高經濟效率，會制定的相關法律管制，而都市更新機制的設計目的，係為 解決土地開發的產權整合，促進舊市區重建的經濟效率，所以需有清晰的權利界定並 建立適當的產權結構，使得參與都市更新者，能在公平的基礎上進行權利轉移及權利 重組（楊松齡、卓耀華，2011）。