都市發展之相關文獻回顧

從都市出現以來，由於其對人類社會的重要性快速提昇，使得相關理論不斷衍生，

同時隨著環境背景、分析技術的改變，所產生之觀念也不盡相同，如都市的起源、都 市成長的原因、因都市規模擴大所產生的利弊得失，至為符合成長與保育並重的都市 成長管理，及力求人類與自然環境雙贏的永續性都市等，都反映出人類對都市發展觀 念的改變。都市發展(Urban development)概括到整個都市的全貌，可區分為實質發展結 構、社會與經濟結構，以及自然環境、生活環境四大結構¹¹。施鴻志、周士雄(1996) 認為上述四大結構的資料蒐集、分析和判讀，皆可協助對都市發展現況的全盤掌握，

比較與其他都市發展間的差異，同時也可以瞭解都市連續變遷的過程。

近年來，由於快速的都市化結果，施鴻志、周士雄(1996)與McMillen(2000)從都市 發展觀點指出，當都市發展若為一種不連續的蛙躍發展型態時，與現今都市多以開發 都市周邊新的土地資源為訴求，加上人類不當的開發，土地資源不當使用開發與公共 設施提供的浪費與無效率，例如道路、下水道管線的興建必須延伸至這些地區，除了 增加公共設施的興建成本，造成都市內居民旅次移動與通勤時間的增加，產生交通動 線的錯亂，影響正常的都市機能外，使都市不斷擴張，更加劇土地投機性等問題日益 嚴重，間接影響都市合理的發展，自然環境亦遭受破壞，導致與土地使用呈現不協調，

造成不成熟的土地過早開發、低度使用或閒置現象產生。

因台灣地狹人稠，有計畫性的土地使用更顯為重要，但現在都市多以開發都市周 邊新的土地資源為訴求，無效率地使都市不斷擴張，不但浪費土地資源也加劇土地投 機性問題。而面臨日漸衰敗的舊市中心更需要及時更新，但是政府仍多以選擇實施都 市周邊重劃性質，當開發成本高、產權分散複雜、民眾意識集結等問題均是舊市區更 新面臨較多的阻礙。施怡真(1997)與丁士芬(1999)探討市地重劃與都市發展間之關係，

11 辛晚教，(1991)，都市及區域計劃，中國地政研究所，p208。

認為重劃區內土地低度使用或閒置問題，亦造成土地重劃與都市發展間無法依都市成 長之需相互配合，以及市地重劃可能衍生的都市發展問題及可能的解決方案，為未來 政府部門中執行市地重劃業務相關單位勘選重劃區和促進重劃區作積極發展之參考，

使增進重劃區內土地之有效利用，以發揮市地重劃對促進都市全面發展之功效。研究 發現：市地重劃後重劃區之發展緩慢，其發展現況成果與計畫規劃目標間出現落差、

重劃過量及重劃時程不當造成市地重劃所釋出之建築用地成為超額供給、政府對於重 劃發展時序之控制力薄弱，市地重劃之時程未與都市發展需求緊密配合導致重劃區內 發展率偏低，形成空地或低度利用之土地。

在一都市中不同角落，皆可發現許多空地散佈其間，這些空地任其閒置不用、雜 草叢生、廢棄物堆置、違規使用、圍籬出現、檳榔攤販等負面影響，空地對都市發展 之影響會造成社會資源的浪費、妨礙都市觀瞻、有礙市容美化等，因此必須付出生活 品質低落的代價。為彌補此缺憾並達到提昇生活品質、保護生態環境的目的，思考如 何才能成長與保育並重，故為解決這些問題，產生都市中之「成長管理」(Growth Management)。

相較於此，何東波(1996)認為成長管理能受到近代都市規劃學界與實務喜好而推 廣，因此從成長管理角度，其強調追求公平、效率與永續發展之策略。就公平發展而 言，都市成長過程如何減少土地開發所造成之暴利與暴損(windfall and wipeout)一直是 都市發展的課題。就效率而言，都市成長管理之理念深切體認不動產市場非屬完全競 爭市場之本質，故主張土地開發需由政府謹慎控制，但為尊重市場機能，都市發展應 將管制工具多元化、多樣化與彈性化。而就永續發展而言，都市成長管理主張經濟發 展應與環境保育取得平衡。

基 本 上 實 施 都 市 成 長 管 理 的 目 的 在 於 因 應 都 市 快 速 成 長 所 產 生 的 外 部 效 果 (Externality Effect)，企圖透過規劃策略之運用，提昇土地使用與公共設施配置之效率，

降低無秩序的蛙躍式發展的發生，以期塑造美麗健康的都市發展型態與景觀，減輕政 府財源之負擔。故整體而言，都市成長管理的目的主要包括：避免蛙躍式發展、保護 納稅人，避免或減少投資的錯誤決策，有效調節不動產市場的供需、政府部門必須介 入土地市場、平衡公共利益，並提供公平且具效率之土地管理方式，解決市場失靈現 象、重新塑造都市景觀與風格、以達改善居住環境與提昇生活品質之目的(賴宗裕，

1999)。

Porter(1996)將成長管理描述為一套或一組土地使用管制的技術工具，透過「規劃」

的過程，被社區運用來控管與指導都市、地方的發展。林雄生(1989)敘述成長管理應 是以都市、地方和區域綜合計畫為基礎，制訂明確的目標、執行方式和法令依據。此 外，賴宗裕(1996)將成長管理運用為規劃的方法，配合管理的策略與技術的工具，來

規範都市發展及土地開發時序、速度、總量及品質，同時考量公共設施的服務水準及 成本，來執行土地使用管理與公共設施配置等多目標的土地使用政策。

因此成長管理其重點不在於限制成長，而是對過度成長的管理、控制，力求尋找 出一個合理的成長規模，在確保生活環境品質提升的目標下，對地區成長進行嚴謹的 指導與管制。其目的在影響都市成長特性及達到都市土地使用的目標與政策，以便提 供清楚的指導原則給公、私部門已建築和開發城市與區域，並引導社區作一相當平衡 和永續性的發展。

土地是一種重複性的資源，透過多重性的選擇，空地也可重複使用，成為一種資 源，當各種使用後的土地，如果未善加利用，會成為被遺忘的土地，或成為沒有用的 廢棄地、空地，對國家社會而言，是一種土地資源閒置的浪費。若是能付諸行動進行 再利用計畫，則土地也可能恢復原使用、或進行其他的利用，如林業發展、自然保育、

運動與遊憩等。因此張馨文、李少甫(2001)認為國內政府需扮演重要角色，並加入專 業協助，提供土地運用策略上的安排與建議，與當地民眾的參與，結合政府力量與民 間支持力，使得原本頹頃的城市風貌，得以重新改造。當未來發展經營模式確立後，

需再經由經濟效益為導向，即空地絕不能置之不理，任其荒廢，必須有效的再利用，

包括全面性的綜合發展計畫，或局部建築規劃，達到硬體的土地再利用模式，與生態 環境為導向，強調植栽復育與土地改善，屬於軟體的土地再利用模式，並透過多樣化 的綜合評估，以審慎態度處理空地的問題。

土地利用即在滿足人類成長對土地需求的前提下，保持和提高人類的生活環境品 質，土地利用結構合理、高效率，在生態環境之適宜性、經濟上之可行性、社會上可 接受性的土地利用方式，戴爾阜、吳紹洪(2004)，認為土地利用是自我迅速化的過程，

是來自於空間和時間不同尺度上各種因素的相互作用，因此研擬一套適當的研究工 具，只有應用得當才會合適，但完美的推導、精巧的目標，或許給我們錯誤的導向。

而土地利用的持續性，除須以自然、社會、經濟三個方面選取指標外，建議必須加入 時間因素，因此如何建立適宜性的監測系統，必須注意的地方。

土地利用可視為滿足人類需要的社會過程，其發展深受環境及社會經濟因素所影 響，因此瞭解並有效掌握土地利用變遷過程，是兼顧環境保育及自然資源開發，以確 保都市永續發展的首要課題。周天穎、簡甫任、雷祖強(2003)運用轉移機率矩陣與多 變量集群分析分析各年度間土地利用類別之變化與各行政區間的相互關係情形，於總 量管制之國土規劃觀念下，作為土地管理與資源規劃之依據，以達到都市成長管理之 目標。

從都市發展各方論述的歷史沿革上，成長管理確實有其規劃理念革新的根源，如 規劃者在面對都市管理時除了必須更具彈性外，亦必須主動思考成長的必要性與公平

性，再者民眾參與過程的落實將有助於都市永續發展目標的達成。因此張景森(1994) 指出成長管理的觀念與都市計畫的舊體制其主要差異在於主動控制成長，即在規劃過 程中主動思考成長的適宜性及必要性，由於傳統規劃總目標大都以接受成長目標為 主，造成被動概念普遍存在於傳統的都市規劃中，卻衍生諸多都市問題，如地方財政 壓力、環境品質惡化等，因此成長管理維護生活品質的目標明確，即使不是一種地方 政府新活動，也是一種新目標。動態彈性的管理技術，成長管理並不只是依靠傳統的 都市計畫，需將計畫與執行工具結合起來，是一種隨都市發展內涵變化、實際發展情 況變動而靈活運用策略的動態彈性控制過程。

韓乾(2001)透過劃分都市服務或成長管制線的方式，可引導都市於適當的區位發 展，並控管土地開發的時序以維護都市指體的發展。認為都市成長管理中明顯的實質

韓乾(2001)透過劃分都市服務或成長管制線的方式，可引導都市於適當的區位發 展，並控管土地開發的時序以維護都市指體的發展。認為都市成長管理中明顯的實質