高雄市空地之管理機制分析

的描述。³⁰本研究訪談時間為2005年12月至2006年4月間。

表5-12 深度訪談受訪者一覽表 影響方面，可從開放空間(open space)角度來看，從都市來說，可能是預留出來的空間、

未來可能發展的空間、供作都市適宜性，以緩和都市建築壓力，不使都市全部蓋滿建物，

30 陳向明，(2002)，社會科學質的研究，五南圖書出版，p.227-228。

影響都市景觀，讓其空間開放出來，使得陽光普照，視野開闊。

當凡編為建築用地，未依法使用者為空地，其閒置空間或閒置土地未必為空地，是 依法禁止建築使用或限制使用，在都市發展中應扮演繼續能閒置加入綠美化之特殊運作 角色，空地則應扮演被列管強執行制使用之價值。還有當屬於大面積空地應該不會長期 都處於空地狀態，之間可能是屬於變更期、還未開發或等待時機成熟時才開發，當為小 面積空地或小零星空地時，也許處於較難利用狀態。因此空地有扮演許多的角色，可扮 演著預留的土地、未來發展可能預留下來的土地、都市週邊的空地、閒置同時並加入綠 美化之特殊運作或被列管強制執行等不同角色，另外空地也扮演著都市之開放空間(open space)，可作為災害的空間、預定的空間或扮演著建築之指定退縮，預留出來的土地可 提供環境上空間，都屬於開放空間的角色。空地對都市發展之影響會造成社會資源的浪 費、雜草叢生、妨礙都市之觀瞻、有礙市容之美化，如都市有圍籬出現、都市髒亂、廢 棄物堆置、違規使用、檳榔攤販等，形成都市之毒瘤。

全球在地化趨勢下閒置空間或土地的探討中，專家學者皆認為都市空間中象徵傳統 風貌、美學符號、建築形式、語彙、環境尺度、情境氛圍的尊重，閒置的空間再發展中 並非僅是單純的懷舊與過去再現，應進一步形成穩定區域風貌基調與培植文藝資源的都 市空間。在視覺上於都市景觀中加強建立共同記憶與認同感，藉由鉅觀的全球化視野反 省空間的價值，從中省視如何與當代使用結合的再發展或執行加強管理維護策略。而閒 置空間的再造必須更加注意策略規劃，除借重行銷的方法營造商機之外，更應重視內外 環境分析來探討此地區空間的潛力，以及是否增加都市整體上之競爭力。

在過去的觀念中，富有地方文化特色的歷史性閒置空間一直被視為現代都市經濟發 展的毒瘤，可能因開發壓力而加以摧毀與剷平。但是從全球在地化趨勢下，具歷史意義、

良好市中心區位閒置的空間或土地將逐漸被視為一種能促進舊城區經濟發展的主要動 力，作為全球資訊的節點之一，如一地區藉由保存歷史性空間，通常具有較佳的本土文 化生命力、歷史認同感，賦予該地方一種安定度及可信賴度的重要指標，此些地區可能 吸引跨國投資的企業來當地做長久投資，而非僅是短期投機性的炒作土地投資。地方文 化的空間資源及傳統活動是屬無形資產，為人力資本核心部份，當文化生命力較強地 方，人力的平均素質亦高，知識創新的能力亦強，為吸引全球性資本流向地方的優勢條 件。具歷史意義、良好市中心區位閒置的空間也較具在地居民的共同記憶感，以此為都 市再發展與全球資訊網路連結的節點，對居民而言，可提升生活經驗與消費品質，對外 來觀光者而言，體會地方文化之餘，也扮演向外傳播資訊、意象行銷的角色。

閒置的空間或土地再利用的方式，可傾向於都市發展動態的結合，將閒置的空間或 土地再發展與地方生活模式、社區自明性、產業活動、都市行銷等結合，試圖找出雙贏 與共生的方式是當前重要的課題。因此閒置的空間或土地在都市發展中必須更注意空間

再造的品質比需優良、操作細膩。也就是說品質提昇才能提高競爭力及高附加價值。應 引入量少質精、獨具特色、提昇身分價值桿的產品為策略性的選擇。總之在全球在地化 趨勢下強化競爭力必須提昇地方產業與空間之質感，兩者缺一不可，同樣的閒置空間或 土地在都市發展中也必須加以考兩這兩者的結合與落實。

可多加以參考歐美國家的都市相關之再發展理論，重視都市與區域間的整合；推動 經濟發展計畫，也就是強調都市風格、土地複合使用、土地使用強度提高與環境保存計 畫等概念成為都市再發展的基本原則。以保存、維護、修復的手法進行都市再發展，說 明老舊建築物、歷史性建築物、閒置空間、土地不再被視為理性規劃下的絆腳石，反而 成為現代都市地景中，形成無價且珍貴的元素。

表5-13 空地在都市發展中所扮演的角色 政府機關 1.開放再利用角色

2.利於多樣性轉換型態

專家學者 1.開放空間(open space)角色，作為震害、防救災空間 2.扮演預留的土地或都市週邊空地

3.繼續閒置並加入綠美化運作 4.強制執行被列管

5.對外來觀光者而言，可體會地方文化之餘，扮演向外傳播資訊、意象行 銷角色

6.在全球化趨勢下，空地可被視為能促進舊都市區域經濟發展之主要動 力，吸引跨國投資的企業來當地投資

資料來源：本研究整理 二、形成空地或閒置土地現象之原因

政府機關認為，高雄市目前之國有與公有土地面積占有面積大多為空地或閒置土地 或低度利用之土地，如港埠用地、加工區用地，軍方建設用地是屬於低度利用地區，並 非為空地，國營事業之工業用地，如遷廠因素，造成國營事業工業用地其建蔽率不高，

產生沉重的資金壓力，所以對土地使用不高，開發利用不高時，會影響整體之土地使用，

國營事業對閒置土地未能充分發揮其管理與相關的管理經營責任，也未能因應時代變換 而調整發展之相關機能，使得高雄市造成空地或閒置土地現象之形成因素。

專家學者認為，高雄都市化之結果，都市化產生空間之轉變、通盤檢討、老舊建物 拆除或整建重建階段、很多大地主不善於管理維護等，所謂閒置之現象基本上從所有 權、土地使用、政府法令外，常見人口越來越少，人口外移，以致荒廢土地於此，最常 見者為官舍、軍舍、大宅院，當然之中的公有土地佔最大比例，以致當建商要合建整建 時，都處於不了了之的狀況，而造成土地空置不用，積極開闢新市地行為，不但形成土

地利用上之不經濟，以及公共設施投資，利用上的浪費，對都市的健全發展也形成一大 阻礙。造成空地或閒置土地現象之原因除作為公共設施保留地以及市區與郊區地價差距 大，地主囤積居其作土地投機，或缺乏開發利用的資金，或產權糾紛等原因外，還有因 為政府沒有完整妥善的土地開發政策作為使用、開發的指導。

還有專家學者認為閒置的空間或土地的形成，是由社會發展變遷轉型的產物，社會 發展變遷緊扣著生活的變動，生活在演變、需求在演變，演變的過程中當我們使用各種 空間，這些空間的形式與內容紀錄著當時生活的軌跡、品味、情感、社會的集體想像，

以及各種能彰顯當時生活經驗與能力的線索。從廣義的人類學角度，這些被使用的空間 均是文化的具體表現。也可能在缺乏法源的依據情形下，部份定位不明的公共閒置空間 難以有效的推動再利用計畫，缺乏彈性的都市計畫變更，影響閒置空間或土地再發展的 時程及效率，認為多數閒置空間或土地再利用著重於點的發展，缺乏提供面的延伸或線 的連結，及與都市整體環境動態的融合。

表5-14 形成空地或閒置土地現象之原因

政府機關 1.國營事業之工業用地，如遷廠因素，造成其建蔽率不高，產生沉重資金 壓力，土地使用與開發利用度均不高，影響整體之土地使用。

2.國營事業對空地未能充分發揮其管理與相關的管理經營責任。

3.未能因應時代變換而調整發展之相關機能。

專家學者 1.高雄都市化結果，產生空間轉變。

2.都市計畫通盤檢討。

3.老舊建物拆除。

4.整建重建階段。

5.大地主不善管理維護，囤積為土地投機。

6.缺乏彈性的都市計畫變更。

資料來源：本研究整理 三、評估空地發展之情形

政府單為認為，當要建立此一監測(資訊)制度時，需先對空地探討一明確的認定，

是採用低利用土地還是完整的空地，應先作釐清此動作，才能清楚對此空地發展情形進 行監測動作，當採用低利用土地當作為空地，進行監測後才能前後作一比較，較能成效 出結果，當採取完整的空地時，雖可快速轉型與開發使用，但也可能造成無法成效出結 果。對空地發展情形監測時，並非一律採用人工監測與實地調查進行監測，也可採取各 地方政府之空照圖或航照圖作一監測之前後比較方法，或採取針對某些地區的土地之建 管單位與資訊能充分瞭解下，因此建立一套住宅資訊是有其必要。

專家學者認為與現今討論之都市永續發展或健康都市、健康社區，可以卓越者不

多，空地可以去扮演一些如開放空間、綠地公園等角色，其實空地可以好好利用外，對

或土地的再發展工作、提供適當的社區回饋機制。

善效益之設施者，得依相關規定向都市發展局申請容積獎勵，減免地價稅。