都市更新地方稅課徵之執行研究：台北市政府案例分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程碩士論文. 都市更新地方稅課徵之執行研究：台北市政府案例分析政治. 立. 大. ‧. ‧ 國. 學. 指導教授：施能傑. Nat. sit. y. 博士. n. er. io. 研究生：莊慧貞撰 al v i n Ch engchi U. 2015 年 12 月.

(2) 謝誌重返校園的生活，著實是很難得的經驗，職場與學生角色的自然轉換，同學的情誼並非建立於利害關係，而是返璞歸真的真情流露，感謝政大李察吉爾粉絲團伙伴們的相互幫助，支持我中途不放棄，當然也要感謝陪著我一路走來的家人及好友。特別感謝指導教授施能傑老師，他的專業知識是我學習的標竿，教導耐心更是令人感動，在指導研究過程中，總能啟發我們的觀念，傾聽我們的需求，給予具體建議，悉心照護並逐字斧正，師恩浩蕩，永誌難忘。口試期間，承蔡秀涓老師及曾冠球老師多方指正，並提供許多寶貴意見，能得此. 政治大. 等良師，何其有幸。論文撰寫期間，感謝親師、好友、同學與家人們的督促與勉勵，. 立. 終於完成論文拿到畢業證書，撰寫論文過程的點點滴滴，將珍藏在我心中。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. e我的貴人及好夥伴們，謹此致上最衷心的感謝 ngchi 莊慧貞謹誌. 于國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程碩士在職專班. 中華民國一Ｏ四年十二月.

(3) 摘要政府為提高土地所有權人與投資事業參與都市更新的意願，在都市更新制度提供多項獎勵措施，其中以建築容積獎勵及租稅減免二項政策工具成效最佳，租稅減免工具係以地方稅為主要項目。都市更新權利變換制度係為解決複雜的不動產產權及利潤分配，所以涉及民法物權及債權，而地方稅核課與不動產產權的關係甚密，所以若是都市更新地方稅課徵之政策內容模糊不清或前後不一致時，民眾將因無法事前預測投資利潤，導致對於公部門的執行行為持有質疑，進而將對都市更新政策產生不順服的行為與態度，降低其參與意願，最後影響我國推動都市更新政策之執行成效。. 治政在執行時所面臨法令清晰性與爭議、進而分析稅務人員的解決方法及和跨機關溝通方大立式，最後分析歸納解決執行課題的改善策略。本研究就臺北市政府稅捐機關執行經驗，本研究經由臺北市推動都市更新個案在地方稅課徵的執行過程中，瞭解稅務人員. ‧ 國. 學. 歸納出我國都市更新政策地方稅政策執行所遇到之課題，包括法令不夠清晰明確受到民眾質疑、法令競合產生橫向法令配合問題、函釋核頒未即時民眾無從預測、解釋函. ‧. 令前後不一致缺少安定性、執行人員都市更新專業能力不足無法獲得標的團體信任、. sit. y. Nat. 執行人員缺乏積極態度及執行人員解釋裁量權運用不夠嚴謹等課題。最後本研究建議，. io. er. 一、建立修正回饋機制，修正相關法令標準；二、成立跨部門都市更新導輔平台，事前整合溝通並明確規範；三、廢止行政命令前，妥善的規劃訂定補救方式；四、執行. n. al. Ch. i n U. v. 人員運用裁量權時，應排除都市更新政策與稅法因政策目的不同產生之矛盾；五增加. engchi. 稅務人員都市更新專業講習，以提升執行品質。關鍵詞：都市更新、地方稅課徵、政策執行.

(4) Abstract In order to encourage the land owners and developers to participate urban renewal projects, the government provides, among others, two most important incentives including floor area ration and local tax reductions and exemptions. The Urban Renewal Rights Exchange System, related to certain property rights under Civil Law, is designed to tackle with complicated issues, such as the ownership of real estate and allocation of development profits. How tax collectors of local governments implement local tax reductions and exemptions, especially the degree of consistency, clarity, ambiguity and predictability, has great impacts on the willingness of land. 政治大. owners and urban developers to propose the urban renewal projects.. 立. This research sums up major implementation issues tax collectors often encounter and. ‧ 國. 學. analyzes how they try to deal with these issues by using the case study method. Through thorough examination of some urban renewal projects of Taipei City, several crucial issues local. ‧. tax collectors faced are identified. Tax regulations are not clear that different tax collectors could interpret in a different way even the nature of renewal project is quite similar. Laws under. y. Nat. sit. different Ministries’ jurisdiction guiding local tax reductions and exemptions have the problem. n. al. er. io. of competition. Local tax agency promulgates inconsistent detailed guidelines at different times. i n U. v. regarding the similar case. Tax collectors show unwillingness to make more efforts to solve the. Ch. engchi. problem. Tax collects exert inconsistent or even wrongly discretion in interpreting how tax reductions and exemptions shall be implemented. Finally, based on the above findings, this research proposes five recommendations as follows: establishing the feedback system to revise implementation standards or guidelines in time, building the communication platform for different departments to make sure all regulations are clear, taking appropriate steps before repealed an administrative regulation, encouraging tax collectors to use necessary and appropriate discretion to help renewal projects, and providing more training and learning programs for tax collectors. Keywords: Urban Renewal , Local taxes levied , Implementation 1.

(5) 目錄第壹章緒論第一節研究動機....................................... 1 第二節研究問題....................................... 3 第三節研究方法....................................... 4 第貳章政策執行影響因素的文獻探討第一節政策執行的定義及影響因素 ....................... 5 第二節影響都市更新地方稅課徵的執行因素 ............... 8. 政治大. 第參章都市更新地方稅課徵制度第一節都市更新概念.................................. 19 第二節都市更新法制沿革與核心內容設計 ................ 23 第三節都市更新地方稅課徵的執行程序與機關 ............ 39. 立. ‧ 國. 學. ‧. 第肆章案例分析第一節土地增值稅課徵法令不明確案例 ................. 48 第二節土地及房屋所有權認定因法令競合案例 ............ 60 第三節契稅減免函釋與裁量觀點不一案例 ................ 72. er. io. sit. y. Nat. a. n. iv. l C 第伍章結論與建議 hengchi Un 第一節研究發現與結論................................ 86 第二節研究建議...................................... 91 參考文獻. ………………………………………………………………97. 1.

(6) 圖目錄. 圖 1 臺北市都市更新事業計畫核定案件統計圖 ................. 2 圖 2 都市更新地方稅課徵執行影響因素圖 ..................... 8 圖 3 都市更新目的間關係圖................................ 22 圖 4 都市更新條例實施後相關都市更新法規命令架構圖 ........ 25 圖 5 權利變換計畫申請流程圖 .............................. 33 圖 6 權利變換計畫核定發布實施圖 .......................... 37 圖 7 都市更新權利變換實施流程圖 .......................... 41 圖 8 都市更新地方稅課稅之立法機關圖 ...................... 44 圖 9 都市更新相關函釋主管機關圖 .......................... 45 圖 10 稅捐機關稅捐核課流程圖 ............................. 47 圖 11 稅捐核課及減免構成要件圖 ........................... 50 圖 12 申報土地移轉現值與前次移轉現值關係圖 ............... 51 圖 13 一般土地合併登記及地價改算流程圖 ................... 53 圖 14 權利變換完成辦理土地及建物權利變換登記流程圖 ....... 54 圖 15 土地移轉現值與權利變換地價改算解決過程 ............. 57 圖 16 權利變換土地及房屋的所有權認定法令規定 ............. 62 圖 17 權利變換計畫執行過程土地所有權認定及異動流程圖 ..... 64 圖 18 權利變換土地土地所有權登記流程及地價稅課稅情形 ..... 65 圖 19 權利變換土地不願及參與分配者土地所有權認定 ......... 67 圖 20 合建分屋契稅課稅案例說明 ........................... 73 al v i 圖 21 權利變換取得房屋契稅課稅案例說明 ................... 74 n Ch U e n g c h i ..................... 77 圖 22 獲配更新後房屋應否課徵契稅說明圖 23 實施者取得不能參與者土地獲配房屋契稅疑義處理過程 ... 79 圖 24 更新後受配房屋契稅課徵函釋 ......................... 81 圖 25 身分別不同產生差額價金課徵契稅疑義處理過程 ......... 82 圖 26 稅捐機關對身分別不同產生差額價金核課契稅情形 ....... 84. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 1.

(7) 表目錄都市更新處理方式比較................................ 26 都市更新重建地區土地實施方法比較重建實施方法圖 ...... 29 權利變換價值計算圖.................................. 38 土地所有權認定時點表圖.............................. 66 房屋所有權認定時點.................................. 68. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表1 表2 表3 表4 表5. Ch. engchi. 1. i n U. v.

(8) 第一章緒論第一節. 研究動機. 都市就像有生命的個體，成長到一定階段則會開始衰敗與退化，其最常見的是建築物老舊、環境惡化等現象，如何讓都市機能得以重生，再一次的成長與發展，成為各政府都市計畫的主要目標。都市更新的主要目的就是藉由整體規劃，讓都市土地有效再開發利用，進而改善都市實質環境，同時復甦都市機能，增進居民之公共利益。因為都市更新對於城市轉型及改善實質環境與城市機能，有重要的影響，所以在全球. 政治大重要發展政策，因應社會變遷的需求，經由都市更新計畫藉以改造都市結構，並引入立民間投資的資本與企業化管理的機制，擴大政府與民間合作的關係創造工作機會，一化激烈的城市競爭之下，現今多數先進國家為強化都市國際競爭力，將都市更新列為. ‧ 國. 學. 方面促進經濟發展，另一方面活化都市機能，進而提昇都市國際競爭力，期使永續發展。. ‧. y. Nat. 我國在都市更新政策的推動政策，依照適用法規可略分為三個階段，第一階段係. io. sit. 沿用日治時期法規，第二階段則是民國 53 年所頒布都市計畫法相關規定，第三階段. n. al. er. 即民國 87 年 11 月 11 日所公布實施的都市更新條例，確立都市更新制度，讓都市更. i n U. v. 新政策執行有完備的法源依據。臺北市是台灣最早推行都市更新的都市，自 91 年 3. Ch. engchi. 月 21 日（核定實施第一件都市更新事業案）起至 104 年上半年止共核定實施 221 件，其各年核定件數如圖 1。自馬英九前市長於 87 年 12 月提出「翻轉軸線，再造西區」作為其重要競選政見，宣示舊市區更新的重要性，獲得舊市區居民迴響後，爾後藉由都市更新提升臺北競爭力也都是歷任臺北市候選人的主要政見其一，可知都市更新政策仍將是未來施政重點。該市推動都市更新係為改善生活品質、提升都市景觀與整合地區問題，並擴及都市再生帶領城市永續發展，故將將加速推動都市更新列為施政重點，藉由制度創新以提升都市更新審議效率，該 102 年度新增核定實施更新事業計畫共 40 案，為 101 年件數的 2.5 倍，即可顯見其推動成效。. 1.

(9) 政治大臺北市都市更新事業計畫核定案件統計圖立. 圖１. 資料來源：臺北市都市更新處網站. ‧ 國. 學. 都市更新係為不動產產權整合及開發利潤分配的過程，所以土地所有權人與投資. ‧. 事業是都市更新的制度主要成員，二者在有限理性下都會追求其效益最大化，於是政. y. Nat. 府期能在都市更新制度中，提供較多獎勵措施，增加投資者之開發利潤，藉以提高其. io. sit. 投資意願，其中以建築容積獎勵及租稅減免二項政策工具成效最佳。然在都市更新產. n. al. er. 權整合及利潤分配的過程中，因涉及許多法令政策及操作技術，所以都市更新也是一. i n U. v. 種集體行為，除了土地所有權人與投資事業外，同時涉多個公部門及多重角色的合作. Ch. engchi. 協商。在考國內有關都市更新政策相關研究結果中，發現都市更新政策推動所面臨的問題與困難，大致可區分為政策、法令、制度、財務等 4 個面向，其中最主要的不確定因素有二個面向，一是法令面，係因現行法規不明確、不周延致使參與者相互間的不信任，二為制度面，則是參與的公部門機關多，且無專責機構並缺乏溝通，拉長整合時間提高投資風險，尤其是地主不信任投資事業更是都市更新政策推動阻礙及延宕的關鑑所在。都市更新租稅減免工具，又以地方稅為主要項目，包含地價稅、房屋稅、土地增值稅及契稅等 4 種稅目，地方稅的課徵與參與都市更新者的財產權及利益息息相關，且因稅捐稽徵具有強制性，所以其課稅要件均應以法律明確規定，課稅標的與範圍要 2.

(10) 具體確定，參與者才可以事前預測稅捐負擔。倘若政策工具內容不夠清晰明確，參與都市更新之標的團體與執行機關，則會因法令見解互異及認知不足，彼此間無法達成共識與認同。稅捐減免係為藉由增加投資事業與民眾的投資利潤，進而提高私部門參與都市更新的意願，若政策內容模糊不清或前後不一致時，將導致投資事業與民眾對於公部門的執行行為持有質疑，進而採取不信任的態度，民眾因無法事前預測其投資利潤，保障其投資權益，基於私利的考量，則將對都市更新政策產生不順服的行為與態度，因而降低參與都市更新之意願，而影響我國推動都市更新政策之執行成效。. 第二節. 研究問題. 政治大. 林煒翔於 2009 年將國內與都市更新相關的論文進行整理分析，將其區分為「區. 立. 位選定」、「建築與環境層面」、「制度層面」、「參與與合作層面」、「機制層面. ‧ 國. 學. 探討」、「功能輔助」、「歷程發展」、「機構研究」、「執行成效與結果檢討」、「對不動產之影響」及「比較研究」等 11 種研究類型，尚未發現有關都市更新租稅. ‧. 減免執行之相關研究。因此，本研究將從都市更新政策中地方稅課徵的執行實務角度. y. Nat. 予以探討並提出建議，經由臺北市推動都市更新個案在地方稅課徵的執行過程中，了. io. sit. 解其制度面的運作情形，找出執行時所遭遇到的各種實質性問題、限制、疑義及困境，. n. al. er. 進而探討實際執行時因法令規定與實務操作間差異所造成窒礙難行之處，重新檢視其. i n U. v. 衝突與需求，進而針對目前都市更新計畫課徵地方稅所存在問題及困儺，提供政策執. Ch. engchi. 行修正之建議，以求都市更新計劃更為順利實施。故本研究的研究問題如下：一. 瞭解稅務人員執行都市更新課徵地方稅業務所面臨的法令清晰性問題和爭議。二. 藉由重要個案處理過程，分析稅務人員如何解決執行問題的方法和跨機關溝通方式。三. 根據個案分析歸納有助於稅務人員解決執行課題的改善策略。. 3.

(11) 第三節. 研究方法. 本研究先採文獻文獻探討法，作為本研究之研究分析架構的建立基礎，再就我國現行都市更新地方稅課徵制度現況，選擇具體加以分析，找出執行時所遭遇之困難與問題，再由台北市已完成之都市更新計畫案中，選擇對地方稅核課產生爭議性之具體個案，詳實分析處理過程，最後就文獻研究及個案分析資料，綜合討論分析作出本研究之結論與建議。一. 文獻探討法. 政治大評鑑與綜括證明，用以確認過去事件的確實性和結論，主要目的在於了解過去、立. 文獻探討法是利用科學方法蒐集、檢驗及分析歷史資料，藉由系統而客觀的界定、. 洞察現在、同時預測未來（葉至誠，2000）。本研究蒐集有關政策執行、都市更. ‧ 國. 學. 新等相關文獻與理論，予以整理分析，以了解問題背景，引導本研究之方向。. ‧. 二. 個案研究法. y. Nat. sit. 個案研究法係將研究對象當作一個整體，予以詳細描述分析，進而獲取反映某一. er. io. 單位的全部現象或一般過程，以及各種內部關聯與文化背景的第一手資料，其目. al. v i n Ch 感（葉至誠，2000）。本研究擬就已完成之台北市都市更新計畫案，選擇針對地 engchi U n. 的在於由具體個案分析發現同類事物的規律，補充一般研究讓研究結訥更具真實. 方稅課徵較具爭議性的個案，就其爭議事項、發生困難及解決過程等情形，予以. 描述分析，並針對文獻分析與資料蒐集所獲得的結果，與個案過程分析交互檢證，深入了解相關人員在執行研究主題政策時，所遭遇的困難並提出解決建議。. 4.

(12) 第二章政策執行影響因素的文獻探討本研究欲探討都市更新地方稅課徵政策在執行時係受何項因素影響，藉由政策執行模式及政策執行影響因素之文獻，加以分析影響都市更新地方稅課徵政策的關鍵因素，據以釐清研究方向並成作為研究理論架構。. 第一節. 政策執行的定義及影響因素. 公共策的成敗可能是緣自於政策設計失敗，但一項規劃完善的公共政策，若不能. 政治大. 執行則無法產生有效的政策結果，所以政策執行是否落實徹底，悠關公共政策的成功. 立. 與否，於是自 1970 年以後，探討影響政策執行成敗的因素，受到政策學者普遍的重. ‧ 國. 學. 視，學者們提出各種不同的策執行模式。 Donald J.Calista 於 1994 年表示政策執行不再是研究政策制訂迷失的連結（missing link），承認政策執行對政策形成造成的影響. ‧. 性，並將其整合至政策運作的程序中（轉引自吳定，2004）。在探討都市更新地方稅課徵政策執行影響因素前，需明瞭政策執行的定義以及政策執行模式，以確認影響政. y. Nat. n. al 壹、政策執行的定義. er. io. sit. 策執行成敗的重要變數。. Ch. engchi. i n U. v. Sabatier 和 Mazmanian 將政策執行定義為，執行機構執行通過的政策決定或法規，由標的團體對政策決定的順服程度，再依政策決定的實際影響修正法規等各種實施活動（轉引自柯三吉，1998）。Charles O. Jones 則認為政策執行是一套將政策付諸實施的各項相關活動，而其中最重要的是解釋、組織與應用等 3 項最為顯著，解釋是政策內容轉為民眾普遍能接受或瞭解的指令；組織則是設立政策執行機關，並由其擬訂可執行的方法，予以實現政策；應用是政策執行機關支付經費，同時提供設備與服務，以期達成政策目標（轉引自吳定，2004）。J. Pressman 與 A. Wildavsky 認為執行是演進過程，政策制定與和政策執行是一項交互行動、議價的演進過程（轉引自丘昌泰，2008）。 5.

(13) 吳定綜合各學者說法，將政策執行定義為「政策方案合法化後，擬訂施行細則，確定專責機關，配置必要資源，以適當的管理方法，採取必要的對應行動，使政策方案付諸實施，以達成預定目標或目的之所有活動的態動過程」，函蓋重點包括了擬訂詳細執行方案、確定推動方案機關、配置執行所需資源、採取適當管理方法、採取必要對應行動、動態反覆運作過程等 6 項（吳定，2004：230）。綜合上述學者說法，本研究將政策執行定義為：政策經過擬訂法規、施行細則等合法化過程後，透過執行主體（包括執行的人及組織）的共同行為，同時確認負責執行的機關，合理配置資源並規範有效適切的行動策略，並於在執行過程中，隨時採取必要對應行動，使得讓政策方案順利執行，並達成預定目標的所有活動過程。. 學. ‧ 國. 貳、. 治政政策執行的影響因素大立. 政策能否順利執行達成政策目標，涉及了許多複雜因素，所以政策規畫者必須在規劃與執行階段進行執行力的研究，確認影響政策執行成敗的重要變數，以及其彼此. ‧. 間的互動結果，本研究先就國內外學者所提出的政策執行影響因素理論，將影響政策. sit. y. Nat. 執行的因素整理如下：. er. io. Smith 於 1973 年發展出政策執行過程模式，認為政策是政府在原有的機構內，. al. n. v i n Ch 種張力，於是當政策執行後，政策執行者與被政策影響者，就會經歷到張力、壓力及 engchi U. 建立新的處理態樣（機構），或改變原有樣式的複雜行動，其規劃在社會上會產生一. 衝突的狀況。依史密斯的政策執行過程模式，影響政策執行成敗的重要因素，有理想. 化的政策、標的團體、執行組織及環境因素等 4 項，其為是互動關聯，需併重才能使得政策順利執行（轉引自吳定，2004）。 Meter & Horn 認為政策執行過程中，影響政策執行因素有標準與目標、資源、組織間的溝通與執行活動、執行機關特性、社會、經濟與政治環境、及執行者意向等 6 大項主要變數（轉引自吳定，2004）。 Sabatier and Mazmanian 將影響政策執行的自變項分為問題的可處置性、影響執 6.

(14) 行的法令規章因素及影響執行的非法令規章因素等 3 類，同時歸納出影政策執行最重要的 6 項因素，包含清楚一致的目標、明確的因果理論、合法建構執行過程，強化執行官員與標的團體的服從、具認同與技巧性的執行官員、益團體與主權的支持、及足以獲取政治支持或因果理論的社經條件（轉引自李允傑、丘昌泰，2009）。 Edwards Ⅲ則認為溝通、資源、執行者意向及機關結構等 4 項主要變數的互動，直接和間接的影響政策的執行情況（轉引自吳定，2004）。 Goggin 等人則提出政府間政策執行的溝通模式，認為美國各州政府會受到聯邦政府提供之誘因與限制、州和地方政府提供之誘因與限制、州的決定與能力以及執行和政策再設計等 4 項原因的影響。吳定就 Goggin 的第三代執行途徑模式建構出政策. 政治大. 執行的影響因素，計有聯邦層級的誘因與限制、州與地方層級的誘因與限制及州的組. 立. 織能力與生態能力等 3 項（轉引自吳定，2004）。. ‧ 國. 學. 吳定就 T. B Smith 的政策執行過程模式、Donald S. Van Meter 與 Carl E. Van Horn 的政策執行力模式、Edwards 的政策執行力模式以及 Goggin 等人的政策執行力模式. ‧. 中，所提出的重要變數，提出政策執行的 9 項影響因素，包括政策問題所具的特質、. Nat. sit. y. 政策規劃的合理程度、政策合法化的周延程度、執行者對政策目標共識的程度、執行. al. er. io. 機關所具的特性、機關組織間的溝通與執行活動的強化狀況、政策執行的監督情況、. n. 標的人口順服政策的程度及政治、經濟、社會、文化等環境因素等 9 項（轉引自吳定， 2004）。. Ch. engchi. i n U. v. 林水波與張世賢採用了 P. Sabatier and D. Mazmanian 政策執行過程模型，同時參採 T. B Smith 的政策執行過程模式，並參酌我國國情增刪以上二位學者所提出政策執行影響因素，認為影響政策執行的因素有政策問題的特性、政策本身所具的條件及政策本身以外的條件等 3 大原因（林水波、張世賢，1991）。翁興利、施能傑、官有垣、鄭麗嬌等 4 人參酌 P. Sabatier and D. Mazmanian 政策執行過程模型、Edwards Ⅲ行政影響模、Goggin 的第三代執行途徑，及相關研究文獻，歸類出政策執行力主要受到政策內容（細分為政策資源、政策工具及政策類型 3 項）、執行組織網路以及政策標的團體（細分為標的團體的特性、政策內容設計及執 7.

(15) 行機關與標的團體間的互動等 3 項）等 3 大類原因所影響（翁興利等 4 人，1998）。. 第二節. 影響都市更新地方稅課徵的執行因素. 由前一節各學者所提出政策執行影響因素，發現影響政策得否順利執行的因素很多，本研究整理出影響我國都市更新政策地方稅課徵政策執行關鍵影響因素，計有都市更新地方稅課徵相關法規內容清晰性法規內容清晰性、政策執行的標準、執行機關間的溝通與整合、執行人員的技能及標的團體的順服等 5 項（圖 2），並分述如下：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2 都市更新地方稅課徵執行影響因素圖資料來源：本研究自行整理. 8.

(16) 壹、都市更新地方稅課徵相關法規內容清晰性 Meter & Horn 的政策執行模式中，將標準與目標列為影響政策執行的主要變數其一，其政策目標是否清晰、具體可行及可否達成，都會直接影響執行機關間的溝通與活動，也會間接影響執行人員意向。Gorge C. Edwards Ⅲ認為政策其內容及命令愈是能清晰傳達，則愈能達成預期執行效果（轉引自吳定，2004）。 Sabatier and Mazmanian 認為合法建構執行過程，強化執行官員與標的團體的服從是政策執行影響的自變項，所以必須建立功能性的法律機制，包含：計畫過程中的否決點數目、克服抗拒的命令與誘因以及指派支持計畫的執行機關數目（轉引自李允傑、丘昌泰，2009）。. 立. 政治大. 林水波與張世賢認為政策要有效執行，其內容要清楚、明確可以讓人容易明瞭，. ‧ 國. 學. 政策主要內容需在法令、施行細則或相關規章中，明確訂定執行人員應負責的事項、核定的條件與審核基準、以及其裁量權範圍。另製作作業手冊或舉辦講習會等方式，. ‧. 使標的團體可以清楚明瞭政策內容（林水波、張世賢，1991）。吳定認為在政策執行. sit. y. Nat. 相關活動中，擬定施行細則與確定專責機關是政策能否順利執行的關鍵活動，所以應. io. er. 該特別注意，而在擬定施行細則方面，應將抽象或原則性的方案，轉換為容易明瞭及遵循的具體作法，於施行細則中詳訂專責機關、人力、經費、權責及工作流程等事項，. n. al. Ch. i n U. v. 在擬定施行細則過程中，關於參與機關對於細則所涉可能產生爭議或協商交易的事項，. engchi. 負責擬訂施行細則的機關應特別注意，其細則內容切勿違反方案所涉及法律或該方案之條文與旨意，以防發生窒礙難行的情形。稅捐徵收具有強制性，且影響民眾的財產權，所以國家非依法律不能核課與徵收稅捐，即所稱稅捐法定主義，依司法院大法官會議釋字第 217 號解釋：「係指人民僅依法律所定之納稅主體、稅目、稅率納稅方式納稅期間等項而負納稅之義務」大概可分為下列 3 部分：一是課稅要件法定主義：稅捐主體、客體、客體歸屬、課徵標準（課稅基礎或稅基）、稅率及稅捐減免與加重事由等成立納稅義務前提要件，均應以法律規定。二是課稅要件明確性原則：創設稅捐義務之法律規定，其內容標的目的及範圍 9.

(17) 應該要確定，並能使人民可以預測其稅捐負擔以及具計算之可能性。三是程序法的合法性原則：稅捐稽徵機關有權限且有義務課課法律上應負的稅捐，原則不適用一般行政法上的便宜原則。（陳清秀，2012）。另司法院大法官會議釋字第 367 號解釋：「憲法第十九條規定，人民有依法律納稅之義務，係指人民僅依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及租稅減免等項目而負繳納義務或享受減免繳納之優惠，舉凡應以法律明定之租稅項目，自不得以命令作不同之規定，否則即屬違反租稅法律主義，業經本院釋字第二一七號及第二一 ○號著有解釋。有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布. 治政大容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。」即國會亦得委任行政機關以行政命令立規定課徵稅捐，但其委任的法律應就委任目的、內容及程度，有明確規定。法的安定命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內. ‧ 國. 學. 性是稅法追求目標之一，所以盡可能做到個別稅捐法律規定具明確性及整體稅捐法律秩序具透明性，便利民眾可事前預測稅負多寡安排生活；同時也要求稅捐法律秩序的. ‧. 連續性，即及既往稅捐的禁止，係指稅捐法規是民眾行為的規範，嗣後不能追往作為. sit. y. Nat. 不利於民眾的變更（陳清秀，2012）。. n. al. er. io. 稅捐核定不能由稅捐機關獨斷或恣意決定，需經立法或立法者決定或授權具體予. i n U. v. 以明確規範，所以都市更新有關地方稅課徵政策，必需有清楚、明確且具體的施行細. Ch. engchi. 則及相關執行要點，讓所有參與者（包含執行機關標的團體）易於明瞭其運作，同時能與相關稅法課徵原理相容，避免執行時產生爭議。其需具備下列 3 項特性，一是一致性，行政命令內容應前後一致，且不違背稅法基本原則且與其相輔相成；二是邏輯性，法規內容要合理並得到執行人員與標的團體的共識及認同，並得以解決在執行中所產生的問題；三是可行性，要考慮執行技術及實施方法的可行性，讓執行人員得以接受並能有效持續運作。. 貳、政策執行的標準 Lipsky 認為基層官員才真正的政策制定者，機關首長若未能將法律與計畫的內涵， 10.

(18) 經由溝通機制讓提供服務或管制公民行為的基層官員明瞭，那麼良法則將流於空談，所謂基層官員係指提供公共服務過程中，直接與標的團體互動，且擁有行政裁量權的第一線基層人員。他們在工作範圍內有相當的自主權，其所做的決定建立的標準作業程序以及工作設計，都能有效地發展為公共政策。如果政策目標不夠清晰，基層官員在面對層出不窮的顧客需求時，因缺乏充分資源，也沒有權利制定政策，但卻需要做成許多影響民眾權益的決定時，他們則會出現矛盾的性格，工作態度也會比較消極。在資源來得太慢且嚴重不足，致無法因應民眾強烈要求時，會採取有意識或潛意識的對抗策略，如不提供民眾所需要求民眾無限期等待，甚至於對民眾施加壓力增加其心理成本，亦或選擇性執法。因為公共計畫的專業及複雜性，政策目標難以清楚明確地陳述，為使公共政策得以順利立法，實際上政策法令會有廣泛的目標如「基於公共利. 政治大讀與實踐工作相當大的彈性空間，亦即讓執行者有充分的執行裁量權。政策層級節制立. 益」，以及「於必要時」等含糊字眼，這些含糊的法令語言，也就賦予政策執行者解. ‧ 國. 學. 體系不能決定政策生產與否，政策生產力係依賴於行政官僚的裁量權而定。Lipsky 於 1978 年指出基層官僚是政策執行的決定關鍵因素，政策執行要發生效果，在於能. ‧. 否充份掌握基層官僚的意向、態度和行為（轉引自李允傑、丘昌泰，2009）。. sit. y. Nat. Schulman 認為政策是一套包含核心概念基本定理及演繹的假設或觀念，需經過. io. er. 執行過程，才可以成立並得到有效的檢驗，而政策執行則賴於職司的組織，透過人員運作，實現政策內容，而達到政策目標。所以政策執行組織，是將抽象的政策，轉換. n. al. Ch. i n U. v. 為實際行動中不可或缺的一環，必須屨行龐大的工作與任務，始可完成轉化的使命。. engchi. 組織能力涵括了客觀的可能性、主觀的意願及實際的技能等三個層面，三者充分配合，才能釋出或呈現組織的能力，而不致流於形式執行的失敗。Hjern & Porter 則認為任何組織或執行結構（含不同層級的組織體系同一層級但彼此無隸屬關係的組合體或私人性質組織），為應付繁鉅複雜的執行任務以及政策環境的動態性，除要持有堅強意志及執行技能，還需具未雨綢繆及隨時因應等二種能力，才可以成就政策執行的任務，一是政策執行前，從事各項準備預期及防止各種潛在的政策脫軌現象，涵蓋的範圍包括執行人員事前詳研政策內容學習處理技能建立必要行政規章擬定標準化作業程序編訂工作進度與預算，排除假設性執行難題，讓政策得以順利進行。二為隨時因應的能力：係因未雨綢繆能力不足或執行後執行情境演變，而引起非預期問題或例外情勢， 11.

(19) 所以具備與強化隨時因應的能力乃是「見招拆招」，處理未預期但實際發生的執行難題（轉引自林水波，1997）。吳定就 Goggin 的第三代執行途徑模式建構出政策執行的影響因素中，認為政策內容應充分提供了人員、時間、經費和專業知識等資源，政策訊息應具清晰度、一致性。另就 T. B Smith 的政策執行過程模式、Donald S. Van Meter 與 Carl E. Van Horn 的政策執行力模式、Edwards 的政策執行力模式以及 Goggin 等人的政策執行力模式中，所提出的重要變數，提出執行者對政策目標共識的程度為政策執行的 9 項影響因素其一，所以一般政策規劃期間相關人員若均能參與，其對政策目標共識則較高，執行人員對於政策目標內涵具較明確的瞭解與認同感時，也清楚達成目標的指令，將提高其. 政治大. 執行意願及配合度（吳定，2004）。. 立. 林水波、張世賢等採用了 P. Sabatier and D. Mazmanian 政策執行過程模型，同時. ‧ 國. 學. 參採 T. B Smith 的政策執行過程模式，並參酌我國國情增刪以上二位學者所提出政策本身所具的條件為政策執行影響因素之一，所以政策應予以合理的規劃及推介、並經. ‧. 由正當的法律程序合法化，同時具備健全的理論基礎，得以分析政策問題與政策方案間的因果關係，則可使得政策目標更為清楚明確，再獲得充足的經費、人員、資訊及. y. Nat. sit. 權威等政策資源，制定合理衡量政策執行成效的標準、執行機關的決定原則，則可讓. er. io. 執行人員依循標準化作業程序執行政策，以達成政策目標（林水波、張世賢，2001）。. al. n. v i n Ch 為達成法治國家合法性要求，稅法應該要盡可能明確且具體的表明稅捐主體、客 engchi U 體、稅基稅率及減免或加重等課稅要件，即使以法律授權行政命令，其授權規定也要充分明確界定內容標的目的與範圍，讓民眾可以直接申稅法本身的規定，即可大致明瞭、事前預測及計算應負擔的稅捐。但法治國家原則也不禁止稅法用不確定法律概念作為構成要件要素，所以司法院大法官會議釋字第 521 號解釋：「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。有關受規範者之行為準則及處罰之立法使用抽象概念者，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。」惟不確定法律概念的內容若太過於不明確時，則將導致公權力恣意濫 12.

(20) 用，所以稅法上使用不確定法律概念仍應符合民眾得以自法律本身「大致」了解行政得求的內容，即可以預測稅捐負擔的判斷標準（陳清秀，2012）。政策標準是為了規範執行人員應辦理的範圍事項、辦理事情的準則及條件，可以明確訂定執行人員的裁量權。明確詳實的政策標準，可以防止執行機關違反法治，並得以自我審查確保執行行為合法化及效率化，同時可避免濫權及錯誤。另一方面也明定標的團體應調適的行為內容，進而成為政策監督控制的工具，保護標的團體的權利。另因執行人員具有部分裁量權，在執行過程中會因個人認知的不同，對政策內容、執行方法產生不同的看法，所以執行人員需充份瞭解政策內容，裁量時始不致逾越立法意旨，同時將正確的政策資訊傳達給標的團體，執行人員對若政策內容的認知錯誤，. 治政大在過程中不斷調適，遇到困難也會主動尋求解決方式，落實政策執行。立. 則會對政策成效造成嚴重影響。執行過程中執行人員的意願且保有積極的工作態度，. ‧. ‧ 國. 學. 參、執行機關間的溝通與整合. 然隨著時代變遷，許多政策議題是多元跨領域的，除了專業外還需要跨功能及跨. y. Nat. 機關的整合性服務始可全面解決。要解決此一問題則藉由跨域治理，林水波與李長晏. io. sit. 人將跨域治理定義為「係指針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區，因彼此. n. al. er. 之間的業務、功能和疆界相接（interface）及重疊而逐漸模糊（blurred），導致權責. i n U. v. 不明、無人管理與跨部門（cross-cutting）的問題發生時，對於公部門、私部門及非. Ch. engchi. 營利組織的結合，透過協力（collaboration）社區參與（community involvement）公私合夥（public-private partnership）或契約（compact）等聯合方式，以解決棘手難以處理的問題（wicked problems）」（林水波、李長晏，2005:3）。跨域治理的策略達成途徑，有型塑協力經營政府、發展部門横跨政策、以新公共服務的精神形塑－催化型領導等 3 項。 Meter & Horn 在政策執行力模式中指出組織間的溝通與執行活動會影響政策執行，執行機關會經各種溝通管道及方法，確實瞭解政策目標、執行技術、執行程序以考核標準，有效的執行政策，所以執行機關除了制化外，尚可運用規範、獎勵誘因、制裁等運用管理技術，提升行政人員執行意向。吳定就 T. B Smith 的政策執行過程模 13.

(21) 式、Donald S. Van Meter 與 Carl E. Van Horn 的政策執行力模式、Edwards 的政策執行力模式以及 Goggin 等人的政策執行力模式中，認為政策執行需要多個機關相互配合，其包含上下層級機關及平行的不同機關，彼此間如何有效溝通政策內容及執行方法，是另一項重要課題，各執行機關若能就政策目標、內容、標準及作法等，具有相當瞭解與共識，將可有助於政策執行； Amitai Etzioni 認為可採取使用強制懲罰權力、使用物質報酬性權力及使用規範性權力等 3 項強化行動（轉引自吳定，2004）。翁興利、施能傑、官有垣、鄭麗嬌等 4 人參酌 P. Sabatier and D. Mazmanian 政策執行過程模型、Edwards Ⅲ行政影響模、Goggin 的第三代執行途徑，及相關研究文獻，歸類出政策執行力主要受到政策內容、執行組織網路以及政策標的團體等 3 大類. 治政大組織，通常是多元參與者、多層政府、多元權力、公私協力甚至於跨國政府，其層級立不一且隸屬關係不明確，無法依賴層級權威的方式進行管理。多元參與者常為非屬上. 原因所影響（翁興利等，1998）。在執行組織網路方面，認為政策執行過程中參與的. ‧ 國. 學. 下層級的領導關係，所以會產生複雜的互動關係，致形成衝突與議價執行組織關係模式；多層政府則會發生中央與地方政府間議價協商，延長政策執行流程，當其權責劃. ‧. 分不明時，也會造成生互相推諉的情形，影響政策執行的效果；多元權力係指執行過. sit. y. Nat. 程中不僅是行政機關負責，還會有立法部門和司法機關的參與，司法機關作成的司法. io. er. 判決，將對政策執行措施有重要的拘束影響力；公私協力因有民間部門共同參與，因其行動誘因管理模式與思考邏輯與公部門不同，其互動關係更顯複雜（施能傑，. al. n. 1999）。. Ch. engchi. i n U. v. 林水波與李長晏認為傳統公共行政功能分化，政府組織大體上係以功能為分工設事運作，其資源也是以功能與組織別作為標準，只講求專業分工而忽略了水平整合，產生部門主義，以致面臨權責分散、權責不清及只注重分工缺乏整合的困境，並使組織產生下列難以處理的問題，一為機構間互動產生的問題和成本，二為功能重疊，三為方案衝突，四為對公共需求缺乏整體性回應，五為組織間溝通不良不利整體性的政策規劃與執行。所以發展部門橫跨政策，可以避免各單位因組織文化部門利益及本位主義，所產生合作時的摩擦齟齬，而影響各機關達成提升公共服務遞送品質與績效目的。其執行策略有下列 4 項主要做法，一中央式協調規劃二結構塑能與法律授權三聯 14.

(22) 合規劃四聯合財政（林水波、李長晏，2005）。政策執行過程經常是由許多不同層級或隸屬關係不明確的組織參與，係為網路結構型態之執行組織，所以較少能依賴層級權威手段予以管理。因多元參與者共同執行，所以會產生複雜的互動關係，其互動模式偏向是衝突與議價執行組織關係模式，其間參與者執行不力或延遲將造成政策產生負作用。多元參與者若無法產生集體性整合力量，則會產生較多的協調時間及資源，增加執行成本。而多層政府係指執行過程中參與的組織隸屬不同層級政府，即中央與地方政府共組的執行組織結構網路，依據法規將政策的各執行事項分由不同層級政府負責，每一層級政府均在法定權責內參與執行。當有複雜多層政府參與執行時，通常會增加參與者議價協商活動，拉長執行流程，增加受服務對象等候時間，機關間若遇到意見不同時，更會產生關卡或否決點，而且各. 政治大. 參與機關若權責劃分不明確不恰當時，也會因相互推諉而影響政策執行（施能傑，. 立. 1999）。. ‧ 國. 學. 內容完善、規劃周延的政策，執行時仍會受到執行機關未準備完備、標的人口抗拒阻撓等許多因素影響，使得政策執行過程遭遇困難而致推動不易。所以政策需要經. ‧. 由健全的執行組織執行，才可有效地貫徹。我國都市更新政策中央主管機關是內政部，而各稅法中央主管機關則為財政部，地方執行機則為各縣市政府，各有其組織特性，. y. Nat. sit. 所以執行機關對於都市更新地方稅課稅政策執行的影響更是複雜，執行過程各機關間. n. al. er. io. 的溝通協調更是重要。. 肆、執行人員的技能C h e. ngchi. i n U. v. Meter & Horn 認為執行者對政策認知情形、支持程度與反應的強度，對於政策成敗具嚴重的影響度（轉引自吳定，2004）。Sabatier and Mazmanian 則認為執行官員的自由裁量權、對政策目標的共識程度及運用政策資源的技巧，都是影響政策執行重要的因素（轉引自李允傑、丘昌泰，2009）。Gorge C. Edwards Ⅲ認為政策執行人員一般都具有相當的自由裁量權，以及各機關本位主義傾向，其對於政策所持的態度影響政策的執行甚鉅（轉引自吳定，2004）。政策執行需有充足的資源予以支援，執行機關最常列舉影響政策執行的原因就是政策資源不足，其必要資源含括了法令權威、經費、人力、技術和資訊等 5 項必要資 15.

(23) 源（施能傑，1999），其中稅捐機關在執行都市更新課徵地方稅時，可自主控制的項目的有人力及技術二項說明如下：一、人力：人力的設計包含了數量及品質，品質係指人員是否具備執行政策所需的技能與知識，妥善的人力需求除可使政策能由合格人力執行外，也可以降低不當人事經費支出。二、技術：泛指有效協助政策執行產出的硬體設施及軟體知能，新科技可以提高工作績效，減少對人力的依賴，也可因具備高度精準正確性，及保障執行人員工作安全性。. 政治大未遵守方法論的原則，常會以自我的法律情感、主觀確信及價值觀行事，以單純的修立稅法條文若不是很精確具體，則會存在多種意義，此時稅務人員在解釋法律，若. 辭、表象的方向運作，或是不精確未受訓練，或是感情的涵攝歸納演繹，將嚴重損害. ‧ 國. 學. 法的安定性與課稅的合法性（陳清秀，2012）。. 都市更新地方稅課徵涉及標的團體之利益，所以法令權威的合法性為其首要資源，. ‧. 然因都市更新地方稅課徵法令依據除各地方稅法外，還涉及都市更新條例及其相關法. Nat. sit. y. 規命令，第一線執行人員除應具備地方稅專業技能外，還需明瞭都市更新條例等相關. al. n. 資源，正確地執行政策。. er. io. 法令之規定，同時應明瞭二者立法意旨，面對不同態樣的更新案件，始能擁有充分的. 伍、標的團體的順服. Ch. engchi. i n U. v. 吳定就 T. B Smith 的政策執行過程模式、Donald S. Van Meter 與 Carl E. Van Horn 的政策執行力模式、Edwards 的政策執行力模式以及 Goggin 等人的政策執行力模式中，提出標的人口順服政策的程度為影響政策的因素，公共政策多數是為了影響、管制或改變標的人口而制定，或期引導標的人口依政策所定目標行事，所以標的人口採合作態度，順服予以配合政策推動，將有利政策有效執行，而標的人口是否順服，則受了其組織情況所受領導情形及先前接受的政策經驗等因素影響；另政治、經濟、社會及文化環境情形，會直接影響執行機關所採取的行動，就政治環境而言，政黨、傳 16.

(24) 播媒體、利益團體甚至於一般民眾對於政策的支持與否，勢必影響其執行成效；而經濟與社會環境的變化，亦可影響利益團體與標的人口支持政策的變化（吳定，2004）。翁興利、施能傑、官有垣、鄭麗嬌等 4 人參酌 P. Sabatier and D. Mazmanian 政策執行過程模型、Edwards Ⅲ行政影響模、Goggin 的第三代執行途徑，及相關研究文獻，提出標的團體係指接受政策服務、負擔政策成本或受政策內容規制的對象，所以政策標的團體為政策執行的影響因素之一，而執行機關與標的團體間的互動關係，影響政策執行的路徑，係經由標的團體對執行組織能力的感受、執行策略以及執行機關與標的團體的信任感等 3 方面（翁興利等，1998）。標的團體的意向會影響政策執行的結果，亦即表現於標的團體對政策的順服程度，. 政治大. 其團體對政策不願順服時，政策內容則難以傳遞落實，自然會增加執行時所需的努力. 立. 或提高成本。政策設計的假設若與實際現況未能配合時，標的團體則無法認同政策，. ‧ 國. 學. 或發生政策措施不能激勵或嚇阻標的團體順服於執行機關及法令的困境。執行機關與人員應與標的團體建立互相信任關係，尤其需讓其覺得執行行為的公平及合理性，並. ‧. 建立制度性資訊管道，提供標的團體有參與及溝通的機會，進行管制性措施時，需有權威式執行策略做為支持，並採教育協商式策略，始可得到較好的執行成果（施能傑，. er. io. sit. y. Nat. 1999）。. al. 林水波與張世賢提出標的團體順服的原因有政治社會化、政策合法化、成本利益. n. v i n Ch 的衡量、顧全大體的意識、私利考量及避免懲罰情勢變遷等 7 項，相反的不順服的原 engchi U 因則有政策內容與流行價值觀念衝突、同輩團體社會化、大眾傳播影響、貪求一時之快、選擇性認知及政策或法律本身的原因等 6 項。針對不順服原因提出教育與說服策略、宣傳策略、行政機關執行政策的熱忱決心、政策督導積極的激勵及消極的懲罰等 6 項策略（林水波、與張世賢，1991)。稅法上信賴保護原則由憲法之法治國家原則導出，係為使人民在財產法領域行為自由，保護納稅人計畫及決定的安全性，同時保障其信賴保護與處理事務。稅法行政規則的功能，在於確保稅務人員可以統一公平執行大量的稅務案件，一方面可以減輕稅務人員適用法令遇到執行疑義的困難及工作負擔，並讓稽徵行政程序明化，以便人 17.

(25) 民可事先預測其可能性，提高行政法規的安定性。而信賴保護則須具備下列二個要件，一是信賴要件：行政機關已表現有可課責的先行行為，二是信賴建立及活動：民眾根據前述行為產生信賴並有具體處置活動（陳清秀，2010）。行近年來稅捐機關採用實質課稅原則據以核課稅捐，徵納雙方因為認知觀點的不同見解，引發雙方爭議導致稅務訴訟案件增加,，所以司法院釋字第四二０號大法官會議解釋：「涉及租稅事項之法律，其解釋應本於租稅法律主義之精神，依各該法律立法目的，衡酌經濟上之意義及實質課稅之公平為之。」陳清秀認為實質課稅原則容易讓課稅要件空洞且不確定，難免發生徵納雙方法律見解爭議，因稅捐法律秩序缺少透明性與預測可能性，妨害交易自由安全與經濟活動程度甚鉅，亦失去法律秩序的安定性（陳清秀，2012）。. 治政大非財政政相的，所以我國現行與租稅相關的法令很多，然稅法無法含括所有的交易行立為，只能對於實質相同的經濟利益，課以相同的租稅，始能符合租稅法律主義的公平. 租稅課徵除為了財政目的外，尚包含了社會公平、經濟文化、產業發展等政策等. ‧ 國. 學. 及實質課稅原則，惟都市更新案件的態樣係隨著經濟及社會狀況而訊息萬變，而導致現行法令遺漏或尚無相關規定可適用及規範。我國都市更新政策將租稅減免列為重要. ‧. 獎勵措施的一項，期能藉由增加投資者利潤，提升私部門參與意願，若政策內容模糊. sit. y. Nat. 不清、前後不一致，將導致標的團體無法信任執行機關，基於私利的考量，對都市更. io. al. n. 新政策之執行成效。. er. 新地方稅課徵政策產生不順服的行為與態度，因而降低參與更新之意願，影響都市更. Ch. engchi. 18. i n U. v.

(26) 第三章. 都市更新地方稅課徵制度. 第一節. 都市更新概念. Miles Colean 在「Renewing Our Cities」書中，認為都市是有生命的有機體，會以生態的方式發展，所以都市成長也會呈現有機生態組織般的成長過程，為動態的實體，都市由起生點到滅亡點其中的發展過程可分為 6 個階段，一是都市發制生階段：人口及產業開始聚集於都市，二是都市生長階段：都市聚集經濟產生，其人口、面積顯著增加，三是都市發展階段：都市具備服務各項產業發展機能，四是都市尖峰階段：. 政治大. 工商更形發達，人口大量聚集都市範圍不斷擴大，五是都市老化階段：都市實質環境. 立. 無法適應社會變遷與經濟發展，都市機能降低，最後則是都市沒落階段，都市窳陋衰. ‧ 國. 學. 敗情形蔓延，成為不適人類居住（引自林英彥等，1998）。. 都市成長會因都市化及人口自然成長的過程，而使得都市原有可利用的土地不敷. ‧. 使用，致使都市往郊區擴張開發，而使得都市的營運成本持續增加，同時也使得原有. y. Nat. 市區衰敗沒落、成長受到限制等不合理現象。所以當都市由成熟期走向衰退期時，只. io. sit. 憑都市計畫是無法阻止都市機能老化，都市更新是要透過有計劃的一系列的活動興建. n. al. er. 公共設施，改善原有的居住環境、提升社區福祉，防止都市快速衰敗，更進一步增進. i n U. v. 提升都市機能，促進都市健全再發展，避免都市進入老化及沒落階段以致最後面臨都市滅亡。. Ch. engchi. 壹、都市更新的目標功能及意義都市更新是都市原有環境的再造，同時是都市永續發展與提高都市競爭力的重要手段，都市更新立法最早是美國根據 1949 年的住宅法（Housing Act of 1949）所提出的「聯邦都市更新法案」(Federal Urban Renewal)，當時是為了解決都市衰敗與貧民窟的問題，由聯邦政府主導以市價徵收土地及建築物，予以拆除重建後再行出售；或由聯邦政府補助地方政府於徵收後，以較低的價格售予民間企業進行開發。此一大模 19.

(27) 式的清除計畫，因需大量的資金，造成美國政府嚴重的財政負擔，同時短期大量的移居人口產生了社會動盪的問題，引起了許多爭議。邊泰明 2010 認為都市更新具有以下 3 種特性，一為產權細化複雜，二為社會經濟屬性極大差異性，三是行動必須集體行動。這些多面向的特性使得都市更新成為一個高複雜度的土地開發與整合事業。. 一、. 都市更新的意義. 黃健二認為，凡是有計畫、系統的重建已開發土地，就該土地作更佳利用，或改善其結構、面目，加強其功能．．．等房屋之改良、環境之改善等工作，皆可稱為都市更新（轉引自李欽漢，2006）。由以上都市規劃之觀點歸納都市更新的定義可知，舉凡都市內衰敗地區之重建、維護、復新或地區歷史、文化保存等改善都市環境的工. 政治大. 作，皆應列入都市更新之範疇（李欽漢，2006）。. 立. ‧ 國. 學. 王鴻楷則認為都市更新定義為，基於都市整體的利益，在舊市區按照特定的都市更新計畫，對某一定地區實施拆除重建、整舊復新或維護保存等措施（轉引自李欽漢，. ‧. 李允傑，2006）。. sit. y. Nat. 林英彥等人則認為都市更新應具更積極綜合的意義，除要對衰敗窳陋地區拆除改. io. 安定及繁榮的居住環境（林英彥等，1998）。. n. al. Ch. engchi. er. 建外，對於即將衰敗地區整舊復新，並維護良好地區，提供衛生、安全、舒適、方便、. i n U. v. 吳惠巧將都市更新定義為，為促進都市土地進行有計畫的再開發利用，依據都市更新條例，對於都市計畫範圍內的窳陋、老舊及衰敗地區，透過政府與私人努力，擬定綜合性再發展計畫，經由專家學者審議，實施重建、整建或維護等措施，改善居住環境增進公共利益，以達提升都市機能，提升房地產價值的目的（吳惠巧，2012）。辛晚教將都市更新定義為，都市更新係藉由維護、整理、重建等 3 項實質方式，合理的再利用或強化都市土地，健全經濟並改變都市功能，增進社會公共利益，同時提高生活品質，促進都市健全的再發展（辛晚教，2011）。參前學者看法、我國都市更新條例法條與立法精神，本研究將都市更新定義為： 20.

(28) 為改善都市居住環境提升都市機能，藉由獎勵措施引導私部門參與，以重建整建維護 3 項具體方式，促進都市土地有計畫再開發利用，兼顧公平正義原則，以增進社會公共利益。. 二、. 都市更新的目標. 都市發展最早的英國於 1943 年重開始重視早期發展市鎮再開發的問題，黃健二認為其早期的都市更新政策目標，基本可分為二類，一是綜合性環境及住宅改善，其二保存與維護對特定需要維護的建物（轉引自林佑璘，2003）。但隨著經濟、政治與社會的發展，其政策目標也由重視實質環境轉變為促進都市經濟復甦。美國雖自 1920 年起則有貧民區清除工作，惟至 1949 年始依其住宅法提出「聯邦都市更新法案」，. 政治大. 其政策目標經多次修正，可略分為 6 項，一窳陋環境的改良、二創造就業環境、三回. 立. 。復都市生機、四提供中低收入住宅、五維護歷史古蹟、六激勵民眾參與（林佑璘，2003）. ‧ 國. 學. 鄰國日本則是在二次大戰後為積極重建戰後都市，而將都市再開發列為重要施政方向，參其都市更新法，其目標為增進土地再利用、提升居住環境品質、提供良好公共設施、. ‧. 更新都市機能及健全都市發展。. y. Nat. 黃健二將都市更新的目的分為實質、經濟、社會及政治等 4 個面向，略述如下：. io. sit. 一、實質目的是為改善老化社區的實質環境更新都市機能；二、經濟目的是有助老化. n. al. er. 社區之經濟復甦並改善政府之財政結構狀況；三、社會目的則為減少因貧窮所衍生的. i n U. v. 各項社會問題及犯罪率；四、政治目的是實施都市更新的成果可以贏得人民的肯定，. Ch. engchi. 達到政治目的；四個面向為多重且互相關聯如圖 3（黃健二，1984）. 21.

(29) 圖 3 都市更新目的間關係圖資料來源：黃健二，1984：16. 政治大. 林英彥等人認為都市更新的目標，乃經由政府、私人與團體就都市實質環境、經. 立. 濟與社會等不同層面，基於都市整體利益，研訂綜合性再發展計畫，將窳陋地區、老. ‧ 國. 學. 化地區及衰敗地區，進行拆除重建、保存維護等措施，共同持續努力使其達到增進都市機能、改善生活環境並促進都市健全發展的整體性目標（林英彥等，1998）。. ‧. 辛晚教認為都市更新的目的約有：創造都市良好生活環境、重建災區防患災害、. Nat. sit. y. 改善社會環境、提高都市中心區住宅數量、經濟合理使用土地資源、改良都市空間結. al. n. 造就業機會協助開闢建材市場等 8 項（辛晚教，2011）。. Ch. engchi. er. io. 構以配合整體發展充實改變都市功能、維護古蹟發展文化古蹟教育與觀光功能以及創. i n U. v. 林旺根認為都市更新的主要目的，在於「促進都市土地有計畫的開發利用」，有多元的特性，其目的分為實質、經濟、社會及政治等 4 項，一是改善更新地區的環境使其更適合居住工作與休憩的實質目的，二是創造就業機會與公共投資，增進經濟復甦的經濟目的，三是提升就業率，改善環境衛生及中低數入戶生活品質的社會目的，四是在都市實施過程中，喚起民眾參與意願，而政府的實施成果獲民眾肯定的政治目的；這 4 種目的彼此間相互影響，具某種程度關聯性（林旺根，2010）。林英彥等人將都市更新的功能歸納為以下 6 項：一、促進都市土地使用合理化：根據都市發展整體需求訂定合理的土地使用。二、改善市容景觀：維護公共安全，加入都市防災的構想，同時美化都市景觀。三、公共設施的配合興建、提昇生活品質： 22.

(30) 興建道路公園學校等公共設施，提昇都市生活品質。四、加強老舊都市的可居位性：提高都市居住機能，改善居住環境。五、都市整體開發的配合：讓地區都市更新整體再開發，配合都市綜合發展要求，健全都市整體機能。六、健全都市財政：都市更新可改變都市生產及居住環境，促進產業發展經濟復甦，健全政府財政（林英彥等， 1998）。. 第二節. 都市更新法制沿革與核心內容設計. Coase 認為交易成本為正時，產權結構將對經濟效率產生影響，所以若考量交易進行時會發生成本，則開始的合法權利界定，將影響經濟制度之運作效率（轉引自楊. 政治大. 松齡、卓耀華，2011）。所以楊松齡等二人依 Coase 的理論分析，認為政府為降低交. 立. 易成本與提高經濟效率，會制定的相關法律管制，而都市更新機制的設計目的，係為. ‧ 國. 學. 解決土地開發的產權整合，促進舊市區重建的經濟效率，所以需有清晰的權利界定並建立適當的產權結構，使得參與都市更新者，能在公平的基礎上進行權利轉移及權利. ‧. 重組（楊松齡、卓耀華，2011）。. y. Nat. n. er. io. al. sit. 壹、都市更新法制沿革. i n U. v. 我國都市更新相關制度，最早是民國 48 年對於舊市區所實施的更新，而將都市. Ch. engchi. 更新理念納入法令規定係於民國 62 年，爾後參考美日等國更新經驗陸續訂定相關規定，略述如下：. 一、. 日治時期法規. 「中華商場」是台北市政府在民國 48 年實施的第一個都市更新計畫，嗣於民國 61 年又在萬華、大龍峒一帶實施「萬大計畫」，這些早期所實施的都市更新計畫，都是沿用日治時期所留下來的法規。. 二、. 都市計畫法 23.

(31) 民國 53 年所頒布都市計畫法，係為改善居民生活環境促進減市有計畫劃之均衡發展，為我國都市更新最早見於法制之規定。民國 62 年修正都市計畫法第 7 條，增列第六章「舊市區之更新」，將舊市區更新定義為：舊有建築物密集、畸零破舊、有礙觀瞻，影響公共安全必須拆除重建、就地整建或特別加以維護之地區，同時對都市更新的實施地區、方式及程序等訂有詳細說明。民國 64 年臺北市政府公布實施「都市計畫法臺北市施行細則」，研選 135 處窳陋地區列為優先更新地區。然因都市計畫法及都市計畫法臺北市施行細則，僅限於原則性的規範，無法提供執行人員之需求，於民國 72 年參採都市計畫法的立法精神，制訂「臺北市都市更新實施辦法」，其內容包括了興辦主體、劃定方式、更新計畫內容擬修訂的規定、土地及建築物取得方式及更新經費來源等更新業務實際操作依據。該期間係由公部門以區段徵收方式主動辦. 政治大. 理，因此對臺北市政府財源產生負擔，另因補償費過低不受民眾接納，致使推動成效. 立. 不彰。. ‧ 國. 學. 三、. 都市更新條例. ‧. 民國 87 年 10 月 22 日立法通過都市更新條例，於同年 11 月 11 日公布實施，並. y. Nat. 訂為特別法優先其他法律適用，獎勵民間主動辦理都市更新，期能改善過去政府主辦. io. sit. 都市更新時低落的效率。另於 88 年 5 月 21 日發布都市更新條例施行細則。相關子法. n. al. er. 如：都市更新容積獎勵辦法、都市更新事業接管辦法、都市更新團體設立管理及解散. i n U. v. 辦法等，亦在民國 88 年 3 月 31 日發布實施，同年 5 月 21 日再發布都市更新審議委. Ch. engchi. 員會組織準則，都市更新法源依據，確立都市更新制度，讓都市更新政策執行有完備的法源依據，其架構如圖 4。. 24.

(32) 圖4. 治政大都市更新條例實施後相關都市更新法規命令架構圖立資料來源：本研究自行整理. ‧ 國. 學. 貳、都市更新核心內容設計. ‧. y. Nat. 我國早期都市更新係由公部門主導，以改寙陋地區環境為其目標，運用公權力採. io. sit. 區段徵收方式推動，宥於政府之人力與財源不足，其推動成不佳；嗣後鑒於國外都市. n. al. er. 更新公私合夥成功模式，於是我國都市更新體制開始仿效日本，期能由公部門主動推. i n U. v. 動逐漸以獎勵民間辦理。都市更新的權利關係人，包含了政府機關、建商、土地所有. Ch. engchi. 權人、使用人等，有賴於全體都市更新權利關係人合力推動，都市更新始得以順利推動，然權利關係人中除政府機關係為推動都市更新政策為目的外，餘均以其個人利益為考量，所以中央政府都市更新政策亦朝獎勵私部門參與投資的方向推動，期能經由藉由容積獎勵、都市更新基金補助、土地信託、權利變換、強制參與、不動產證券化、公有土地整合開發及稅捐減免等方式，誘導民間資金與效率投入，將都市更新規劃主體逐漸由公部門轉換為民間實施者，以符合公私合作的都市管理模式。. 一、. 都市更新的處理方式. 我國都市更新處理方式依都市更新條例第 4 條規定，都市更新處理方式可分為重 25.

(33) 建、整建、維護等 3 種比較如表 1，並說明如下： (一) 重建︰拆除更新地區內原有建築物，變更土地使用性質或使用密度，予以重新改建並改進更新地區之公共設施，安置原有住戶。此種方式可以改善原有都市公共設施不足、住宅品質惡劣、防災功能不佳等情形，讓更新地區之都市機能更能符合現代化。 (二) 整建：改建、修建更新地區內建築物或充實房屋設備，並改進其區內之公共設施。原有之房屋不必拆除，僅採用整建方修改房屋空間與設備，使其較為符合機能性需求。 (三) 維護︰係指加強更新地區內土地使用及建築管理，改進區內公共設施，以保持其良好狀況。. 立. 實施方法. 獎勵措施. 都市更新效益. ‧. y. sit. n. al. er. io. 整建. 維護. 投資意願. 拆除原有房屋重 1.容積獎勵斥除原有舊建新改建（實施方法物，對於都市整體更新後房屋可創為權利變換、市 2.稅捐減免(地價規劃影響較大，建造更高的不動產地重劃、區段徵稅、房屋稅、土地物更新後提供充經濟產值，利潤高收、徵收、協議合增值稅、契稅、投足之公共設施，大更新事業的投資幅提升更新地區意願高建、其他方法等資抵減) 都市機能。 6 項） 3.經費補助. Nat. 重建. 都市更新處理方式比較. 學. ‧ 國. 表1. 政治大. Ch. engchi. i n U. v. 改建、修建更新地區內建築物或充 1.容積獎勵實房屋設備（原房屋不拆除） 2.稅捐減免(地價. 原建築物並未予拆除，僅針對建築利潤僅限改善維物本體、外部有關護工程等相關設公共安全與環境稅、房屋稅、投資景觀予以改善，其計及實施費用，產加強更新地區內值小，更新事業投抵減) 對都市整體規劃土地使用及建築資意願小。影響面小，且法大管理（原房屋不拆 3.經費補助幅提升都市機能。除）. 由上比較分析可得，重建方式具能大規模改善舊社區衰敗窳陋情形，對於提升都市競爭力具有較大效益，且我國都市更新政策係為吸引私部門資金投入，將其主體轉 26.

(34) 換為民間實施者，所以在追求利潤最大化的前題下，更新事業常會選擇以重建方式進行，所以現行我國都市更新方式仍以重建為主要方向。. 二、. 重建地區土地的實施方法. 依都市更新條例第 25 條規定，重建地區土地的實施方法有下列 6 項，略說明如下： (一) 權利變換：係由土地所有權人提供土地，權利變換關係人提供他項權利（地上權、合法建物等），實施者提供資金，實施者僅需取得一定比例多數的原土地所有權人同意，即可進行都市更新計畫，其權利價值係由三家鑑價公司先行估算，擬具. 政治大再按更新前的權利價值及資金比例，將更新後土地及房屋按其應有部分或權利金立. 都市更新權利變換計畫，送地方政政府審議後發布實行，實施於更新計畫完成後，. ‧ 國. 學. 分配與參與者。都市更新計畫範圍內重建區域土地，原則係應以權利變換方式實施，其精神近似於立體市地重劃或法制化合建，具一致性公平原則以及公開分配. ‧. 審查等程序，與一般民間合建方式相較，更能保障原土地所有權人之權益。同時因其採行多數決機制取代傳統合建的全體同意之機制，可防止釘子戶的情形發生，. Nat. sit. y. 有效縮短都市更新整合時間。. er. io. (二) 協議合建：實施者原則需取得全體土地所有權人同意辦理，始可進行都市更新計. al. v i n Ch 都市地區或發生重大災害地區內之土地、建物產權不清，為鼓勵積極參與更新工 engchi U n. 畫，更新後的土地及房屋的分配，需經實施者及土地所有權人協議。但為避免舊. 作之土地所有權人或實施者，所以降低「協議合建」同意門檻，達到一定比例所有權面積與所有權人數同意，即可實施。達成合建協議部分，以協議合建方式實施之。對於不願參與協議合建之土地及合法建築物，得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購。 (三) 市地重劃：係將更新區域內，畸零細碎不整之土地，加以重新整理、交換分合，並興建公共設施，使成為大小適宜、形狀方整，各宗土地均直接臨路且立即可供建築使用，然後按原有位次分配予原土地所有權人。土地所有權人按其土地受益比例共同負擔重劃範圍公共設施及工程費用，此方法需經主管機關或其他機關辦理都市更新者，始得以市地重劃方式實施。 27.

(35) (四) 區段徵收：係將更新地區內的土地及房屋由政府全部徵收後，再由想要參與更新的土地所有權人提出發還土地申請，需經主管機關或其他機關辦理都市更新者，始得以此方式實施。 (五) 徵收：政府將更新地區內現有的土地及地上物全數徵收，原現有土地及地上物之所有人均無法參與更新，此方式僅限主管機關或其他機關辦理都市更新時，始得以實施。 (六) 其他方式：權利關係人與實施者均同意認同的方式，如：信託、設定地上權等，均可作為都市更新的實施方式。經整理上述各項實施方法之實施機構、稅賦減免及同意門檻等三項條件（如表 2），. 治政大權利變換同意門檻較其他方法為低，縮短整合時間，減低投資風險，同時有較多租稅立減免適用，可提高整體投資利潤，故較受都市更新事業青睞，以臺北市為例截至 104. 可以發現權利變換的稅賦減免項目最多，且其同意門檻也較其餘 5 項方法為低，正因. ‧ 國. 學. 年 6 月底止核定實施 221 件中，。即有 155 件為權利變換計畫，占其 70%，故本研究將以權利變換案件作為研究主軸。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 28. i n U. v.

(36) 表2. 都市更新重建地區土地實施方法比較重建實施方法同意門檻. 實施機構. 稅賦減免. 私有土地及合法建私有土地及合法建築物所有權人築物樓地板面積. 一般及優先劃定區一般及優先劃定區公部門（主管機地價稅、房屋域 :超過 3/5 域 :超過 2/3 關或其他機關）稅、土地增值未劃定地區：超過未劃定地區：超過權利變換私部門（更新事稅、契稅、投資 2/3 3/4 業）抵減迅行劃定地區：超迅行劃定地區：超過 1/2 過 1/2. 政治公部門強制辦理大. 地價稅、房屋公部門（主管機市地重劃稅、土地增值關或其他機關）稅、投資抵減. y. Nat. sit. io. 公部門（主管機土地增值稅、契公部門強制辦理關或其他機關）稅. n. al. er. 徵收. 公部門強制辦理. ‧. 地價稅、房屋公部門（主管機區段徵收稅、土地增值關或其他機關）稅、投資抵減. 學. ‧ 國. 立. Ch. 公部門（主管機關或其他機關）地價稅、房屋協議合建私部門（更新事稅、投資抵減業）. i n U. v. i e n g c h原則：全部同意. 原則：全部同意例外：超過 4/5 同例外：超過 4/5 同意意. 參、都市更新權利變換以往都市舊有房屋更新係以合建分屋的方式進行，所謂合建是指建商與地主在共同合作前提下，地主持有土地的所有權價值，而建商提供營建資金與專業等價值，二就重建後的總價值，依各自所持有價值比例協議分配結果，協議後再行訂約。所以分屋需經過全體土地及房屋所有權人同意，始可進行拆屋重建，然對於舊社區因為持有 29.

(37) 人多產權複雜，整合有其相當的困難度，建商在經濟效益的考量下，較侷限於小規模開發案，對於都市整體環境改善效益較有限。而大範圍的都市開發計畫，係藉由政府的公權力，由公部門辦理土地徵收、區段徵收或市地重劃等方式進行，而土地徵收及市地重劃常引發民怨抗爭，且因屬平面式（土地）規劃，較無法適用於老舊社區房地產權複雜的情形。有鑑於此，我國參考日本都市再開再發法的權利變換制度，及原有我國區段徵收及土地重劃的制度，制訂我國權利變換制度，期能以立體重劃模式及法制化合建制度，合理公開處理更新地區複雜的土地房屋權利關係。雖然我國權利變換方式係源自於傳統的「合建分屋」，但其與合建分屋最大不同在於不需全體人同意即可辦理，解決了. 治政大圍內重建區段之土地，以權利變換方式實施之，即我國政府期重建地區主要得以權利立變換方式辦理都市更新。. 傳統合建所遇到最大的困難，所以都市更新條例第 25 條規定，都市更新事業計畫範. ‧ 國. 學. 權利變換涉及同意與不同意參與者，為保障所有參與權利變換關係人之權益，都. ‧. 市更新條例於第四章專章規範相關事項，也因其權利與義務甚為複雜繁瑣，所以另訂定權利變換實施辦法，明確規範權利變換計畫應記載事項及實施方法，茲將權利變換. y. Nat. al. n. 權利變換意義. er. io. 一、. sit. 相關規定整理如下：。. Ch. engchi. i n U. v. 權利變換係是所有參與者透過公開、公平，進行都市更新的方式，係由土地所有權人提供土地、合法建築物所有權人提供房屋、權利變換關係人提供他項權利，以及實施者提供資金，透過互助合作的方式，以立體重劃的方式辦理都市更新，並將更新後土地、房屋或權利金分配與參與權利變換者。然權利變換制度係為解決複雜的產權及權利關係，涉及民法物權、債權等相關規定，為求法令周延，所以我國都市更新條例中對於權利變換制度的相關內容設有專章（第四章）予以規範。. 二、. 權利變換的流程. 都市更新權利變換計畫辦理流程，可分為擬定權利變換計畫、審定權利變換計畫 30.